7.2. Различные правовые зоны

Международное природоохран­ное право охватывает вопросы, связанные с действием государст­ва, которое влечет экологические последствия за пределами терри­тории этого государства. В связи с этим необходимо сказать не­сколько слов о различном право­вом статусе морских вод. Вообще говоря, мир состоит из районов, которые находятся под нацио­нальной юрисдикцией и районов, которые под ней не находятся. Примерами районов, не подпада­ющих под национальную юрис­дикцию, являются Арктические моря и Антарктика. Однако госу­дарственная юрисдикция не яв­ляется абсолютной. Такие между­народные моря, как Балтийское, поделены на различные правовые зоны: международные воды, тер­риториальные воды и открытое море. Права и обязанности госу­дарств зависят от правового ста­туса вод.

Во внутренних водах (порты, га­вани, реки и воды, расположен­ные в сторону суши от базисной линии, используемой для измере­ния ширины территориальных вод) государство имеет полный суверенитет, ограничиваемый только договорами. Зона, распо­ложенная непосредственно с внешней стороны базисной ли­нии, представляет собой террито­риальные воды, которые тоже яв­ляются частью территории госу­дарства, хотя его суверенитет здесь разным образом ограничен. Различные государства устанав­ливают разную ширину этих вод (например, Швеция объявила территориальными водами 20-мильную зону — примерно 22 км).

За территориальными водами на­ходится открытое море, которое не принадлежит ни одному из го­сударств. Однако государства все еще имеют исключительные права в определенных вопросах и за пределами территориальных вод. Например, разведка и экс­плуатация месторождений мор­ского дна на континентальном шельфе определяются Конвен­цией 1958 г. по континентально­му шельфу. Согласно этой Кон­венции, любое государство имеет право разведывать и эксплуати­ровать природные ресурсы на континентальном шельфе, т. е. в морских районах за пределами территориальных вод до глубины 200 м. Большинство стран Бал­тийского региона подписали осо­бые двусторонние соглашения, по которым Балтийское море поде­лено на такие участки. Бурение на нефть ведется в Балтийском море как в территориальных водах, так и за их пределами. Все больше государств объявляют сейчас исключительные экономи­ческие зоны, в которых они имеют право не только разведы­вать и эксплуатировать конти­нентальный шельф, но и ловить рыбу или использовать другие биологические ресурсы. Эта зона может простираться на 200 миль от базисной линии.

7.3. Способы регулирования в международном природоохранном законодательстве

Международная правовая защита окружающей среды может (и должна) осуществляться разны­ми способами. В связи с этим нужно коснуться таких вопросов, как ответственность, сотрудниче­ство, уведомление, материальные и процедурные документы регу­лирования экологически опасных видов деятельности и охрана ис­чезающих видов.В этом парагра­фе будут изложены различные юридические „решения".

Выше упоминалось о нежелании государства нести ответствен­ность. Обычный способ, с помо­щью которого обходят этот во­прос, состоит в возложении ответ­ственности не на государство, а на исполнителя, осуществляющего некоторую деятельность, или владельца установки. Так обстоит дело, например, в атомной энер­гетике. Ответственность за ущерб, причиняемый АЭС, тол­куется в двух международных конвенциях. (Все конвенции, упоминаемые в этой и следующей главах, кратко описываются в общих сведениях на с. 36—37.) Вопрос об ответственности возник после чернобыльской аварии (1986 г.). С этой аварией связаны многочисленные пагубные для окружающей среды последствия (обусловленные выбросом радио­активных веществ) в районах, прилегающих к Балтике. Однако Советский Союз не подписывал ни одной из двух конвенций об от­ветственности за происшествия, связанные с атомной энергети­кой. Вопрос об ответственности за чернобыльскую аварию до сих пор не улажен. С вопросом об от­ветственности связаны и другие проблемы. Исключая чернобыль­скую аварию, бывает трудно до­казать причинную связь между причинением ущерба окружаю­щей среде и конкретной деятель­ностью в соседнем государстве.

Распределение ответственности можно показать также на приме­ре Конвенции об охране окру­жающей среды скандинавских стран NEPC. Согласно этой Кон­венции, лицо, которому был при­чинен ущерб из-за экологически опасной деятельности в соседнем государстве, имеет право потребо­вать компенсацию в суде или от органов управления государства, где осуществляется эта деятель­ность. Его право передать дело в суд или органам управления бу­дет равносильно праву юридичес­ких лиц в государстве, в котором осуществляется эта деятельность. Однако проблема остается: труд­но доказать причинную связь между ущербом и определенной деятельностью. До сих пор воз­можность привлечь исполнителя, осуществляющего некую дея­тельность в соседнем государстве, к ответственности с помощью NEPC не использовалась, хотя Конвенция действует уже 15 лет.

В связи с упомянутыми пробле­мами в вопросе об ответственнос­ти эти конвенции должны допол­няться соглашениями о сотруд­ничестве и превентивных мерах. В рамках ряда региональных конвенций по загрязнению морей созданы комиссии, в которые входят представители всех участ­вующих в конвенциях госу­дарств. Так обстоит дело в случае Балтийской конвенции и Париж­ской конвенции о предотвраще­нии загрязнения Северного моря с суши. В обязанности комиссий может входить надзор за выпол­нением конвенции, разработка рекомендаций и/или вынесение обязательных для выполнения решений в рамках конвенции. Такие комиссии можно рассмат­ривать как инструмент сотрудни­чества.

Другая форма сотрудничества — оказание помощи при разного рода происшествиях. Такие об­стоятельства предусматриваются также, например, в Балтийской и других конвенциях по предотвра­щению загрязнения моря. После чернобыльской аварии с небыва­лой поспешностью была подписа­на конвенция о взаимопомощи в случае происшествий с ядерными веществами.

Одновременно была подписана конвенция о раннем оповещении об атомной аварии. Этот инстру­мент важен не только в связи с авариями, но и как средство со­трудничества в планировании и принятии решений об экологи­чески опасных видах деятельнос­ти. Оповещение означает, что одно государство информирует другое государство о планируе­мой деятельности, происшестви­ях и т. д. Согласно Конвенции NEPC, лица, производящие до­знание в скандинавских странах, при определении допустимости экологически опасной деятель­ности должны уведомлять сосед­нее государство о возможности причинения в результате некой деятельности значительного трансграничного ущерба. После этого соседнее государство может высказать свое мнение в отноше­нии действий другого государст­ва, принять предупредительные меры и т. д.

Процедура уведомления в NEPC применялась в нескольких случа­ях. Последний из них (1988 г.), в котором Шведское лицензионное управление уведомляло Финлян­дию, связан с деятельностью лесозаготовительной компании Mo och Domsjb АВ. Эта компания, расположенная в северной Шве­ции на побережье Балтийского моря, обратилась за разрешением расширить свою деятельность, а Лицензионное управление сочло, что есть риск причинения транс­граничного ущерба. Однако фин­ские власти на это так и не отреа­гировали. К сожалению, этот пример уведомления является ис­ключением: Конвенция применя­лась в очень немногих случаях.

Обязанность уведомлять соседние страны упоминается также в не­давно заключенной Конвенции об оценке воздействий на окружаю­щую среду (ОВОС) в трансгранич­ном контексте. Эта Конвенция со­держит новый инструмент в меж­дународном контексте. Этот ин­струмент должен использоваться для выяснения до выдачи разре­шения экологических последст­вий деятельности. Помимо этого процедура ОВОС предполагает участие общественности в процес­се принятия решений. Согласно Конвенции ОВОС, такие оценки должны предприниматься до ре­шения о допущении некой дея­тельности, которая, вероятно, вызбвет значительные неблаго­приятные трансграничные пос­ледствия. В Конвенции определя­ются максимальные требования к документу ОВОС. Может пока­заться, что участие обществен­ности и обращение к правосудию являются исключительно нацио­нальными вопросами. Однако не­сомненно, что такие инструменты имеют огромное значение и в международных экологических вопросах.

Процедура ОВОС —пример пре­вентивного инструмента фор­мального характера. Другой при­мер формального инструмента — право на ранее выданное разреше­ние (prescription on prior permits), т. е. указание в конвенции, что на деятельность, приводящую к оп­ределенным видам загрязнения, должно быть заранее выдано раз­решение от национальных орга­нов. Это обычный инструмент, присутствующий в некоторых конвенциях, касающихся Бал­тийского моря, например в Бал­тийской конвенции и Лондон­ской конвенции о сбросах отходов в море (LDC).

Материальные превентивные ин­струменты — это предписания, устанавливающие, допустима ли и при каких обстоятельствах дея­тельность, приводящая к небла­гоприятным экологическим пос­ледствиям. Они могут оформ­ляться в виде стандартов, на­пример норм выбросов, техничес­ких нормативов и требований ис­пользовать наилучшую сущест­вующую технологию, которая экономически осуществима. В международном праве можно встретить также прямые запре­щения. Стандарты в определен­ной мере закладываются в кон­венции, но в основном использу­ются в рекомендациях комиссий, например HELCOM и PARCOM. Более редки (хотя они и сущест­вуют в международном и в нацио­нальном праве) стандарты качест­ва, устанавливающие минималь­но или максимально допустимое содержание определенного веще­ства в определенном районе. Такой инструмент использован в Законе ЕЭС о качестве воды в мес­тах промысла моллюсков, рас­пространяющемся на деятель­ность Дании и Германии в Бал­тийском море.

мер, размер общего вылова, райо­ны и периоды промысла.

Важное место в природоохранном законодательстве отводится также охране биологических видов и местообитаний. По райо­ну Балтийского моря конкретной конвенции на этот счет не сущест­вует. Однако здесь применим ряд многосторонних конвенций. К со­жалению, большинство инстру­ментов защиты биологических видов довольно неопределенны, хотя иные сформулированы как запреты на уничтожение.

Не все проблемы в международ­ном природоохранном праве должны решаться с помощью многосторонних соглашений. Иногда такой подход может до­полняться двусторонними согла­шениями, т. е. соглашениями только между двумя государства­ми. Реки нередко образуют гра­ницу между двумя государства­ми. В Балтийском регионе можно привести в качестве примеров реки Турнеэльс (Швеция и Фин­ляндия) и Одер (Германия и Польша). Между Швецией и Финляндией в 1971 г. было под­писано двустороннее Соглашение о пограничных реках. Из пред­ставителей обеих стран была со­здана комиссия. Наиболее важ­ная особенность этого соглаше­ния состоит в том, что комиссия действует как орган дознания в вопросах загрязнения вод и ее ре­шения обязательны в обеих стра­нах. Конвенция указывает, как согласовывать различные интере­сы, когда комиссия вырабатывает решение. Например, в 1991 г. компания Outokumpu Chrome Оу och Outokumpu Polarit Оу обрати­лась за разрешением сбрасывать сточные воды и расширить свое производство. Комиссия выдала разрешение, но ее решение сопро­вождалось рядом условий. Они касались, например, дебита сбро­сов, технического оборудования, очистки вод и программы контроля.