1 вопрос

5.

Прокурорский надзор за исполнением законов

5.1.

Сущность, задачи и правовая основа прокурорского надзора за исполнением законов

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов раскрывается в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре», где определены органы, которыми осуществляется надзор за исполнением законов.

Рассматриваемая отрасль прокурорского надзора, несмотря на то, что законодатель не содержит такой терминологии, традиционно определяется «общим надзором».

Осуществляя свои полномочия в данной сфере прокурорского надзора, прокуроры решают совместно с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного развития. При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и проверку исполнения законов проводит на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Общий надзор — это отрасль прокурорского надзора, связанная с обеспечением законности в деятельности органов и их должностных лиц, организаций, учреждений.

Задачи прокуроров при осуществлении общего надзора:

1) принятие мер по выявлению и устранению нарушений закона;

2) установление причин и условий, способствующих нарушениям закона и принятие мер к их устранению;

3) принятие мер по предупреждению нарушений закона;

4) установление лиц, допустивших нарушения закона и принятие мер по привлечению к ответственности этих лиц.

Правовую основу осуществления прокурорского надзора за исполнением законов составляют:

Закон о прокуратуре (ст. ст. 21—251);

Приказ Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

Указание Генерального прокурора РФ от 06.07.1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»;

Указание Генерального прокурора РФ от 10.09.2003 г. № 36/7 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов РФ в связи с принятием постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 г. № 13-П»;

Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. № 6-П и др.

5.2.

Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением законов

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов включает:

1) соблюдение Конституции РФ;

2) исполнение законов, действующих на территории РФ;

3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Определяя предмет прокурорского надзора, Закон о прокуратуре (ст. 21) называет только соблюдение Конституции РФ. Однако на территории субъекта РФ действуют конституции и уставы субъектов РФ, имеющие высшую юридическую силу, распространяемую на территорию субъекта РФ. Это обстоятельство обуславливает возможность включения в предмет прокурорского надзора за исполнением законов соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

Объекты прокурорского надзора:

1) федеральные министерства (Министерства юстиции РФ, Министерства образования и др.);

2) государственные комитеты;

3) федеральные службы (Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки);

4) иные федеральные органы исполнительной власти (управление делами Президента РФ и др.);

5) представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (думы, законодательные собрания и др.);

6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (администрация, правительства и др.);

7) органы местного самоуправления (муниципалитеты, управы);

8) органы военного управления (Министерство обороны и его структурные подразделения и др.);

9) органы контроля (органы вневедомственного контроля — контрольно-ревизионное управление — в системе Министерства финансов);

10) их должностные лица;

11) органы управления (советы директоров, правления, совет учредителей и др.) и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечень поднадзорных объектов является исчерпывающим. Граждане в настоящее время не входят в их число. Однако требование исполнения законов предъявляется и к гражданам, поэтому в случае совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных объектов они могут входить в поле надзорной деятельности прокуратуры.

Пределы прокурорского надзора определяют границы его осуществления и обеспечивают единство надзорной деятельности.

Согласно ст. 21 Закона «О прокуратуре» прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных правовых актов объектами надзора не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий.

Прокурор не вправе принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Выявив нарушения закона, их причины и условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.

Скоро появится ребенок? Выход есть! Получи диплом в Московском Университете им. С.Ю. Витте дистанционно

5.3.

Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона

Полномочия по выявлению нарушений закона закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона «О прокуратуре», которая указывает, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов;

иметь доступ к их документам и материалам, относящимся к правонарушениям или способным установить и доказать совершенное правонарушения;

требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделение специалистов для выяснения возникших вопросов; проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Дистанционное обучение для тех, кто ценит свое время по доступным ценам

5.4.

Полномочия прокурора по устранению и предупреждению выявленных правонарушений

Полномочия по устранению и предупреждению выявленных правонарушений — это система правовых средств, реализуемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, устранения последствий:

по основаниям, установленным законом, возбуждают производство об административном правонарушении;

по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании;

требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной);

предостерегает о недопустимости нарушения закона;

в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений не судебных органов;

приносит протесты на противоречащие закону правовые акты;

обращается в суд или арбитражный суд с требованием (заявлением) о признании нормативных правовых актов недействительными;

вносит представление в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений закона;

принимает меры к обеспечению в установленном законном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона;

обращается в суды и арбитражные суды в интересах государственных органов, общественных организаций и граждан;

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ;

при обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона «О прокуратуре», вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

5.5.

Понятие и виды проверок

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.п.), а также материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране (специальные проверки).

Прокурорская проверка — основное правовое средство выявления и пресечения нарушений закона (правонарушений) и установления обстоятельств, им способствовавших.

Исходя из поставленных целей и решаемых задач прокурорские проверки делятся на первичные, вторичные и контрольные.

Разновидностями первичных проверок являются:

целевые — проверяется исполнение законов, регулирующих однородные общественные отношения (в сфере жилищного законодательства);

комплексные — проверяется исполнение законов, регулирующих разнородные общественные отношения (в сфере законодательства о предпринимательстве и защите прав потребителей);

сквозные — проверяется исполнение законов на всех уровнях во всех или многих органах данной отрасли, министерства;

совместные — проводятся во взаимодействии с другими органами власти или контроля (прокуратура и налоговая служба);

одновременные — проводятся параллельно в разных органах.

Повторная (вторичная) проверка устанавливает, какое влияние оказала первичная проверка. Контрольная проверка проводится с целью определения качества и полноты ранее проведенных проверок.

Результаты проверки оформляются справкой.



5.6.

Протест прокурора

Протест прокурора (ст. 23 Закона о прокуратуре) применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых объектами надзора, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ и иным законам РФ.

Правом принесения протеста наделены прокурор и его заместитель.

Протест приносится в письменном виде.

Принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта.

Протест подлежит рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания этого органа необходимо сообщить прокурору.

До рассмотрения протеста он может быть отозван прокурором, его принесшим.

О результатах рассмотрения протеста в письменной форме незамедлительно сообщается прокурору.

Если протест не рассмотрен в установленный срок либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным.

5.7.

Представление прокурора об устранении нарушений закона

Представление прокурора об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона о прокуратуре) предполагает право и обязанность прокурора или его заместителя требовать устранения выявленных в процессе осуществления прокурорского надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона объектами надзора, которые причинили или создали реальную угрозу интересам личности, общества и государства, обращенное к органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, обладающим правомочием устранить выявленные нарушения закона.

Представление имеет письменную форму. Оно подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствовавших, о чем в письменном виде сообщается прокурору.

При рассмотрении представления коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору.

Высшее образование в Московском Университете им. С.Ю. Витте по специальности «Управление персоналом» дистанционно: 14 900 руб. в семестр

5.8.

Постановление прокурора

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. В соответствии с УПК РФ (ст. ст. 37, 146) в компетенцию прокурора не входит вынесение постановления о возбуждении уголовного дела. Наряду с этим прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела частного и частно-публичного обвинения при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершенно в отношении лица, которое в силу беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое является эффективным средством устранения нарушений закона.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается прокурором при наличии данных, указывающих на признаки административного проступка, и оформляется мотивированным постановлением, которое направляется для исполнения органу, компетентному принять меры административной ответственности.

КоАП определяет перечень дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором (ст. 28.4), например, нарушение права гражданина на ознакомление со списками избирателей, участников референдума (ст. 5.1); отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (ст. 5.7) и др.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Постановление имеет письменную форму.

Лицу, в отношении которого возбужденно дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с постановлением о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в порядке и сроки, устанавливаемые КоАП РФ. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

Первое высшее образование в Московском Университете им. С.Ю. Витте по 9 специальностям дистанционно: 14 900 руб. в семестр, 6 лет

5.9.

Предупреждение прокурора о недопустимости нарушения закона

Предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре) имеет целенаправленный профилактический характер и применяется, когда прокурор в процессе осуществления общего надзора получает сведения о том, что должностные лица объектов надзора готовятся совершить противоправные деяния.

При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, предостережение о недопустимости нарушения закона направляется также руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Применение предостережений — исключительная компетенция прокурора и его заместителя.

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Основанием для предостережения могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо правам и свободам граждан.

Предостережение оформляется в письменной форме и объявляется лицу под расписку непосредственно в прокуратуре.



5.10.

Организация работы органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется на всех уровнях: в Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов РФ, прокуратурах городов и районов, а также приравненных к ним специализированных прокуратурах.

На Генеральную прокуратуру РФ возложен надзор за законностью правовых актов федеральных министерств и ведомств, всероссийских общественных объединений, который обеспечивается Главным управлением по надзору за исполнением федерального законодательства.

В состав Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства входят: управление по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики; управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан; управление за исполнением законов на транспорте, в таможенной и экологических сферах; организационно-методический отдел.

Соответствующие подразделения по осуществлению общего надзора образованы в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратурах. На прокуратуры субъектов РФ возложен надзор за законностью правовых актов республиканских министерств, ведомств и общественных объединений, органов исполнительной власти и управления субъектов РФ, региональных общественных объединений.

Районные (городские) прокуратуры и приравненные к ним специализированные прокуратуры осуществляют надзор за иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в районных (городских) прокуратурах закрепляется за конкретным работником прокуратуры (помощником).

Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами.

Прокурорский надзор осуществляется гласно.

2 Вопрос

Сложная и многогранная деятельность органов правоохраны российского государства, в том числе и органов прокуратуры, немыслима без планирования их работы, осуществляемого в самых разнообразных формах. В системе органов прокуратуры планируется работа аппаратов управления различного уровня в целом, деятельность их структурных подразделений, а также индивидуальная работа отдельных прокурорских работников.

Однако практика организации и осуществления планирования работы в прокуратуре свидетельствует, что оно еще имеет определенные недочеты: далеко не всегда плановые мероприятия актуальны и обоснованы, в процессе планирования недостаточно полно учитываются современные подходы и требования, предъявляемые к этому виду управленческой деятельности; нуждаются в улучшении структура и сбалансированность планов работы, а также их организационное и информационно-аналитическое обеспечение, особенно в прокуратурах городов и районов и др. Поэтому рассматриваемые в настоящей работе вопросы о понятии, значении и сущности планирования работы в органах прокуратуры имеют первостепенное практическое и научное значение.

Переживаемый Россией переходный период породил не только позитивные, но и негативные последствия. Последние проявились прежде всего в усилении криминальной напряженности, ухудшении состояния и структуры преступности, особенно ее организованных форм, обострении проблем обеспечения личной общественной безопасности, прав и законных интересов каждого гражданина, общественных формирований, юридических лиц, независимо от форм собственности и подведомственности. Все это отрицательно влияет на ход и итоги проводимой в стране судебно-правовой реформы, требует от соответствующих структур государства, в первую очередь его правоохранительной системы, существенного повышения эффективности деятельности в правоохранительной сфере.

В решении задач, возложенных на органы правоохраны, особое место занимает прокуратура РФ. Ибо прокурорский надзор, вся многогранная правоохранительная деятельность российской прокуратуры является одной из важнейших гарантий защиты конституционных прав и свобод граждан, иных субъектов правоотношений, охраны общественного порядка, активизации борьбы с преступностью, и, в целом, укрепления законности и правопорядка в стране.

Среди многих факторов, определяющих действенность функционирования органов прокуратуры как специфической социальной системы в сложной, непрерывно меняющейся, нередко противоречивой обстановке, одним из первостепенных является управление, заключающееся - в общем виде - в целенаправленной, организующей деятельности людей. Ибо всякий совместно осуществляемый труд нуждается в управлении, посредством которого согласовываются, координируются и кооперируются индивидуальные усилия, решаются частные задачи и достигаются общие цели.

Значимая и все возрастающая роль организационно-управленческого фактора в улучшении работы прокуратуры определяется также и системным характером организационного построения и содержания деятельности органов прокуратуры, представляющих согласно ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ" единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Управление для органов прокуратуры является атрибутивным качеством, присущим всем системным образованиям.

Одной из важных функций социального управления является планирование, достаточно широко применяемое в современной практике работы органов прокуратуры. Управление без планирования невозможно, так как основное его содержание составляет целенаправленное воздействие вышестоящих органов на нижестоящие, руководителей на подчиненных. В этом механизме планирование играет ведущую роль, позволяя поставить значительный объем работы прокуроров всех уровней и аппаратов в четкие организационные рамки. Являясь общей функцией управления, т.е. наиболее типичным видом управленческой деятельности, планирование позволяет отрегулировать слаженное взаимодействие структурных элементов системы органов прокуратуры, добиться максимально возможных результатов при минимальных затратах кадровых и материально-технических ресурсов.

Иными словами, планирование представляет собой сердцевину управления и организации коллективного труда в любой организации, в том числе и в органах прокуратуры. Плановость - одно из важнейших условий эффективности управления в органах прокуратуры. На необходимость совершенствования планирования работы в органах прокуратуры неоднократно указывалось в директивных документах Генерального прокурора РФ.

Планирование объективно присуще социальному управлению, которое призвано обеспечить сознательную, целеустремленную, а, следовательно и заранее спланированную совместную деятельность людей.

Планирование - в обыденном смысле слова - означает разработку плана. В теории и практике социального управления планирование - функция управления, характеризующаяся определением целей, задач организации на предстоящий период деятельности, средств и времени их достижения. Планирование закладывает основы будущей работы с учетом различных факторов, воздействующих на развитие данной организации и условия ее деятельности. Результатом осуществления планирования являются установочные управленческие решения типа планов, программ, директив и т.д.

Планирование как направление, функция социального управления, имеет сложный, многоаспектный характер. По его содержанию принято различать социально-экономическое и организационное планирование, т.е. планирование в управленческой деятельности. При этом, если первый вид планирования в советский период являлся важнейшим компонентом всего периода социалистического строительства, принципом и методом деятельности государства и его органов, то организационное планирование в правоохранительной сфере начало осуществляться лишь в конце 60-х - 70-х годов истекшего века, прежде всего в криминологии, организации расследования преступлений, научной организации труда и управления в органах правоохраны.

Планирование работы в органах прокуратуры рассматривается как эффективное организационно-управленческое средство мобилизации общих усилий по предупреждению нарушений законности и совершенствованию практики борьбы с асоциальными явлениями. Поэтому совершенствование

функционирования деятельности органов и учреждений прокуратуры в современных условиях, характеризующихся небывалым возрастанием роли организационного фактора, расширения и усложнения задач управления, в значительной мере зависит от научно обоснованного управления ими, от понимания прокурорскими работниками сущности и значения планирования работы, а также широкого применения в работе научно обоснованных принципов и методов этого вида деятельности.

Уместно отметить, что проблема планирования работы в органах и учреждениях прокуратуры на протяжении многих лет не находила достаточного внимания и необходимого освещения в литературе, в то время как строительство в России правового государства может быть осуществлено лишь в результате планомерных усилий в сфере борьбы с преступностью, укреплении законности и правопорядка, рассчитанных как на ближайший период, так и на перспективу.

Планирование имеет существенное значение для рационализации управленческой деятельности в органах прокуратуры; оно повышает целенаправленность и эффективность принимаемых мер по укреплению законности и правопорядка, ибо позволяет:

- координировать усилия прокуроров, их заместителей и помощников, прокуроров подразделений в комплексную целенаправленную деятельность аппарата конкретной прокуратуры и ее подразделений с тем, чтобы она в максимальной степени адекватно отражала состояние законности в индивидуально определенном регионе с точки зрения мер по ее укреплению;

- объединить действия различных прокуратур по горизонтали (районных и городских в субъекте РФ, в федеральных округах и т.д.), а также по вертикали (район - субъект РФ - федеральный округ - Российская Федерация) в целях осуществления целенаправленного единовременного воздействия на неблагоприятные тенденции в состоянии преступности и иных правонарушений;

- обеспечить согласование прокурорских действий с мерами органов власти, их исполнительно-распорядительных органов, правоохранительных органов, трудовых коллективов, неформальных организаций и движений общественности по укреплению законности и правопорядка, воспитанию правосознания;

- организационно упорядочить работу каждого оперативного работника прокуратуры в пространственно-временных координатах, обеспечить последовательность и требуемую глубину проработки наиболее важных вопросов;

- установить разумное соотношение между планируемой и непланируемой частью прокурорской деятельности и управления органами прокуратуры.

Изложенные выше подходы объясняют назначение планирования как фактора организующего порядка. Но есть еще один очень важный момент, заключающийся в том, что назначение планирования состоит в перемещении акцентов в прокурорском надзоре с реагирования по последствиям, на упреждающие действия, основанные на изучении развития того или иного явления, связанного с уровнем законности правовых отношений в обществе. Образно говоря, план, будучи явлением настоящего, должен соединить прошлое и будущее, на основе правильной оценки прошлого позитивно повлиять на процесс укрепления законности.

Для правильного понимания планирования как общей функции управления в такой специфической социальной системе как прокуратура, необходимо рассмотреть его задачи и содержание.

К основным задачам планирования работы в органах и учреждениях прокуратуры следует отнести:

Сосредоточение имеющихся сил и средств на главных направлениях обеспечения законности и правопорядка.

Координация деятельности прокуратуры с правоохранительными органами, органами власти и управления, другими организациями и учреждениями.

Совершенствование управления деятельностью аппаратов прокуратуры, преодоление обособленности структурных подразделений аппарата прокуратур.

Обеспечение ритмичности и упорядоченности трудового процесса.

Значение планирования такого основополагающего вида деятельности в органах и учреждениях как прокурорский надзор определяется следующим:

- фундаментальным значением законности в правовом государстве как непременном условии его демократического развития, экономического и национального процветания и необходимостью организационно обеспечить средствами прокурорского надзора реализацию соответствующих приоритетов в праве;

- огромным возрастающим объемом сферы правового регулирования в современном обществе и расширением правоприменительной практики, за которой должен осуществляться надзор, повышением значения организационных факторов, в их числе планирования;

- сложностью выбора приоритетных направлений надзора;

- многофакторностью воздействия на процесс правоприменения, на оптимизацию которого с помощью планирования ориентирована прокурорская система. Иными словами, деятельность прокуратуры является лишь одной из многочисленных составляющих, которые оказывают влияние на состояние законности в стране, что значительно усложняет оценку эффективности планирования;

- облегчением организации и осуществления контроля и оценки деятельности органов прокуратуры по выполнению решаемых задач.

Как метод работы планирование представляет собой последовательность операций со сложным и изменяющимся составом участников, результатом действий которых является принятие управленческого решения-плана. Было бы неправильно расширять пределы планирования и включать в него контроль исполнения плановых мероприятий, который следует рассматривать в качестве самостоятельного вида деятельности со своими целями, задачами и средствами их осуществления.

Сущность планирования работы в системе органов прокуратуры характеризуется рядом черт (признаков), к основным из которых следует отнести.

Во-первых, планирование является одной из общих функций управления, составной частью управленческой деятельности. К. Маркс отмечал, что управление есть "особая функция, возникающая из самой природы общественного процесса труда". Социальное управление - это особый вид деятельности, направленный на упорядочение, согласование коллективных действий людей для достижения стоящих перед ними целей.

Социальное управление объективно обусловлено прежде всего фактом разделения труда в группах людей, их коллективах, а также необходимостью его кооперации, согласования и упорядочения для достижения общественно значимых целей. Поэтому и деятельность коллектива прокурорских работников любого звена в системе органов прокуратуры, являющегося специфической социальной системой, нуждается в управлении, обеспечивающем согласованность и упорядоченность совместного труда прокурорских работников для эффективного решения стоящих перед ними задач по укреплению законности и правопорядка.

Управление не существует само по себе, его организационная сущность выражается в ряде управленческих функций (принятие управленческого решения, организация, контроль и т.п.), одной из которых является планирование, определение программы коллективных действий.

Планирование обладает всеми признаками функции управления. Оно является объективно необходимой для действенного функционирования социальных систем деятельностью, имеет особую целенаправленность, отличается в значительной мере обособленным, самостоятельным характером и однородностью содержания.

Социальное управление призвано обеспечить сознательную, целенаправленную, а следовательно и заранее спланированную совместную деятельность людей. Постановка же цели, в основе которой всегда лежат, с одной стороны, потребности субъекта, а с другой - объективные возможности их удовлетворения, всегда предполагает определение хотя бы в самой общей форме средств ее достижения. Вот почему планирование, заключающееся в выработке цели той или иной коллективной деятельности и в определении конкретных действий (мер), направленных на их достижение, объективно присуще социальному управлению. В процессе планирования, в том числе и работы в органах и учреждениях прокуратуры, учитываются общие цели конкретной системы управления, определенные вышестоящими субъектами. При этом составление плана работы обязательно предполагает адаптацию и конкретизацию общих целей и задач применительно к конкретным условиям функционирования системы управления. В этой связи планирование работы в системе прокуратуры представляет собой часть управления, которая должна согласовываться со специфическими условиями деятельности каждого конкретного аппарата прокуратуры.

Во-вторых, планирование является творческой, мыслительной деятельностью, а следовательно, оно предполагает активную роль человеческого фактора в определении целей системы и средств их достижения.

В органах прокуратуры она включает:

- оценку и критический анализ обстановки на поднадзорной территории (объекте), и прежде всего состояния преступности, причин, обусловливающих изменение их динамики и структуры;

- оценку результатов ранее запланированных и проведенных надзорных и управленческих мероприятий;

- определение основных направлений и задач органа прокуратуры на конкретный период;

- определение конкретных надзорных, управленческих и иных мер, которые необходимо провести для решения основных задач конкретной прокуратуры, рациональное распределение и эффективное использование имеющихся сил и средств;

- определение форм взаимодействия отдельных подразделений и конкретных прокурорских работников при выполнении планируемых мероприятий;

- установление конкретных реальных сроков исполнения мероприятий и должностных лиц, ответственных за их выполнение.

Представляется несомненным, что в подготовке и реализации планов прокуратуры важное значение имеет использование разнообразных технических средств, в первую очередь компьютерной техники. Однако все же человеку, прежде всего прокурору-руководителю, принадлежат решающая роль в выборе наиболее обоснованных целей, задач аппарата, а также средств их достижения.

Немаловажное значение в непосредственном обеспечении осуществления планирования работы имеет подбор в каждом аппарате прокуратуры специалистов организационно-контрольных и иных подразделений, отдельных работников, которые бы в полной мере обладали необходимыми профессиональными и личностными качествами, в первую очередь склонностью к информационно-аналитической деятельности для выполнения достаточно сложного, обширного и специфического комплекса мер по подготовке действенных планов работы.

В-третьих, планирование заключается в выработке цели коллективной деятельности органа прокуратуры и определении задач (мер), направленных на их достижение.

Сущностью управления, как отмечалось, является постановка и достижение цели, то есть определение того результата, такого состояния объекта управления, к достижению которого субъект управления стремится.

Планирование, являясь составной частью управления, осуществляет формирование будущей деятельности системы управления, то есть закрепляет цели и выработку средств для ее достижения. План, как результат планирования, содержит в себе систему целей и средств для их достижения.

Цели управления в обществе в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов и закономерностей социально-экономического развития, а также особенностями конкретной среды. Но в то же время цели осознаны, они выдвигаются и формулируются людьми. Следовательно постановка целей носит субъективный характер. Вот почему имеет первостепенное значение в правильном формулировании целей конкретной прокуратуры имеет профессиональная эрудиция, компетентность прокурора-руководителя, знание им основ теории и практики управления, в том числе организации и методики планирования.

Если рассматривать цель как достижение желаемого результата, то в деятельности органов и учреждений прокуратуры можно выделить главные, функциональные и вспомогательные цели.

Главная цель - достижение должного состояния законности на поднадзорной территории или объекте; функциональные - достижение определенного уровня правоприменительной практики, а вспомогательные - создание необходимых условий для реализации поставленных целей.

В-четвертых, планирование является формой управленческого решения.

В теории и практике социального управления важным элементом управленческой деятельности является подготовка и принятие управленческого решения, под которым принято понимать сознательный акт субъекта управления, связанный с выбором цели действия, путей, способов и средств ее достижения. Планирование работы является одной из форм фиксации и реализации управленческого решения.

Следует отметить, что планы работы прокуратуры в отличие от иных управленческих решений, обладают определенной спецификой. В частности, их неотъемлемым компонентом всегда являются определенные средства обеспечения планомерности, которыми обычно выступают сроки, последовательность действий и т.д.

Кроме того, специфика планирования заключается в том, что оно:

а) есть предварительно принятое решение, которое необходимо осуществить в будущем,

б) представляет собой процесс оценки ряда отдельных решений и принятия нового, являющегося их взаимосвязанной совокупностью, и наконец,

в) планирование направлено на достижение такого состояния или состояний системы в будущем, которые желательны, но от которых нельзя ожидать, что они возникнут сами собой, если не принять специальных мер.

Приняв эти же меры, обозначенные в плане, можно увеличить вероятность благоприятного исхода.

В-пятых, после утверждения плана он становится актом управления. После утверждения прокурором-руководителем плана работы он приобретает силу обязательного для исполнения акта управления. Вот почему планирование работы в органах прокуратуры наряду с определением цели деятельности конкретного аппарата и путей ее достижения служит важным организационно-правовым средством успешного выполнения намеченных мероприятий.

В-шестых, планирование работы является важным управленческим ресурсом и атрибутивным свойством в деятельности прокурора-руководителя. Ибо прокурор-руководитель является субъектом управления. источником управленческого воздействия.

Отличительной особенностью в деятельности прокуроров-руководителей является то, что именно они осуществляют управление посредством управленческого воздействия, согласования поведения нижестоящих и подчиненных органов, подразделений и должностных лиц и направляют их усилия на достижение как частных, так и общих целей и задач, стоящих перед прокурорской системой.

Воздействие на подчиненные и нижестоящие органы прокуратуры, ее подразделения, в том числе и на отдельных должностных лиц, осуществляется путем реализации функций управления, включая и планирование работы. Вот почему при распределении и закреплении функциональных обязанностей в конкретной прокуратуре планирование работы как общая функция управления должно оставаться за прокурором-руководителем.

Таким образом, планирование в органах прокуратуры как общая функция управления - это деятельность прокурора-руководителя (субъекта управления) по определению целей и задач прокуратуры на предстоящий период деятельности, способов и средств их достижения, а также последовательности их решения и сроков выполнения.

План работы в органах прокуратуры, являющийся разновидностью управленческого решения, может быть охарактеризован как сознательный акт прокурора-руководителя (субъекта управления), который определяет на основе имеющейся у него информации иных ресурсов, цели деятельности, пути, способы и средства их достижения.

Являясь элементом научного управления в органах прокуратуры, планирование работы имеет существенное значение в рационализации организации деятельности аппарата управления и всей системы в целом. Его роль заключается в том, что оно:

придает деятельности органов прокуратуры целенаправленный характер. Определяя и конкретизируя цели деятельности органов прокуратуры на предстоящий период, планирование дает возможность сосредоточить основное внимание и усилия на наиболее важных текущих и перспективных проблемах укрепления законности и правопорядка, решение которых позволяет обеспечить в определенный срок достижение поставленных задач;

способствует своевременности разрешения наиболее актуальных задач, поскольку в планах четко определяется последовательность выполнения намеченных мероприятий и сроки их выполнения;

помогает определить пути и средства достижения поставленной цели, то есть каналы, по которым будут реализовываться принятые решения;

создает условия для наиболее эффективного (более полного и в то же время экономного) использования имеющихся сил и средств, для своевременного маневрирования ими и тем самым для достижения наилучших результатов в деятельности при возможно меньших затратах труда и материальных ресурсов;

положительно влияет на совершенствование стиля работы органа прокуратуры и отдельных прокурорских работников, обеспечивает равномерное распределение работы во времени и между отдельными работниками на весь планируемый период и тем самым ритмичность функционирования системы; повышает ответственность каждого работника за выполнение порученных заданий, поскольку в планах указываются конкретные исполнители;

обеспечивает четкое взаимодействие различных служб и подразделений органа и возможность координации их усилий;

облегчает изучение, обобщение положительного опыта работы органов и учреждений прокуратуры, а также организацию быта учета, контроля и проверки исполнения;

способствует внедрению в практику основ научной организации управления, достижений науки и техники, организации работы по прогнозированию систем и процессов управления;

способствует наиболее рациональному использованию рабочего времени;

повышает уровень управления, создает благоприятную психологическую обстановку для творческого решения работников органов прокуратуры и стоящих пред ними задач;

способствует эффективной организации надзорной работы по конкретным делам и материалам.

В целом планирование работы органов и учреждений прокуратуры является предпосылкой их активного и рационального воздействия на управляемую сферу, основой напряженной, но спокойной и ритмичной работы, важным условием четкого выполнения задач по укреплению законности и правопорядка.