6.1. Суть державного програмування, види програм. Цільові комплексні програми розвитку національної економіки

Практично в усіх країнах з ринковою економікою здійснюється розробка державних програм. Програмування національної економіки з'явилося у світовій практиці в 30-ті р. XX ст. Першими на цей шлях стали: СІНА - Програма освоєння ресурсів річки Теннессі, Канада - Програма освоєння районів Півночі, Японія - Програма "Технополіс" і план реконструкції Японських островів.

Рівень державного програмування в різних країнах неоднаковий. Виходячи з досвіду розробки цільових і надзвичайних програм, у кінці 60-х років у ряді країн перейшли до загальнонаціонального середньострокового програмування, яке охопило всі найважливіші показники розвитку економіки. Піонерами в цій галузі стали Франція, Японія, Нідерланди, Скандинавські країни, Південна Корея. Загальне економічне середньострокове програмування отримало розвиток також у Німеччині, Австрії, Іспанії, Фінляндії та інших країнах. У США загальнонаціональне програмування відсутнє, але широко використовуються цільові та надзвичайні програми. Різниця в ступені розвитку програмування в окремих країнах залежить від характеру й масштабів завдань, які ставить держава при здійсненні економічного та соціального розвитку національної економіки.

За сучасних умов держава виступає ініціатором і організатором стратегічного науково-технічного програмування, розробки та втілення середньострокових і довгострокових програм розвитку галузей, що визначають науково-технічний прогрес, упровадження нових технологій.

Державна національна програма, розроблена на основі довгострокових економічних прогнозів, охоплює найважливіші макроекономічні пропорції. Вона має інформаційно-орієнтований характер, даючи змогу підприємствам нормально функціонувати в системі народногосподарських пріоритетів у виробництві продукції, технічному розвитку, структурній перебудові господарства. Держава використовує всю систему економічних інструментів, що є в її розпорядженні (державні, що забезпечують гарантований ринок збуту й достатньо високі ціни, пільгові податки, прямі субсидії та субвенції), з тим, щоб забезпечити підприємствам зростання обсягів продаж і збільшення маси прибутку й тим самим спонукати їх брати активну участь у реалізації установок програми.

У Державній програмі відображаються:

• аналіз сучасного стану національної економіки;

• цілі та завдання розвитку;

• макроекономічні показники та пропорції, яких бажано досягти;

• заходи, пов'язані з удосконаленням фінансово-грошової системи, банківської діяльності;

• основні напрями розвитку галузей економіки та її структурної перебудови;

• науково-технічна діяльність, соціальний розвиток, доходи населення та рівень життя, який має встановитися в результаті виконання наміченої програми;

• загальні риси кон'юнктури внутрішнього та зовнішнього ринків;

• заходи щодо поліпшення зовнішньоекономічної діяльності, реформування відносин власності;

• заходи щодо охорони навколишнього середовища;

• основні напрями розвитку регіонів;

• форми й засоби державного регулювання економіки.

Для реалізації стратегічного напрямку розвитку національної економіки слід розробляти та здійснювати комплексні програми, більш динамічно розвивати галузі, що визначають науково-технічний прогрес, забезпечують значний економічний ефект і розв'язання соціальних завдань.

Програма - це інструкція, принцип, орієнтир руху, а не операційна розкладка діяльності економічних агентів.

Економічна програма - це система взаємопов'язаних і узгоджених заходів, план дій, спрямовані на досягнення єдиної мети, розв'язання однієї проблеми.

Державні цільові програми є обов'язковими як для звичайних агентів ринку, так і для державних органів управління. Загалом програми поділяються на:

• національні;

• державні (міждержавні) (розробляються на довгострокову перспективу (10-15 років); середньострокову перспективу від 3 до 5 років; та на наступний рік);

• галузеві (міжгалузеві);

• регіональні (відображають основні показники розвитку економіки регіону, враховують показники роботи підприємств, розташованих на відповідній території незалежно від форм власності);

• цільові комплексні програми;

• надзвичайні (розробляються в критичних ситуаціях - стихійного лиха, в умовах кризи, масового безробіття, загрозливої інфляції. Вони, як правило, є короткостроковими, при їх реалізації вагоме місце займають засоби адміністративного регулювання).

За характером дії програми поділяються на:

• спеціальні програми розвитку окремих галузей, секторів або районів (Державна програма розвитку вугільної промисловості України, Програма розвитку транспортного комплексу України, Державна національна програма "Освіта, Україна XXI ст.);

• програми, що стосуються загальнонаціональних проблем (Державна - програма зайнятості населення, Державна програма захисту населення);

• програми діяльності державних економічних органів (Державна програма приватизації, Програма дій Уряду, Державна програма підтримки підприємництва, Державна програма приватизації тощо);

' програми досягнення економічної рівноваги - програми стабілізації (Програма надзвичайних заходів стабілізації економіки України та виходу її з кризового стану);

• фінансові програми (Програма боротьби з інфляцією);

• регіональні програми, що передбачають освоєння нових районів, природних багатств, перетворення економіки вже сформованих районів. (Програма розвитку Карпатського регіону на 1994-2000 та ін).

За рівнем порушуваних проблем розрізняють такі програми:

• широкомасштабні комплексні програми (Комплексна програма НТП в національній економіці, програма вирішення найважливіших соціальних потреб);

• програми соціально-економічного розвитку (житлова програма);

• вузькі науково-технічні програми.

Вивчення конкретних програм свідчить, що є суттєві відмінності у формах виконання їх втілення. Ці відмінності залежать від масштабу і сфери дії програм, ступеня залучення державного і приватного секторів, характеру економічних та адміністративно-правових зв'язків.

Щодо економічних програм України, то їх основними структурними елементами є докорінна перебудова відносин економічної власності, створення стабільних та ефективних стимулів до праці, структурна перебудова народного господарства, аграрна реформа і створення ефективного продовольчого комплексу з метою забезпечення продовольчої безпеки, зовнішньоекономічна діяльність, соціальна політика та ін.

Істотним недоліком практики державного програмування в Україні була надмірна кількість програм за недостатнього їх фінансування.

Програмування (нім. programmieren - складати програму) - одна з форм регулювання економіки.

Суть програмування полягає в аналізі стану національної економіки, виявленні проблем, які не можуть вирішити ринкові механізми, розробці та реалізації окремих економічних програм.

Програмування може бути успішним лише за умов дотримання централізованого підходу до розробки, управління та реалізації масштабних народногосподарських програм.

Головним завданням програмування є підтримка економічної рівноваги, вплив на якісне перетворення економіки, стимулювання її розвитку.

Мета державного програмування - досягнення прийнятного для держави варіанта розвитку національної економіки.

Програмування як форма впливу на економіку має деякі особливості порівняно з іншими формами і видами впливу на економіку:

• воно є способом втручання держави в економіку (але втручання держави в економіку не ліквідує стихійності ринкових перетворень, а лише коректує цей процес);

• виступає елементом сучасної ринкової організації економіки (держава орієнтує агентів ринку у поведінці, та забезпечує їхню самостійність);

• в основі програмування - структурне динамічне регулювання;

• програмування як форма впливу на економіку є системним і комплексним явищем.

Особливе місце в системі державних програм посідають цільові комплексні програми.

На відміну від інших державних програм, цільова комплексна програми - це директивний, адресний документ, в якому визначено за ресурсами, виконавцями й термінами здійснення комплекс економічних, техніко-економічних, науково-дослідних, техніко-виробничих, організаційно-господарських заходів. В ній беруть участь міністерства, господарські Органи та регіони, що дає змогу спільними зусиллями розв'язувати народногосподарські проблеми.

Цільові комплексні програми (науково-технічні, соціальні, економічні) розробляють для забезпечення соціально-економічних цілей на основі підвищення ефективності суспільного виробництва, фінансування з бюджету України.

В колишньому СРСР першими загальнонаціональними програмами були: Комплексна програма ГОЕЛРО (1920 р.), Комплексна програма науково-технічного прогресу, Продовольча програма та ін.

Терміни реалізації цільових комплексних програм, як правило, не збігаються з плановими періодами, мета програми - виявити стан об'єкта, якого необхідно досягти в результаті її реалізації.

Цільові комплексні програми передбачають, як правило, вирішення складних проблем, що базуються на взаємодії багатьох організаційно розрізнених виконавців. В одних випадках програми служать основою розробки планів економічного й соціального розвитку країни, в інших - засобами реалізації завдань, передбачених планами. При цьому програма -^завжди невід'ємна частина планів.

Для реалізації цільових комплексних програм можуть бути залучені кошти державного бюджету, власні кошти підприємств та ін. 5 За змістом комплексні цільові програми поділяються на:

* соціально-економічні, спрямовані на вирішення проблем розвитку й удосконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рівня життя населення, поліпшення соціальних умов праці та відпочинку; виробничі, спрямовані на збільшення обсягу виробництва певних видів продукції (послуг), розвиток нових видів виробництва, підвищення якісних характеристик продукції, зростання ефективності використання ресурсів;

* науково-технічні, спрямовані на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки і впровадження в практику нових видів техніки і технологій;

екологічні, спрямовані на виконання природоохоронних і природо-перетворювальних проектів;

* шституційні, спрямовані на удосконалення організації управління господарськими системами;

регіональні, спрямовані на господарське освоєння нових районів, реструктуризацію економіки розвинутих районів України, формування територіально-виробничих комплексів.

За структурою цільова комплексна програма має такі головні елементи (блоки):

• цільовий, де з'ясовані головна ціль і підцілі програми, бажана послі- довність їхньої реалізації;

• структурний, формування якого дає змогу визначити набір та контури цілереалізаційних систем, тобто об'єктів національної економіки та їхніх елементів, які об'єднані за ознакою цільового призначення;

• блок техніко-економічного обґрунтування;

• ресурсний, який характеризує обсяг і структуру розподілу ресурсів, потрібних для виконання програми;

• організаційний, в якому за всіма елементами програми передбачені відповідальні виконавці, джерела і строки виділення ресурсів, а також терміни вжиття заходів.

За періодами реалізації цільові комплексні програми поділяються на довгострокові, середньострокові й короткострокові.

Показники цільових комплексних програм відображаються в інди- кативних планах (Державній програмі економічного і соціального роз- витку). До таких показників належать:

• виробництво найважливіших видів продукції для потреб програми;

• ліміти капітальних вкладень і обсяги будівельно-монтажних робіт на її реалізацію;

• державні замовлення на виробництво (поставку) продукції, робіт, по- слуг, потрібних для виконання програми;

• державні замовлення на введення в дію виробничих потужностей і основних фондів;

• перелік найважливіших забудов;

• витрати з державного бюджету на реалізацію цільових програм;

• затрати валютних ресурсів і найважливіші заходи у сфері зовнішньо- економічних зв'язків.

Організаційними передумовами формування цільових комплексних програм виступають:

• своєчасне визначення переліку проблем, для вирішення яких необхід- но створювати такі програми;

• формування колективу розробників з виділенням головної організації;

• попередня орієнтація на визначення потреби в ресурсах;

• визначення головних методичних принципів формування програм. Порядок складання і розробка цільових комплексних програм такий:

• аналіз тенденцій економічного розвитку в сфері програмної діяльності;

• прогнозування і визначення потреб коректування цих тенденцій;

• дослідження і розробка альтернативних варіантів програм;

• оцінка і вибір найефективніших варіантів програм;

• формування розгорнутого проекту програм;

• формування єдиної стратегії вирішення проблем.

Для розробки й обґрунтування різних варіантів цільових комплекс- них програм доцільно використовувати такі методи, як: економічний та структурний аналіз, балансові методи, обґрунтування рівня розвитку ви- робництва й основних показників за факторами впливу.

Механізм формування цільових комплексних програм можна розгля- нути на прикладі цільових комплексних наукових і науково-технічних програм, які розробляють і реалізують для вирішення найважливіших міжгалузевих наукових і науково-технічних проблем національної еконо- міки з метою концентрації ресурсів на пріоритетних напрямах науково- технічного прогресу.

Цільові комплексні науково-технічні програми розробляють для масштабної реалізації значних науково-технічних досягнень: створення нових видів конкурентоспроможної техніки, принципово нових техноло- гічних процесів і нововведень та доведення їх до практичної реалізації, а також розвитку наукових досліджень і технічних розробок за найбільш перспективними напрямками науки й техніки. Реалізація науково-техніч- них програм характеризується обсягом і термінами їх виконання в ціло- му та виконанням окремих їх етапів (завдань); вартістю виконаних ро- біт; очікуваним економічним ефектом від завершення робіт і фактичним ефектом від-упроваджених результатів.

Етапи формування цільових наукових і науково-технічних програм наступні:

• вибір і оцінка наукових та науково-технічних проблем для програмно- го вирішення;

• формування комплексу цілей наукових і науково-технічних програм;

• розробка попереднього проекту програми;

• розробка розгорнутого проекту програми;

• вироблення організаційно-економічного механізму;

• управління реалізацією наукових і науково-технічних програм. Відбір завдань або проектів пріоритетних напрямів науково-технічно- го прогресу базується на експертних оцінках відповідних напрацювань і закінчених науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт. Вимо- ги до відбору науково-технічних програм конкретизують у відповідному переліку питань, на які необхідно дати відповідь при обґрунтуванні до- цільності їх виконання. Сукупність відповідних параметрів є вихідною інформаційною базою для визначення економічних і соціальних переваг тих завдань, які мають бути включені в науково-технічні програми, а та- кож для розробки проектів їх реалізації.

Пріоритетні напрями, які потребують програмного вирішення, схвалює Верховна Рада України. Для цього Національна академія наук за участю Міністерства освіти України, міністерств, науково-дослідних інститутів методом експертних оцінок визначає перелік таких програм, після чого їх розглядає Кабінет Міністрів і подає до Верховної Ради. На підставі затвердженого переліку оголошують конкурс щодо розробки конкретних цільових наукових програм.

Підставою для програмно-цільового фінансування державних науково-технічних програм є затверджені Постановою Верховної Ради України № 2705- XII від 16.10.92 р. та уточнені Постановою Кабінету міністрів України № 429 від 22.06.1994 р. вітчизняні пріоритетні напрями розвитку науки і техніки. До них відносяться:

• здоров'я людини;

• охорона навколишнього середовища;

• виробництво, переробка та збереження сільськогосподарської продукції;

• екологічна енергетика та ресурсозберігаючі технології;

• перспективні інформаційні технології, прилади комплексної автоматизації, системи зв'язку;

• нові речовини та матеріали;

• наукові проблеми розбудови державності України.

Комплексні цільові наукові програми відкриті для поповнення новими проектами. Рішення про введення нових проектів або вилучення малоефективних приймає замовник програми.

Однією з визначальних умов досягнення програмних цілей є створення ефективного організаційно-економічного механізму управління формуванням та реалізацією програми. Органи управління програми створюють на стадії, яка передує її розробці. Вони виконують повний управлінський цикл. Економічний механізм включає методи визначення та використання економічних важелів, виділення фінансових та матеріально-технічних ресурсів і розпорядження ними, оцінку й стимулювання діяльності виконавців.

Однією з основних функцій управління програмою є контроль за ходом її формування і реалізації. Джерелом інформації для цілей контролю є комплект затвердженої документації, форми державної статистичної звітності, звіти організацій та підприємств-виконавців, форми бухгалтерської звітності, спеціальна звітність за програмами.