83. Прокурорский надзор.

Прокурорский надзор - это одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в решении прокуратурой задач по обеспечению исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и порядке, установленных Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

Государственный контроль и надзор осуществляется также целым рядом других госу¬дарственных органов - налоговыми органами, органами экологического и санитарного контроля, Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, органами противопожарной службы и т.д. Но все эти органы осуществляют свои полномочия в определенных специфических областях, имеют четко очерченные нормативно-правовыми актами поднадзорные и подконтрольные им сферы деятельности. Прокурорский же надзор имеет наиболее широкое предназначение - соблюдение Конституции РФ и всех законов, действующих на территории России, прав и свобод человека и гражданина. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы общественных отношений. Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы о правонарушениях, требующих проку¬рорского реагирования, в том числе заключающихся в уголовном преследовании лиц совершивших преступления.

Тем не менее, прокуратура не должна подменять другие государственные контроли¬рующие органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению контроля за исполнением законов.

Прокурорский надзор подразделяется на так называемые отрасли, т.е. направления его осуществления. В отличие от иных направлений деятельности прокуратуры каждая отрасль прокурорского надзора характеризуется рядом признаков. К ним относятся сле¬дующие признаки:

/. Предмет надзора, т.е. определенная сфера деятельности государственных и муни¬ципальных органов и иных организаций, их должностных лиц, в рамках которой прокура¬тура осуществляет надзорные полномочия.

2. Совокупность необходимых полномочий, предоставленных прокурору при осуще¬ствлении им конкретной отрасли надзора, позволяющих принимать меры к устранению нарушений законности.

3. Средства прокурорского реагирования - т.е. определенные акты - постановления, протесты, представления и предостережения о недопустимости нарушений закона, на¬правленные на устранение нарушений законности, прав и свобод человека и гражданина, которые выносит прокурор при реализации надзорных полномочий, действуя в установ¬ленных законом правовых формах.

Таким образом, отрасли прокурорского надзора - это регламентированные федераль¬ным законом виды деятельности прокуратуры по обеспечению соблюдения законов, прав и свобод человека, каждая из которых характеризуется определенным предметом надзо¬ра, полномочиями прокуроров и средствами прокурорского реагирования на нарушения законности.

В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» можно выделить следующие отрасли прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов органами государственной власти и местного само¬управления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммер¬ческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государст¬венной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управле¬ния и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, испол¬няющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администра¬циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме того, Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. № 31-ФЗ в перечень отраслей прокурорского надзора, установленный ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», был вклю¬чен надзор за исполнением законов судебными приставами. Однако в разделе III «Проку¬рорский надзор» этого Закона данное направление надзора не регламентируется, не рас¬крывается его предмет, полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования. В связи с этим надзор за исполнением законов судебными приставами представляется воз¬можным рассматривать не в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора, а как специфическую разновидность надзора за исполнением законов государственными органами, т.е. в рамках первой отрасли надзора.

В связи с тем, что прокурорский надзор распространяется на многие урегулированные законом сферы общественных отношений, в различных из них он приобретает некоторые иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства, различен и объем полномочий проку¬рора. Акты прокурорского реагирования при этом в одних случаях носят информационный характер, а в других - обязательный для исполнения их адресатами. Когда прокурор опро-тестовывает незаконный, по его мнению, акт органа управления, он лишь требует от этого

органа или от иной властной структуры принять решение по существу. Однако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона прини¬мает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят чаще всего властно-распорядительный характер.

Далее необходимо дать краткую характеристику и выделить особенности каждой из отраслей прокурорского надзора.

На первое место Законом «О прокуратуре РФ» поставлен надзор за исполнением зако¬нов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательны¬ми) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (далее - надзор за исполнением законов). Данная отрасль прокурорского надзора имеет наиболее широкий предмет, кото¬рый охватывает деятельность государственных и негосударственных органов и организа-ций. Рассматриваемая отрасль надзора ранее, в Законе «О прокуратуре СССР», именова¬лась общим надзором (в предмет этой отрасли включался также надзор за исполнением законов гражданами).

Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные органы, вмешиваться в их управленческую или хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Предмет прокурорского надзора в рамках данной отрасли определен ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ». Предметом надзора являются: соблюдение Конституции РФ и исполне¬ние законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, госу¬дарственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государст¬венной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должност¬ными лицами.

Из сферы прокурорского надзора, как следует из приведенного нормативного опреде¬ления предмета надзора за исполнением законов, исключены высшие органы исполни¬тельной и законодательной власти России - Президент РФ, Федеральное собрание и Пра¬вительство РФ.

Полномочия прокурора, надзирающего за исполнением законов, можно подразделить на две части: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по их устране¬нию.

Осуществляя надзор, прокурор вправе:

1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на терри¬тории и в помещения поднадзорных органов и организаций, иметь доступ к документам и материалам;

2) проводить проверки исполнения законов в связи с поступившей в органы проку¬ратуры информацией о фактах нарушений;

3) требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов пред¬ставления необходимых документов и сведений, вы деления специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры мате¬риалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

4) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений за¬конов.

5) освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых администра¬тивному задержанию;

6) приносить протесты на противоречащие закону акты, вносить представления об устранении нарушений закона или представление о недопустимости его нарушения;

7) возбудить производство об административном правонарушении либо направить соответствующие материалы в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

8) обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о признании противореча¬щих закону актов недействительными.

Требования закона, связанные с внесением протеста, представления, предостережения или изданием постановления, предусмотрены ст. 23, 24, 25 и 251 Закона «О прокуратуре РФ».

Протест приносится прокурором на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или выше¬стоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд с требованием о призна¬нии указанных актов недействительными. Протест подлежит обязательному рассмотре¬нию не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесе¬ния протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных об¬стоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения про¬теста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его замес¬тителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесе¬ния представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административ¬ном правонарушении выносится прокурором исходя из характера нарушения закона в порядке, предусмотренном нормами УПК РФ и КоАП РФ.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор или его замести¬тель направляет в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения пра¬вонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстре¬мистской деятельности, - руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Закон «О прокуратуре РФ» выделил отрасль, именуемую надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, пред¬ставительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, орга¬нами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (далее - надзор за соблюдением прав и свобод человека).

Несмотря на то что перечень поднадзорных органов и должностных лиц в данном слу¬чае совпадает с тем, что указан в Законе в отношении первой отрасли надзора, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина имеет свои специфические задачи. Главное отличие предмета данной отрасли от иных отраслей прокурорского надзора как раз и состоит в ее цели, которой является соблюдение прав и свобод личности в деятель¬ности государственных и негосударственных органов и организаций.

Что касается полномочий прокурора, то в рамках данной отрасли надзора прокурор, осуществляя возложенные на него функции, рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует, по сути, те же полномочия, что и в рамках надзора за исполнением законов.

К формам прокурорского реагирования при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека относятся протест, представление и постановление. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, н орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Представ ление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокуро ром или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устро нить допущенное нарушение. Срок рассмотрения данных протестов и представлении аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и 24 Закона о прокуратуре).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и граждапи на имеет характер преступления, прокурор своим постановлением направляет соответст¬вующие материалы в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. В случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражда нина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает произ водство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые упол номочены рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Предметом третьей отрасли надзора - надзора за исполнением законов органами, осу¬ществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное след¬ствие, - является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлени¬ях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора в данной отрасли установлены уголовно-процессуальным за¬конодательством и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».

Статья 37 УПК РФ устанавливает полномочия прокурора в сфере надзора за процес¬суальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. В частности, он уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регист¬рации и разрешении сообщений о преступлениях; требовать от органов дознания и следст¬венных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК при произ¬водстве дознания. Надзорные полномочия прокурора в этой сфере тесно связаны с другим направлением деятельности - осуществлением прокурором уголовного преследования.

Согласно ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» руко¬водители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны по требованию прокуроров представлять им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных меро¬приятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламен¬тирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно розыскную деятельность, а также о лицах, оказы-вающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответ¬ствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Последняя отрасль прокурорского надзора - это надзор за исполнением законов адми¬нистрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заклю¬ченных под стражу. Ее предметом является законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания - ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах - СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказа¬ния по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера и т.д., соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, а также законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Полномочия прокурора в этой отрасли довольно обширны. Постановления и требова¬ния прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреж¬дения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, испол¬няющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

Прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения, опрашивать со¬держащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации мест лишения свободы, в случае необходимости - опротестовать их.

Прокурору также дано право требовать от администрации создания условий, обеспе¬чивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергну¬тых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству прика¬зов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста надлежащим должностным лицом действие опротестованного акта администрации названных учреждений приостанавливается. Про¬курор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложенное на лицо, отбы¬вающее наказание, немедленно освободить его своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора Если обна¬руживается, что лицо содержится под стражей без законного основания, то прокурор или его заместитель своим постановлением немедленно освобождают его из-под стражи.