Глава 5. Административный процесс Тема 10: Административно-процессуальная деятельность

1. Понятие и виды административно-процессуальной деятельности

Практическая реализация исполнительной власти может быть представлена как совокупность действий, направленных на достижение требуемого результата, т.е. состоит из определенных последовательных этапов и имеет процессуальную форму. Административный процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления в ходе реализации задач и функций исполнительной власти.

Основу административного процесса составляет разрешение индивидуальных административных дел, под которыми следует понимать возникающие в сфере государственно-управленческой деятельности вопросы, связанные с применением административно-правовых норм и требующие в целях их разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Различают 2 вида административного процесса:

1. процедурное производство;

2) Юрисдикционное производство

2. Административно-процедурная деятельность.

Административно-процедурная деятельность включает в себя регистрационное производство, лицензионно-разрешительное производство, производство по подготовке правовых актов управления (правотворческое производство), а также иные виды административных процедур (по проведению мероприятий, связанных с комплектованием органов исполнительной власти кадрами; по проведению аттестации государственных служащих; по административному надзору; по приватизации государственного и муниципального имущества и т.д.). Административно-процедурная деятельность служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. Кратко рассмотрим основные виды процедурных производств.

Регистрационное производство — деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, состоящая в официальном признании определенных юридических фактов. В зависимости от юридических последствий выделяют правоустанавливающую и уведомительную регистрацию. Примерами правоустанавливающей регистрации являются государственная регистрация юридических лиц и сделок с недвижимостью, регистрация общественных и религиозных объединений, регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, осуществляемых органами Министерства юстиции РФ. Последствием таких регистрационных действий является приобретение различными субъектами дополнительных прав, например, права заниматься предпринимательской деятельностью для юридических лиц, в полной мере осуществлять гражданские права в отношении объектов недвижимого имущества, права федеральных органов исполнительной власти применять указанные виды нормативных актов.

Примером уведомительной регистрации является регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, осуществляемый органами внутренних дел. Данный вид регистрационного учета вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Но при этом наличие или отсутствие факта регистрации граждан по месту жительства или пребывания не может служить основанием для ограничения их прав и свобод либо налагать на них дополнительные обязанности.

Следует отметить, что регистрационные действия осуществляют и другие органы исполнительной власти. Так, органы государственной радиочастотной службы при Министерстве РФ по связи и информатизации осуществляют регистрацию и учет радиочастот и сигналов опознавания радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского применения, органы ЗАГС проводят регистрацию актов гражданского состояния (рождения, смерти человека, заключения и расторжения брака, перемены имени и т.п.), органы Министерства транспорта РФ осуществляют государственную регистрацию и учет воздушных судов и т.д..

В обобщенном виде процедуру регистрационного производства можно представить в виде следующих этапов:

1) представление заинтересованным субъектом в орган, уполномоченный осуществлять регистрацию, установленных нормативно-правовыми актами документов;

2) оценка соответствующими должностными лицами представленных документов, проверка указанных в них сведений;

3) регистрация определенного юридического факта либо отказ в его осуществлении;

4) выдача документов, подтверждающих прохождение государственной регистрации — свидетельств.

Лицензионно-разрешительное производство представляет собой совокупность действий и мероприятий органов исполнительной власти, связанных с выдачей, переоформлением, приостановлением и аннулированием разрешений и лицензий. Наиболее разработанным и урегулированным в правовом отношении является лицензионное производство. Порядок выдачи разрешений в основном регулируется ведомственными подзаконными нормативно-правовыми актами. Правовые основы лицензирования содержатся в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также в соответствующих положениях, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. В обобщенном виде процедуру лицензионной деятельности можно представить состоящей из следующих этапов:

1) принятие от юридических и физических лиц — соискателей лицензий — заявлений о выдаче лицензии, кроме того, предоставляются копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариусом) — для юридического лица; копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) — для индивидуального предпринимателя; копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом); документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии; сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

Кроме указанных документов, в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление иных документов.

2) проведение экспертизы на предмет готовности соискателя осуществлять лицензируемый вид деятельности. В процессе проведения экспертизы устанавливаются производственные возможности соискателя, уровень квалификации и подготовленности сотрудников, соответствие соискателя лицензионным требованиям и условиям, установленным нормативно-правовыми актами. Результатом деятельности экспертной комиссии является экспертное заключение, содержащее вывод о целесообразности либо о нецелесообразности выдачи соискателю лицензии;

3) орган, уполномоченный осуществлять лицензирование, в срок, не превышающий 60 дней с момента подачи соискателем заявления, обязан принять решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Основания для отказа в выдаче лицензии в исчерпывающем виде указаны в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности». К ним относятся: наличие в документах, представленных соискателем, недостоверной или искаженной информации, несоответствие соискателя или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям. Отрицательное решение органа лицензирования может быть обжаловано соискателем в административном или судебном порядке;

4) выдача документа, подтверждающего наличие лицензии.

После выдачи документа, подтверждающего наличие лицензии, орган лицензирования контролирует процесс осуществления лицензиатом данного вида деятельности. В случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом требований и условий, установленных нормативно-правовыми актами для данного вида деятельности, орган лицензирования вправе приостановить действие лицензии. Последствием такого шага является прекращение лицензиатом вида деятельности, на который была выдана лицензия. В срок, не превышающий 6 месяцев, лицензиат обязан устранить выявленные недостатки. В противном случае орган лицензирования вправе обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Рассмотрим производство по подготовке правовых актов управления. Общие правила подготовки нормативно-правовых актов управления в федеральных органах исполнительной власти определяются постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Федеральные органы исполнительной власти издают нормативно-правовые акты на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе иных федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Запрещено издавать нормативные акты в виде писем и телеграмм.

В целом можно выделить ряд обязательных стадий: разработку проекта нормативного акта, его согласование с иными заинтересованными ведомствами; принятие правового акта; доведение правового акта до исполнителей и иных заинтересованных лиц.

Подготовка проекта нормативного акта возлагается на структурные подразделения федерального органа исполнительной власти в пределах их компетенции. К этой работе в обязательном порядке привлекается юридическая служба органа исполнительной власти. Проект, как правило, готовится в срок, не превышающий одного месяца. Для подготовки проектов наиболее важных нормативных правовых актов, а также актов, имеющих межведомственный характер, могут создаваться рабочие группы. Одновременно с разработкой проекта правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей, которые включаются в основной текст принимаемого нормативного акта.

Подготовленный проект до подписания или утверждения проверяется на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и визируется руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, после чего он направляется на подпись руководителю федерального органа исполнительной власти.

Подписанный и утвержденный нормативный правовой акт подлежит обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ в случае, если он затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливает правовой статус организаций либо имеет межведомственный характер. После государственной регистрации нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением актов, содержащих государственную тайну или конфиденциальную информацию. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено его несоответствие законодательству РФ.

При нарушении указанных требований о государственной регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не могут применяться, как не вступившие в силу.