Глава 2 публічна фінансова діяльність

У глобальній економіці, котра все ще розвивається, влада грошей та інститутів, побудованих на ній, витіснить економіку будь-якої держави, комбінації держав або міжнародних організацій, що нині існують.

Дж. Везерфорд

§ 1. Поняття, принципи та методи публічної фінансової діяльності

Однією з найвагоміших гарантій державного суверенітету є фінансово-економічна могутність держави. Суверенна держава має бути платоспроможною, мати значні золотовалютні резерви, валютну грошову масу, в тому числі – готівкові ресурси. Держава як власниця національних багатств повинна вміти накопичувати для свого бюджету кошти за рахунок стабільності та ефективності суспільного виробництва, вмілого управління власним господарством, провадження виваженої цінової, грошово-кредитної та податкової політики, нагромаджувати капітал за рахунок торгівлі, надійно захищати об'єкти власності, забезпечувати громадянам гарантовані соціальні права та задовольняти мінімальні потреби, зокрема споживчі.

Фінанси – категорія фінансової науки і ключове питання науки фінансового права. Разом із тим говорити про предмет останнього доцільно у взаємозв'язку із фінансовою діяльністю держави та місцевого самоврядування. Дії органів держави та місцевого самоврядування у сфері фінансів при розподілі й перерозподілі сукупного суспільного продукту, в тому числі й частини національного доходу, як форма впливу на зовнішній світ, на суспільні відносини дістала назву «фінансова діяльність дер­жави та органів місцевого самоврядування». Оскільки в зако­нодавстві відсутнє легальне визначення зазначеного поняття, зміст категорій «фінансова діяльність держави» й «фінансова діяльність органів місцевого самоврядування» розкривається в науці фінансового права і породжує значну дискусію як щодо змісту, так і щодо форми.

Досить поширеною позицією серед науковців (як вітчизняних, гак і країн СНД) є розуміння фінансової діяльності як організаційної діяльності уповноважених органів держави та органів місцевого самоврядування щодо мобілізації, розподілу й витрачання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів із метою безперебійного функціонування держави й муніципальних утворень.

Представники природно-позитивістської доктрини фінансового права визначають межі останнього як природні межі публічних фінансів. На їхній погляд, фінансовим правом мають регулюватися усі без винятку розподільні, перерозподільні та контрольні відносини у сфері публічних фінансів, оскільки всі їх види утворюють єдиний предмет фінансового права.

Деякі автори пропонують визнати за фінансовим правом можливість та обов'язок урегульовувати всю сферу фінансово­го капіталу, валютних, грошово-кредитних відносин, незалежно від типів власності й форм господарювання.

Заслуговує на увагу думка, що фінансове право як самостійна і внутрішньо єдина галузь права не може не охоплювати всієї сфери правового регулювання процесів формування та викори­стання майнових грошових фондів, що відбуваються з метою розподілу та перерозподілу валового продукту й національного доходу. При цьому наукова доктрина, згідно з якою публічні фінанси є «монопредметом» фінансового права, а фінанси суб'єктів господарювання (корпоративні фінанси) лише частково можна віднести до предмета регулювання, піддається критиці. Зокрема тому, що в реальній фінансовій практиці не лише важко, а й навіть неможливо розмежувати фінанси приватні та фінанси публічні, перш за все тому, що публічно-правовий акт (наприклад, нарахування податку) викликає акт приватноправового характеру (розпорядження відповідним фінансовим фондом, що є об'єктом оподаткування).

Загалом слід зауважити, що останніми роками справді ви­никло розуміння необхідності доктринального оновлення фі­нансового права, з урахуванням того, що економічні та соціальні умови вимагають розвитку фінансово-правової науки в контексті загальносвітового досвіду. Зазначена позиція прослідковується у роботах фінансистів-юристів Д. В. Вінницького, С. В. Запольського, А. А. Нечай, Н. І. Хімічевої, Г. А. Тосуняна, А. Ю. Вікуліна та багатьох інших.

Хоча слід розуміти, що сьогодні уже далеко не більшість фі­нансових відносин, які існують у суспільстві, охоплює саме фінансова діяльність держави; не всі вони підпорядковані дер­жавно-владній організації. Фінансові відносини всередині підприємств, установ, організацій, між громадянами будуються на рівності учасників, на диспозитивності сторін і виходять за межі фінансового права. З іншого боку, не можна і звужувати роль фінансів. У цьому контексті доцільно навести вислів доктора юридичних наук О. М. Горбунової, яка стверджує, що фінанси пронизують усі сторони суспільного життя. Будь-яке питання управління не може бути вирішено без усунення пов'язаних із ним фінансових проблем.

У фаховій літературі підкреслюють, що фінансова діяльність держави – це спеціальна галузь державного управління. Відтак вона є: 1) владною, заснованою на приписах органів державної (публічної) влади; 2) плановою, що здійснюється в рамках точно визначеного часу (кварталу, року); 3) координуючою; 4) контролюючою.

Складовими фінансової діяльності держави є такі її види, як емісійна, бюджетна, податкова, видаткова, страхова, кредитна, валютна. Кожна з них, у свою чергу, забезпечується контролюванням. Окреслення предмета дослідження фінансового права межами публічних фінансів, визначення їх ролі та функцій дозволяють запропонувати визначення й самої фінансової діяльності.

При цьому з урахуванням розвитку національної науки фінансового права та формування нового його бачення через призму нових категорій і понять, зокрема через категорію публічності, у фаховій літературі обґрунтовується позиція щодо запрова­дження такої категорії, як «публічна фінансова діяльність», що об'єднуватиме в собі поширені загальноприйняті категорії «фінансова діяльність держави» та «фінансова діяльність органів місцевого самоврядування». Таке об'єднання сприятиме уточні пню предмета регулювання фінансового права, лаконічності, повноті й точності базового поняття фінансової діяльності, навколо якої будується все фінансове право як публічна галузь права.

Публічна фінансова діяльність становить плановану та систематичну діяльність держави й органів місцевого самоврядування у сфері мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання публічних фондів коштів із метою виконання покладених на них завдань і функцій та задоволення публічного інтересу.

Стимулом до публічної фінансової діяльності стала об'єктивна необхідність розподілу та перерозподілу в грошовій формі національного доходу. Саме її називають першою об'єктивною умовою існування фінансової діяльності. Товарне виробництво та дія закону вартості об'єктивно визначили необхідність існування грошей, кредиту, інших економічних категорій, що є другою умовою.

У процесі публічної фінансової діяльності держава та органи місцевої влади й місцевого самоврядування виконують цілий ряд завдань, серед яких визначальними є: 1) планування і розподіл публічних фондів коштів відповідно до визначених законодавством цілей і завдань; 2) економічне стимулювання суспільного виробництва з метою його розвитку, інтенсифікації, запровадження національної інноваційної моделі; 3) контроль за законним та доцільним збиранням, розподілом і використанням грошових, матеріальних ресурсів.

Конституція України (ч. 2 ст. 92) містить імперативний припис, спрямований на організацію фінансової діяльності держави. Так, лише законами України встановлюються: Державний бюджет України та її бюджетна система; система оподаткування, податки та збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного й інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види й типи. Такий підхід свідчить про розуміння державою визначальної ролі фінансів для виконання її завдань і функцій, які, в свою чергу, залежать від конституційного ладу та державної політики, здійснюваної уповноваженими органами державної влади.

Характеризуючи фінансову діяльність держави, доцільно згадати, як вона формувала грошову систему країни та забезпечувала нормальне її функціонування. Конституція України (ст. 99) містить норму, згідно з якою грошовою одиницею України э гривня. Забезпечення її стабільності – головна функція НБУ як центрального банку держави.

Коли йдеться про публічну фінансову діяльність, слід згадані принципи її здійснення. До них належать загально-правові, галузеві, міжгалузеві та принципи окремих правових інститутів фінансового права.

До загальноправових принципів належать принцип законності, принцип верховенства права, суверенітет держави, рівність усіх форм власності та право власності народу України на природні об'єкти, принцип компетентності, інші принципи, закладені в Конституції України. Вони є основоположними для формування окремих галузевих наук.

У свою чергу, галузеві принципи є базовими для визначення кола суб'єктів, що беруть участь у таких відносинах, та об'єктів правового регулювання цих відносин. Принципи фінансової діяльності держави гарантують безперервність та послідовність нормотворчого процесу, забезпечують взаємозв'язок фінансового законодавства та фінансової політики, є своєрідним камертоном усієї подальшої нормотворчості в цій сфері суспільних відносин.

До галузевих принципів публічної фінансової діяльності

належать:

1) публічний та гласний характер фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування. Так, ЗУ «Про Державний бюджет України» на поточний рік приймають шляхом відкритого парламентського обговорення і голосування за закріпленою спеціальною процедурою, він публікується у засобах масової інформації. Публічною є й процедура прийняття місцевих бюджетів. Відповідно до ЗУ «Про банки і банківську діяльність», банки зобов'язані публікувати у засобах масової інформації квартальні баланси (ч. 1 ст. 70);

2) базований на конституційному принципі розподілу влад принцип розподілу функцій між представницькими органами та органами виконавчої влади у сфері фінансової діяльності. Згідно з Конституцією України, Державний бюджет України приймає виключно у формі закону Верховна Рада України. Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади, відповідно до Конституції України (п. 6 ст. 116) та ЗУ «Про Кабінет Міністрів України» (п. 1 ч. 1 ст. 20), організовує складання проекту закону про державний бюджет, забезпечує виконання прийнятого основного фінансового плану держави та готує звітність про його виконання з метою затвердження парламентом;

3) пріоритет представницьких органів держави та місцевого самоврядування перед виконавчими органами. Лише представницький орган може затвердити бюджет, а виконавчий зобов'язаний його виконувати. Цей принцип і попередній взаємопов'язані та доповнюють один одного;

4) пріоритет публічних видатків над доходами. Це один із визначальних принципів, який розмежовує публічні (державні, місцеві) та приватні фінанси, оскільки останнім властива визначальна роль прибутків при формуванні витрат. Виконання державою своїх завдань і функцій об'єктивно не може перебувати у прямо пропорційній залежності від обсягу доходів державної скарбниці. Для держави видатки є первинними, а доходи – вторинними. Якщо державі бракує коштів, вона вимушена здійснювати запозичення;

5) монополія держави на певні дії у сфері фінансів. Лише держава випускає грошові знаки (здійснює емісію), організовує та регулює грошовий обіг у країні. Згідно зі ст. 74 Конституції України, не допускається референдум щодо законопроектів із питань податків, бюджету й амністії;

6) усебічний контроль у сфері публічної фінансової діяльності, обґрунтований значенням фінансів для виконання державою та органами місцевого самоврядування своїх функцій. Він здійснюється на всіх стадіях публічної фінансової діяльності й має широке коло учасників, наділених компетенцією у сфері фінансового контролю.

До інших принципів публічної фінансової діяльності можна зарахувати принцип здорових фінансів, принцип єдності фінансової та грошової систем держави, принцип фінансової безпеки держави, принцип міжгалузевого характеру публічної фінансової діяльності, принципи компетентності та самостійності у сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування у встановлених чинним законодавством межах, принцип гласності, плановості, цільового використання фінансових ресурсів.

Базуючись на вищезазначених принципах, держава реалізує розподільчу, перерозподільчу та контрольну функції фінансів, переважно через методи фінансової діяльності. Методи, тобто способи публічної фінансової діяльності, поділяють на три основні групи, що пов'язано з роллю та призначенням публічних фінансів: 1) методи мобілізації фондів коштів; 2) методи розподі­лу фондів коштів; 3) методи використання фондів коштів.

1. Мобілізація фінансових ресурсів до публічних фондів коштів (від лат. Mobilis – рухомий) – це комплекс заходів, що їх уживають у державі з метою планомірного формування фондів коштів. Збирають кошти за допомогою обов'язкового та добровільного методів мобілізації. Обов'язковий метод, по суті, є справляння встановлених законодавством податків, зборів та інших обов'язкових платежів, за рахунок яких переважно й формуються дохідна частина бюджетної системи країни та цільові позабюджетні фонди коштів. Держава на рівні закону встановлює вид обов'язкового платежу, розмір, ставки, об'єкт та платників, порядок справляння. Метод обов'язкових відрахувань застосовується і при проведенні обов'язкового державного страхування, а також при утворенні більшості страхових фондів, що мають соціальне призначення.

До мобілізації фінансових ресурсів належить також емісія грошей, коли держава додатково випускає в обіг грошові кошти (національну валюту).

Добровільний метод мобілізації передбачає відсутність імперативу з боку держави при здійсненні платежів і реалізується у вигляді технічних допомог, грошово-речових лотерей, благодійних допомог, пожертвувань, дарунків, грантів тощо. До добровільного методу мобілізації слід зарахувати й позики, що їх здійснюють держава й органи місцевого самоврядування шляхом емісії державних або муніципальних цінних паперів із метою покриття дефіциту бюджету чи виконання певних цільових програм. Зокрема, Бюджетний кодекс України доходами бюджету вважає всі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України, включаючи трансферти, дарунки, гранти тощо.

До добровільного методу мобілізації можна віднести і вклади, що їх відкривають юридичні та фізичні особи в кредитних установах. Ці кошти використовують в економічному обороті.

Деяким відносинам притаманне сполучення певних елементів обов'язкового та добровільного методів мобілізації фінансових ресурсів. Як приклад можна навести національну систему страхування вкладів. Вітчизняні банки добровільно входять до складу учасників Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, аби забезпечити додаткові механізми захисту інтересів своїх вкладників. Входження чи невходження до Фонду не позбавляє банки права здійснювати операції з відкриття та обслуговування депозитів фізичних осіб (за наявності відповідної ліцензії). Натомість за умови прийняття рішення про входження банк зобов'язаний дотримуватися умов формування зазначеного фонду і вносити в установленому порядку, розмірах та у визначені терміни відповідні платежі.

2. Розподіл коштів – один із важливих напрямів публічної фінансової діяльності, один з її методів. Під час його чітко простежуються пріоритети державної політики та її співвідношення із функціями держави, в тому числі закріпленими у зако­нодавстві (насамперед у Конституції України). На цьому етапі втілюється й перерозподільна функція фінансів. Розподіл коштів здійснюється на підставі Бюджетного кодексу України відповідно до затверджених річних фінансових планів як держави (державний бюджет), так і окремих суб'єктів (місцеві бюджети, бюджетні розписи, зведені кошториси та кошториси бюджетних установ тощо).

До основних методів розподілу коштів належать фінансування, кредитування, виплата страхових відшкодувань, пенсій, допомог із відповідних цільових фондів. Фінансування – це безповоротний, безоплатний, цільовий відпуск коштів, що здійснюється на підставі затверджених фінансових планів із відповід­ного централізованого фонду коштів (передусім бюджету).Кредитування – виділення коштів на певний термін на засадах оплатності та поворотності з додержанням цільового призначен­ня. Ці методи, в свою чергу, поділяються на кілька підвидів зале­жно від об'єкта та суб'єктів, які беруть участь у відносинах із розподілу фінансових ресурсів, що перебувають у фондах коштів. Зокрема, бюджетні установи можуть отримувати кошти як на умовах фінансування, так і кредитування. Фінансування може здійснюватися як на засадах кошторисно-бюджетного фінансування, так і за програмно-цільовим методом.

3.Використання фінансових ресурсів здійснюється на засадах плановості, цільового характеру використання коштів, ефективності й економії, методологічних підходів до визначеним обсягів видатків, використання коштів у межах установлених лімітів, із застосуванням програмно-цільового методу фінансування або кошторисно-бюджетного фінансування. Видатки здійснюються за економічним призначенням (залежно від сфер та економічних операцій, куди спрямовуються кошти), за функціональним призначенням (залежно від напрямів спрямування коштів на виконання функцій держави, Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), за відомчим призначенням (за розпорядниками бюджетних коштів) тощо.

Перелічені методи публічної фінансової діяльності є основ­ними Але поза тим існують й інші. Так, на всіх етапах фінансової діяльності застосовується метод фінансового контролю. Його призначення є надзвичайно важливим, оскільки фінансові ресурси завжди обмежені, їх мобілізація й витрачання регламентуються спеціальними правовими нормами. Фінансовий контролі. і постійним і всебічним, оскільки фактично охоплює всі аспекти діяльності держави, юридичних та фізичних осіб. Звідси – й широкі повноваження органів фінансового контролю, адже фінансова діяльність кожного суб'єкта має бути прозорою і має здійснюватися у межах чинного законодавства. Складовим елементом цього методу є державний аудит.

Значного поширення набув на фінансових ринках і метод фінансового моніторингу. Він також має обов'язковий характер і спрямований насамперед на запобігання та протидію запровадженню в легальний обіг доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму.

Говорячи про публічну фінансову діяльність, слід ураховувати такий важливий аспект, як інтеграційний процес України до ЄС. Процес розширення останнього варто розглядати як один із визначальних факторів розбудови сучасного українського зако­ни і,ще і на, метою якого на рівні державної політики є поступова гармонізація із законодавством ЄС. Однією зі сфер такої гармонії є саме галузь фінансового права, в межах якого відбувається імплементація норм податкового, банківського, валютного законодавства.

Розширення ЄС із єдиною валютною системою сприяє збільшенню обсягів використання євро у зовнішньоекономічних відно­синах України, орієнтації її економіки на кілька основних конвер­тованих валют, завдяки чому зменшуються валютні ризики для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та держави загалом.

Суттєву роль у цьому процесі має відіграти і вступ України до COT 16 травня 2008 р.