82. Конституционно-правовой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти, цели и направления ее деятельности.

Конституция России в ст. 129 устанавливает, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим организацию и деятельность

прокуратуры, является Закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый Верхов¬ным Советом РФ 17 января 1992 г. В связи с принятием Конституции России 1993 г. Закон был изложен в новой редакции Федеральным законом от 17 ноября 1995 г., который всту¬пил в силу с 20 ноября 1995 г.

В настоящее время прокуратура представляет собой федеральную систему государст¬венных органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдени¬ем Конституции России и исполнением законов, действующих на ее территории, и реали¬зующих другие функции. Прокуратура России не входит ни в одну из структур органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти.

Вопрос о статусе прокуратуры, ее функциях и задачах вызывает острую полемику среди ученых-юристов и практических работников. Многие принципиальные положения, закрепленные в Концепции судебной реформы, и полностью соответствующие заключе¬нию № 193 от 25 января 1996 г. Парламентской Ассамблеи Совета Европы по заявке России на вступление в Совет Европы, пока не нашли полной реализации на законода¬тельном уровне. Нужно иметь в виду, что в большинстве европейских государств главной и нередко единственной функцией прокуратуры является уголовное преследование. Одна¬ко в ч. 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» на первое место среди функций прокуратуры поставлен прокурорский надзор.

Часть 2 ст. 1 Закона «о прокуратуре рф» устанавливает цели ее деятельности. Ими являются:

1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;

2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интере¬сов общества и государства.

Направления деятельности органов прокуратуры в Законе «О прокуратуре РФ» под¬разделяются на две группы; это прокурорский надзор и иные функции прокуратуры.

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и неком¬мерческих организаций и принятии предусмотренных законом мер к устранению наруше¬ний законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

К иным функциям прокуратуры Закон «О прокуратуре РФ» относит следующие:

1) Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уго¬ловно-процессуальным законодательством РФ. Прокурор осуществляет от имени государ¬ства уголовное преследование и имеет в ходе досудебного производства по уголовному делу соответствующие полномочия. Кроме того, Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. №1004 создан Следственный комитет при прокуратуре РФ, который является органом, обеспечивающим в пределах своих полномочий расследование преступлений, которые отнесены к подследственности органов прокуратуры.

2) Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступно¬стью. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятель¬ность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов. В целях обес¬печения координации деятельности указанных органов прокурор созывает координацион¬ные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необхо¬димую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18.04.96 г. № 567.

Координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в сле¬дующих основных формах:

> проведение заседаний координационных совещаний руководителей правоохрани¬тельных органов;

> текущий обмен информацией,

> совместные выезды на места для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи нижестоящим правоохранительным органам, изучения и распростране-

ния положительного опыта;

> создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных престу¬плений;

> проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению пре¬ступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению;

> взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повыше¬нии квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

> оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности по основа¬ниям и в порядке, предусмотренным законом;

> издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов;

> издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных доку¬ментов по обмену опытом;

> разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости -перспективных планов координационной деятельности.

Специфическим аспектом координации, который реализуется непосредственно Гене¬ральной прокуратурой РФ, являются обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих пред¬ложений.

3) Участие в рассмотрении дел судами, в т.ч. обжалование противоречащих закону

решений, приговоров, определений и постановлений судов. Прокурор участвует в судо¬

производстве по уголовным, гражданским делам, а также в арбитражном процессе. Осу¬

ществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государствен¬

ного обвинителя. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе

обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого

требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

4) Участие в правотворческой деятельности. Необходимо отметить, что органы

прокуратуры не обладают правом законодательной инициативы. Однако ст. 9 Федерально¬

го закона «О прокуратуре РФ» в существенной мере компенсирует отсутствие такого

права. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законо¬

дательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответст¬

вующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или

принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права

законодательной инициативы состоит, прежде всего, в правовых последствиях такого

обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким

правом в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в

частности обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом

случае принять по нему соответствующее решение согласно

регламенту и установленным процедурам. Обращения Генерального прокурора РФ с

соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обыч¬

ном порядке. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального

прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган

самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой дея¬тельности является согласование, совместное издание с иными государственными органа¬ми нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом.

5) Выпуск Генеральной прокуратурой специальных печатных изданий, наиболее из¬вестным из которых является журнал «Законность».

6) Осуществление международного сотрудничества.

Согласно ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглаше¬ния по вопросам правовой помощи и уголовного преследования, участвует в разработке международных договоров РФ.

7) Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и испол¬нительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Другие прокуроры (субъекта РФ, города, района) вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного само¬управления соответствующего и нижестоящего уровней. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами государственной власти местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Кроме того, прокуратура осуществляет научную и образовательную деятельность - в системе органов прокуратуры имеются соответствующие научные и учебные заведения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ»).

Прокуратура России действует на основе принципов, установленных ст. 129 Консти¬туции РФ и ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ». Эти принципы таковы:

1) Принцип единства и централизации органов прокуратуры на основе подчинения

нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ закреплен в ст.

129 Конституции РФ. Принцип единства означает, что все территориальные и специали¬

зированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систе¬

му. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих

в единую систему прокуратуры РФ, не допускается. Органы прокуратуры являются феде¬

ральными органами государственной власти.

Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя испол¬нение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом. Вышестоящие прокуроры руково¬дят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполне¬ния всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона).

2) Независимость прокуратуры при осуществлении своих полномочий от других фе¬

деральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов

РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений.

Закон «О прокуратуре РФ» устанавливает гарантии независимости органов прокура¬туры. Так, согласно ч. 1 ст. 5 воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их предста¬вителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Независимость прокуратуры обеспечивается также установленными п. 3-5 ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ» ограничениями на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, членст¬вом в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органа¬ми местного самоуправления, в общественных объединениях, преследующих политиче¬ские цели, и иным участием в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учрежде¬ниях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятель¬ности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники могут заниматься помимо своей основной деятельности только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

Согласно ст. 45 Закона прокуроры и следователи, их близкие родственники, имущество указанных лиц находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются, прежде всего, Федеральным законом «О госу¬дарственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

3) Законность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности в строгом соот¬ветствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральны¬ми законами, а также нормами международного права. Для прокуратуры принцип закон¬ности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку вся ее деятельность на¬правлена на обеспечение исполнения законов.

4) Гласность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Прокуратура обязана информировать органы государственной власти, органы местного самоуправле¬ния, а также население о состоянии законности.

Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генераль¬ным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления, радио, телевидению, газетам, выступают на стра¬ницах печати, с лекциями и докладами перед населением.

5) Обязательность требований прокурора при осуществлении им полномочий по над¬

зору за законностью, предусмотренных Законом «О прокуратуре РФ». Согласно ст. 6

указанного Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных

в статьях 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный

срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий,

а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответст¬

венность. Например, ст. 17.7 КоАП РФ устанавливает административную ответственность

за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий,

установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя в виде

административного штрафа, налагаемого на граждан в размере от одной тысячи до одной

тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей.