6.2. Судебные иски и разбирательство

Право любого частного лица и ор­ганизации участвовать в разного рода судебных разбирательствах — не только вопрос демократии. Это, кроме того, средство расши­рения базы знаний лицензион­ных и планирующих органов, а также лиц, принимающих управ­ленческие решения. Немало эко­логических организаций имеют доступ к компетентной эксперти­зе в таких областях знаний, как биология, технология и природо­охранное законодательство. В большинстве стран обеспечивает­ся участие в разрешении споров, но в разной степени. Собственник земли или водоема, которые по­страдали, например, от сброса стоков, обычно не только имеет право на участие в разбирательст­ве, но может также выступать в качестве одной из сторон при при­нятии юридических решений. Он может возражать против какого-то плана или выдачи лицензии. В от-1 дельных случаях он может предъ­являть частный иск в граждан­ский суд. Однако, как правило, если лицензия на опасное произ­водство уже выдана, частные иски к рассмотрению не принимаются. Иными словами, природоохран­ные законы защищают не только среду, но и компании. Это особенно заметно в Швеции, где старые ли­цензии пересматриваются редко. Право участия в разрешении спо­ров организаций и частных лиц, если их интересы затронуты какой-либо деятельностью толь­ко косвенно, более ограничено. Они могут затребовать информа­цию и отстаивать свои позиции в связи с выдачей лицензии или процессом планирования. Однако они обычно не имеют права предъявлять частные иски и по­давать аппеляции. В Швеции и Польше дискутируются вопросы о расширении прав на участие в разрешении споров организаций и лиц, интересы которых непо­средственно не затрагиваются какой-либо деятельностью.

6.3. Оценка экологических последствий

Понятно, что представлять себе ситуацию лучше до того, как ок­ружающей среде был причинен ущерб, чем после этого. Поэтому в природоохранной практике ут­вердился правовой инструмент, специально предназначенный для обобщения информации о возможных экологических пос­ледствиях возведения новых со­оружений (дороги, завода, атом­ной электростанции и т. п.) — оценка воздействия на окружаю­щую среду (ОВОС). В принципе

екту, например других возмож­ных мест строительства. Оценка воздействий на окружаю­щую среду была введена в США в 1969 г. В Америке эта процедура весьма усовершенствована, и за частными лицами и организация­ми закреплено право участвовать в принятии решений и даже опро­тестовывать результаты оценки в суде. Существенно требование со­общать об альтернативах, как и требование проводить оценку в самом начале разработки проекта. ОВОС сейчас применяется во мно­гих странах Балтийского региона и за его пределами, но ее форма может меняться.

6.4. Многочисленные трудности, возникающие на практике

В пятой и шестой главах упомина­лись следующие недостатки при­родоохранного законодательства.

• Многие решения относительно опасных производств применяются на основе нечетких правил, требую­щих согласования интересов охра­ны окружающей среды и других противоречащих им интересов.

• Для неточечных источников (например, сельского хозяйства) обычно не требуется лицензий; контроль таких источников часто не эффективен и осуществляется слишком поздно.

• Лицензионный контроль обыч­но сфокусирован на деятельнос­ти, на которую распространяется лицензия. Грядущие последствия на других стадиях производства или энергетического цикла не рассматриваются. Невозможно также выбрать более экологичес­ки обоснованные альтернативы для других элементов (например, других электростанций) системы, если они принадлежат другому владельцу.

• В целях избежания пагубных эффектов на какой-то территории ее можно зарезервировать в ходе городского и сельского планиро­вания. Однако многие планы не имеют характера закона и поэто­му не гарантируют от освоения соответствующей территории и т. д.

• Специальное законодательство в области охраны природы недо­статочно эффективно защищает виды, биотопы и биологическое разнообразие.

• Правовые требования для оценок воздействия на окружающую среду составлены недостаточно дально­видно, если вообще существуют.

• Получить компенсацию за при­чинение ущерба окружающей среде трудно, поскольку связь между ущербом и виновником до­казать обычно сложно.

• Санкции недостаточно жесткие.

• Участие в выработке решений относительно экологически опас­ных видов деятельности ограни­чено, в том числе для природоо­хранных организаций.

Все эти недостатки тесно связаны с правовыми нормами. Однако это еще не все. Иногда в принципе закон обеспечивает защиту, но на практике он не выполняется. Этому может быть несколько причин. Рас­смотрим наиболее важные из них. Правовые системы всех стран со­стоят из многих законов, инструк­ций и постановлений, которые не­достаточно согласованы. С одной стороны, различные законополо­жения могут перекрываться, т. е. к одному и тому же виду деятельнос-ти могут быть приложимы не­сколько законов. С другой сторо­ны, меняются правовые инстру­менты; некоторые совокупности законодательных материалов имеют более действенные инстру­менты, чем другие. Контролирую­щие органы, прокуроры и лица, принимающие решения, в том числе частные лица (например, фермеры), непосредственно отве­чающие за опасные виды деятель­ности, могут просто не знать все эти законы и инструменты. Соот­ветственно велик риск, что на практике не всегда применяются самые „жесткие" законы. Отсутствие экономических ре­сурсов, как это будет показано ниже, часто является ключевой проблемой в различных ситуаци­ях. Контролирующие органы рас­полагают правовыми инструмен­тами, но иногда не имеют ресур­сов (персонала), чтобы проводить проверки и т. п. на практике. Землевладельцы, страдающие от соседства загрязняющих среду предприятий, могут потребовать через суд компенсации за ущерб, но их останавливает боязнь поне­сти судебные расходы в случае проигрыша дела. Выше упоминался правовой принцип, обязывающий государ­ство или муниципальные власти выплачивать землевладельцам компенсацию в случае создания национальных парков и заповед­ников. Такой принцип действует в ряде стран. Мы не касаемся здесь вопроса, насколько он целе­сообразен. Однако экономические ресурсы, доступные для таких компенсаций, обычно ограниче­ны, и поэтому охрана природы не всегда осуществляется достаточ­но эффективно.

Кто должен принимать юриди­ческие решения"} Здесь можно вы­делить два подвопроса. Во-пер­вых, на какие власти должна воз­лагаться ответственность за охра­ну окружающей среды — на цент­ральные или на местные? В ряде стран проявляется отчетливая тен­денция к децентрализации приня­тия решений. Например, в Шве­ции городское и сельское планиро­вание и надзор за многими опасны­ми видами деятельности возложе­ны на 284 муниципалитета. Один из доводов за децентрализа­цию состоит в том, что местные власти лучше знают местные ус­ловия. Второй заключается в том, что решения принимаются глас­но. Однако есть и противники чрезмерной децентрализации. Для многих местных органов, ви­димо, затруднительно принимать правильные в юридическом отно­шении, но непопулярные реше­ния, например заставить какую-то компанию сократить производ-ство и тем самым уменьшить число вакансий на местной фаб­рике, загрязняющей окружаю­щую среду. Кроме того, на мест­ном уровне, на котором представ­лены многие, возможно, сотни местных органов, сильно разли­чающихся своими амбициями, компетентностью и ресурсами, трудно проводить национальную природоохранную политику. Во-вторых, должны ли политики, т. е. лица, представляющие поли­тические партии и получившие назначения в результате выборов, вовлекаться в принятие решений? Такой вопрос встает в той или иной степени в каждом государстве и на центральном, и на местном уров­нях. Политики учатся согласовы­вать противоречивые интересы, когда создают новые законы, про­граммы и т. п. Однако решения в области мониторинга и выдачи

ли­цензий являются правовыми, а не политическими. Закон не всегда по­зволяет балансировать. Когда это происходит, балансирование более или менее ограничено и на­правляется правовыми положения­ми. По крайней мере, в Швеции время от времени принимаются не­законные решения; когда админи­стратор руководствуется соображе­ниями, не соответствующими тем, которых требует законодательство (см. вставку „Правовые инструмен­ты..." и судебный прецедент III).