94. Основные этапы исторического развития системы органов предварительного расследования в России и современные проблемы ее реформирования.

Система органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, окончательно сложилась в России в середине XIX века в результате проведения реформ 60-х годов. Деятельность по раскрытию и расследованию преступлений существовала и ранее, однако стройной системы соответствующих органов на законодательном уровне закреплено не было.

В период, предшествовавший реформе, расследование преступлений носило инквизи¬ционный и сословный характер. Установленные законом гарантии прав личности повсеме¬стно нарушались ввиду стремления следователей добиться признания обвиняемого любой ценой. В целом для данного периода был характерен низкий профессиональный уровень осуществления предварительного расследования.

Начало реформированию органов расследования положил указ об отделении следст¬вия от полиции от 8 июня 1860 г. К нему прилагались три нормативных акта: «Учрежде¬ние судебных следователей», «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о произ¬водстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или про¬ступок». Данным указом был создан институт судебных следователей, подведомствен¬ных Министерству юстиции. В ведении полиции осталось лишь расследование в форме дознания по малозначительным преступлениям и проступкам. На должности состоявших при уездных и городских судах судебных следователей назначались министром юстиции по представлению губернаторов лица, имевшие высшее и среднее образование и обладав¬шие навыками в расследовании преступлений. Являясь судебными работниками, следова¬тели могли участвовать в судебном разбирательстве на правах судей, кроме процессов по делам, которые они сами расследовали.

Судебный следователь был самостоятелен и независим от органов уголовного пресле¬дования. Только суд мог давать ему указания, проверять его деятельность, передавать производство следствия другому следователю, приостанавливать и прекращать производ¬ство по делу. Жалобы на действия следователя также рассматривались в судебном поряд¬ке. Тем не менее, следователи полностью не освободились от зависимости со стороны исполнительных органов. В частности, губернаторам было предоставлено право назначать, перемещать и увольнять следователей. Они же могли давать им предписания, требовать от них отчета в своей деятельности.

«Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» устанавливал соответствующие обязанности полиции как органа дознания. Данный нормативный акт был направлен, в том числе, и на ограни¬чение произвола полиции, установление процессуальной формы ее деятельности по рас¬крытию и расследованию преступлений.

Реформирование дознания и следствия в I860 г. явилось существенным шагом вперед в сфере правового регулирования расследования преступлений. Дальнейшее совершенст¬вование системы органов предварительного расследования связано с проведением судебной реформы 1864 г.

Судебная реформа внесла определенные изменения в правовой статус органов предва¬рительного расследования. Согласно судебным уставам следователь при исполнении своих прямых обязанностей пользовался статусом члена окружного суда. Для него уста¬навливался такой же порядок наделения полномочиями, что и для других судей. Как и на судей, на них распространялось правило несменяемости. Следователь назначался на долж¬ность указом императора по представлению министра юстиции, был несменяем в своей должности и мог привлекаться к рассмотрению дел судом. По окончании предварительно¬го следствия следователь не составлял обвинительного акта - это являлось прерогативой прокурора.

Уставом уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. регламентировалась также деятельность органов дознания, основным из которых являлась полиция. На нее возлага¬лась обязанность немедленно сообщить следователю или прокурору о всяком происшест¬вии, «заключающем в себе признаки преступления или проступка». Полиция производила дознание, а также неотложные следственные действия в случаях, когда обнаруживала совершающееся или только что совершенное преступление, а также когда следы преступ¬ления могли быть утеряны до прибытия следователя на место происшествия.

24 ноября 1917 г. существовавшие в России органы расследования вместе с судами и другими органами были упразднены. Декрет о суде № 1 закрепил, что впредь до преобра¬зования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично.

В дальнейшем прообразом следственных органов стали следственные комиссии Воен¬но-революционного комитета, создававшиеся при районных и городских Советах. Поло¬жением о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. производство предварительного следствия по делам, рассматриваемым этим судом в составе судьи и шести заседателей, возлагалось также на следственные комиссии.

В октябре 1920 г. Положением о народном суде РСФСР были введены должности из¬биравшихся губернскими исполкомами Советов народных следователей, которые состоя¬ли при советах народных судей, а также должности следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомюсте РСФСР.

Следующий этап в истории органов предварительного расследования характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля судов, органов юстиции и Советов, централизацией его в системе органов прокуратуры с одновременным сущест¬венным расширением подследственности и полномочий органов дознания.

До 1928 г. следственные органы оставались в подчинении судов, а прокуратура осу¬ществляла надзор за их деятельностью. В сентябре 1928 г. согласно изменениям, внесен¬ным в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи были выведены из подчинения судов и полностью подчинены прокуратуре. Сама же прокуратура оставалась в системе Наркомюста РСФСР.

В июне 1933 г. Прокуратура СССР была учреждена как самостоятельный орган, а в 1936 г. все следственные органы были выделены из системы органов юстиции и переданы в подчинение Прокурора СССР.

После 1936 г. следственный аппарат формально был единым, однако значительное ко¬личество дел расследовалось органами милиции, входившими в состав МВД (НКВД). Право производства следствия органам милиции делегировалось прокурорами и следова¬телями. В конечном счете, в органах внутренних дел без законных на то оснований были введены должности следователей и старших следователей, созданы следственные подраз¬деления.

Принятые 25 декабря 1958 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и со¬юзных республик и принятые республиками уголовно-процессуальные кодексы наделили правом производства предварительного следствия только следователей органов прокура¬туры и органов государственной безопасности. Тем самым предполагалось освободить милицию от несвойственной ей функции осуществления предварительного следствия. В ведении милиции осталось дознание, которое она проводила по значительному количеству уголовных дел. Однако уже 6 апреля 1963 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР право производства предварительного следствия было предоставлено органам внутренних дел, следователи которых получили все права, предоставленные следователям прокурату¬ры и органов государственной безопасности.

Сложившаяся в 60-х годах система органов предварительного расследования без су¬щественных изменений просуществовала до развала СССР в 1991 г.

В дальнейшем происходившие изменения в системе органов предварительного рас¬следования были связаны с изменением структуры органов исполнительной власти -например, функции органов дознания получила учрежденная в 1993 г. Федеральная нало¬говая полиция и органы Федеральной таможенной службы. В декабре 1995 г. в дополне¬ние к существовавшим до этого трем следственным аппаратам (прокуратуры, органов внутренних дел и органов Федеральной службы безопасности) был добавлен следствен¬ный аппарат органов налоговой полиции.

Важным этапом в развитии органов предварительного расследования явилось приня¬тие 22 ноября 2001 г. нового УПК РФ. Новый Кодекс нацелен на укрепление состязатель¬ных начал в досудебном производстве, он усилил возможности судебного контроля за действиями и решениями органов предварительного расследования, расширил права стороны защиты в доказывании. Тем не менее, реформу органов предварительного рассле¬дования было бы преждевременно считать законченной. Ряд целей, поставленных Кон¬цепцией судебной реформы, к сожалению, еще не воплотились в жизнь. Сама практика деятельности органов предварительного расследования свидетельствует о существовании целого ряда нерешенных проблем.

Одной из наиболее острых проблем является отсутствие независимости следователей. Подчинение следственного аппарата целому ряду различных административных органов не обеспечивает единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении. Концентрация расследования по большинству уголовных дел в руках органов внутренних дел повлекла сращивание судебной по своей природе функции предварительного расследования и оперативно-розыскной работы, имеющей административный характер.

Выход из создавшейся ситуации авторы Концепции судебной реформы видели в соз¬дании единого следственного аппарата, организационно отделенного от «силовых» ве¬домств. Концепция предусматривала создание независимого от МВД, прокуратуры, ФСБ и других административных структур Следственного комитета, дабы обеспечить независи¬мость следователя, а также введение на предварительном следствии фигуры следственно¬го судьи. Такой судья, по замыслу авторов Концепции, будет признавать доказательствами представленные сторонами материалы, указывать на необходимость их пополнения, проведения дополнительных следственных действий, признавать собранные доказательст¬ва недостаточными для предъявления обвинения в суде. Однако идеи создания независи¬мого Следственного комитета и введения в процесс следственного судьи остались не реализованными.