Глава 5 правові засади організації фінансового контролю в україні

Добування грошей потребує доблесті; збереження грошей потребує розсудливості; витрачання грошей потребує мистецтва.

Б. Авербах

§ 1. Суть і значення фінансового контролю

Сутність фінансів проявляється у функціях, що їх вони виконують. До таких належать розподільча, регулююча (стимулююча), стабілізаційна та контрольна. Остання проявляється в контролі за розподілом національного доходу і ВВП по відповід­них фондах та витрачанням їх за цільовим призначенням. У свою чергу, фінансовий контроль є практичним втіленням об'єктив­но притаманної фінансам як економічній категорії властивості контролю.

Фінансовий контроль є універсальним явищем і застосовується у різних сферах суспільного життя. Суть фінансового кон­тролю розкривається у взаємозв'язку зі сферою застосування й функціонування фінансів. Економічним змістом фінансового контролю є функція управління, що охоплює сукупність спосте­режень, перевірок за діяльністю об'єкта управління з метою оцін­ки обґрунтованості й ефективності прийнятих рішень та резуль­татів їх виконання.

Фінансовий контроль застосовується там і тоді, де функціонують фінанси. Останні є інструментом розподілу й перерозпо­ділу ВВП та національного доходу в процесі їх руху, забезпечу­ють створення й використання фондів коштів для задоволення економічних і соціальних потреб суспільства, тобто публічних потреб. Створення й використання фондів коштів, які є фінансовими ресурсами, здійснюються під впливом різних об'єктивних і суб'єктивних факторів, які в сукупності зумовлюють об'єктив­ну необхідність фінансового контролю як важливої сфери пуб­лічної фінансової діяльності, інструменту впливу на становище й розвиток усієї економічної системи держави.

Фінансовий контроль ґрунтується на базових принципах, що випливають із самої суті публічної фінансової діяльності: законність, об'єктивність, поєднання державних і приватних інтересів тощо. Розвиток суспільства обумовив динамічні інтеграційні процеси у сфері фінансового контролю, в тому числі шляхом створення різних міжнародних організацій, які пра­цюють над розробкою єдиних вимог до фінансового контролю. Необхідність проведення всебічного фінансового контролю, зокрема органами державної влади й місцевого самоврядуван­ня, та дотримання законності у розподілі, використанні та мо­білізації фінансових ресурсів закріплено у нормах Конституції України.

Урахувавши глобальний та всеохопний характер фінансів, процеси їх подальшої трансформації у зовнішньоторговельні відносини, міжнародна спільнота заснувала Міжнародну організацію вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) одним із завдань якої було виробити загальні принципи фінансового контролю, рекомендовані для застосування у практичній п я п,пості відповідних органів та закріпити їх у національних законодавствах країн, що входитимуть до даної організації. У листопаді 1990 р. у Мадриді за участю представників вищих контрольних органів 32 європейських держав було засновано Європейську організацію вищих контрольних органів (EUROSAI).

Створення у Європі власної компетентної організації відкрива­ло для всіх країн широкі можливості у сфері вдосконалення фінансово-бюджетного контролю.

Вивчення та поширення позитивного досвіду фінансового контролю, здійснювані INTOSAI, спричинило, зокрема, видан­ня ряду документів, що мають уніфікований рекомендаційний характер. Зокрема, Комітет аудиторів із ревізійних стандартів INTOSAI розробив Ревізійні стандарти INTOSAI (Аудиторські стандарти) – стандарти державного фінансового контролю, ре­комендовані до застосування контрольними органами різних держав і покликані сприяти реалізації уніфікації діяльності кон­трольних органів країн; Етичний кодекс INTOSAI для аудито­рів у державному секторі, який доповнює та підсилює їх.

Однак базовим документом у цій сфері вважають Лімську Декларацію керівних принципів контролю (The Lima Declara­tion of Guidelines on Auditing Precepts) – документ, прийнятий у жовтні 1977 р. на IX Конгресі INTOSAI. У Лімській деклара­ції узагальнено досвід організації та діяльності вищих держав­них органів фінансового контролю різних країн з урахуванням розмаїття систем управління, специфіки господарювання і прак­тики контрольної роботи, систематизовано загальноприйняті основні принципи зовнішнього контролю за фінансовими ресурсами. У преамбулі Декларації зазначається про необхідність існування у кожній державі вищого органу контролю задля забезпечення ефективного цільового використання суспільних фі­нансових ресурсів.

Серед основних принципів фінансового контролю, зафіксованих у Лімській декларації, такі:

• незалежність фінансового контролю як невід'ємного атри­бута демократії й обов'язкового елемента управління фінансо­вими ресурсами;

• законодавче закріплення незалежності органів фінансово­го контролю;

• визначення необхідності попереднього контролю й кон­тролю за фактичними результатами;

• наявність внутрішнього та зовнішнього контролю як обо­в'язкової умови існування фінансового контролю;

• гласність і відкритість контрольних органів з обов'язко­вою вимогою збереження комерційної та іншої таємниці, що за­хищається законом.

Зазначені принципи надалі дістали закріплення у національних законодавствах країн Європи, в тому числі й України. 8 червня 2001 р. у Києві керівники вищих органів фінансового конт­ри по держав-учасниць СНД на основі Лімської декларації прийняли Декларацію про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав - учасниць Співдружності Незалежних Держав. До принципів, на яких будується діяльність вищих органів фінансового контролю, Декларація зарахувала законність, незалежність, об'єктивність, компетентність, оперативність, доказовість, гласність, дотримання професійної етики.

Контроль як елемент управління відіграє суттєву роль у забезпеченні функціонування держави й усієї політичної системи.

Фінансовий контроль як складова контролю відіграє таку саму роль на фінансових ринках, у сфері публічної фінансової діяльності Як складова державного управління фінансовий контроль є засобом, інструментом реалізації політики держави. Водночас його можна розглядати як самостійну управлінську діяльність, що має власні методи, способи, форми реалізації тощо.

Об'єктом фінансового контролю є як публічна фінансова діяльність, так і фінансова діяльність суб'єктів підприємницької діяльності, непідприємницьких структур, фінансово-кредитних Інститутів тощо.

Предметом контролю є фінансові операції, пов'язані зі створенням та використанням фондів коштів. Проте об'єкт фінансового контролю значно ширший за просто перевірку фінансових ресурсів, оскільки в кінцевому підсумку контролюється і використання матеріальних, природних, трудових ресурсів під час опосередкування фінансовими відносинами процесів національного виробництва й перерозподілу.

Кінцевою метою фінансового контролю є встановлення правопорядку. Досягнення поставлених перед фінансовим контролем (передусім державним та муніципальним) цілей потребує вирішення певних завдань (напрямів), а саме:

- перевірка виконання фінансових зобов'язань перед державою, та муніципальними органами всіма суб'єктами фінансових правовідносин;

- перевірка правильності використання державними й муніципальними установами, організаціями і підприємствами, що перебувають у їх господарському віданні або оперативному управлінні, грошових коштів (бюджетних коштів, банківських позик і т. п.);

• перевірка дотримання правил здійснення різноманітних фінансових операцій, розрахунків, зберігання грошових коштів вищезазначених суб'єктів;

• виявлення внутрішніх резервів виробництва, економніше та ефективніше використання матеріальних і грошових ресурсів;

• превентивне завдання, що полягає у запобіганні можли­вим порушенням фінансового законодавства та фінансової дис­ципліни;

• перевірка законності діяльності державних і муніципаль­них органів, що беруть участь у фінансовій діяльності.

Головним завданням фінансового контролю є підтримка фінансової дисципліни, запобігання фінансовим правопорушенням і вжиття заходів примусу за їх учинення. Фінансова дисцип­ліна – це стан дотримання органами державної влади й місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання всіх форм власнос­ті, об'єднаннями громадян, посадовими особами, громадянами України та іноземними громадянами встановлених законодав­ством і нормативно-правовими актами фінансово-правових норм. Фінансова дисципліна виражає одну зі сторін законності. Урахо­вуючи взаємозв'язок здійснюваного фінансового контролю як із боку окремих підприємств, установ, організацій, так і з боку орга­нів державної влади й місцевого самоврядування та їх посадо­вих осіб, дотримання законних прав обох сторін гарантовано.

Під час здійснення фінансового контролю задовольняються державні інтереси, що полягають в успішній реалізації державної фінансової політики, ефективному використанні фінансових ресурсів держави. Державне значення фінансового контролю втілюється у тому, що при його проведенні перевіряють: по-перше, дотримання державними та громадськими органами, під­приємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами встановленого правопорядку у процесі фінансової діяльності; по-друге, економічну обґрунтованість та ефектив­ність дій, відповідність їх інтересам держави.

Отже, фінансовий контроль – це цілеспрямована діяль­ність уповноважених державою органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, спрямована на дотримання законності, фінансової дисципліни й раціональнос­ті у реалізації публічної фінансової діяльності держави, тобто мобілізації, розподілу й використання публічних фондів кош­тів із метою виконання завдань і функцій держави і територі­альних громад та ефективного соціально-економічного роз­питку всіх суб'єктів фінансових відносин.

Унаслідок виконання завдань фінансового контролю відбу­вається поліпшення фінансової дисципліни всіх учасників фінансово-правових відносин. Юридична наука та чинне зако­нодавство містять ряд основоположних принципів здійснення фінансового контролю, дотримання яких дає змогу органам фі­нансового контролю у повному обсязі виконувати свої повнова­ження. Це принципи.

• законності, об'єктивності, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів;

• розподілу контрольних повноважень, що передбачає роз­межування функцій ініціювання та виконання фінансового кон­тролю між суб'єктами;

• повноти охоплення об'єктів контролем, який досягається шляхом суцільного відстежування або вибіркової перевірки пев­них сегментів підконтрольних об'єктів;

- достовірності фактичної інформації, дотримання якої забезпечує її відповідність реальним фінансовим ресурсам, процесам і результатам діяльності, що їх відображає ця інформація;

- збалансованості контрольних дій, який передбачає узгодженість їх внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпечує рівновагу фінансового контролю;

- превентивності контрольних дій, завдяки якому досягається завчасне здійснення контролю з метою запобігання істотним відхиленням у здійсненні фінансового процесу від норм;

- самодостатності системи контролю, що передбачає наявність такого складу елементів контролюючої системи, який забезпечує ефективність її функціонування й розвитку;

- ефективності, що передбачає пристосованість системи контролю до фінансової діяльності суб'єктів господарювання і залежить від повноти виконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог:

а) контроль має здійснюватися безперервно, регулярно й си­стематично;

б) бути своєчасним за терміном здійснення, якісним і повним щодо охоплення своїх об'єктів;

в) бути оперативним, дієвим, гласним і різнобічним;

– принцип відповідальності, який передбачає відповідальність контролюючих суб'єктів за ефективність функціонування системи фінансового контролю та суб'єктів господарювання за наслідки контрольних дій.