3. Технология социальной работы с беженцами и вынужденными переселенцами. Проблемы социальных служб в работе с беженцами и вынужденными переселенцами

Содержание и направленность технологии социальной работы с мигрантами во многом определяется тем, к какой категории они принадлежат по своему социальному, правовому статусу. Мигранты, иммигранты, беженцы, перемещенные лица, вынужденные переселенцы – эти категории переселенцев различаются между собой.

В настоящее время одной из наиболее острых проблем, решаемых миграционными (и не только ими) органами развитых стран мира, является проблема беженцев¹.

Другой категорией мигрантов, которые осуществляют перемену места жительства по независящим от них причинам политического, национального, религиозного и проч. характера, но в границах своей страны, являются вынужденные переселенцы. В силу сходства причин, лежащих в основе принятия решения на миграцию, содержание их проблем во многом тождественно проблемам беженцев. Осуществление социальной работы с подобными категориями мигрантов происходит, как правило, в экстремальных условиях (в условиях ведения боевых действий, катастроф, наводнений и т.д.). Это обстоятельство не позволяет проводить социальную работу с беженцами и вынужденными переселенцами так же планомерно и организованно, как это возможно в отношении добровольных мигрантов.

Технология социальной работы с мигрантами предусматривает создание разветвленной системы. Она включает как проведение мероприятий по оказанию помощи отдельным индивидам и группам, которые в результате войны, катастрофы, природного катаклизма утратили жилье, имущество, средства к существованию и т.д., так и мероприятия по реорганизации социальной среды, организации учета и анализа миграционной ситуации, характера миграционных потоков, численности мигрантов, их категорий.

Выработка технологии социальной работы с беженцами и вынужденными переселенцами обусловлена теми причинами, которые лежат в основе принятия решения на миграцию. Помимо причин объективного характера (утрата средств к существованию вследствие природных, техногенных катаклизмов, военных действий, политических преследований и др.), процесс миграции этих категорий мигрантов обусловлен и рядом специфических и субъективных причин. В данном случае можно отметить лишь некоторые, наиболее очевидные причины:

во-первых, резкое ухудшение межнациональных, межэтнических отношений в республиках бывшего СССР в 1990-е гг. определило эвакуационный характер реэмиграции русских, появление среди них беженцев из районов острых этнических конфликтов (Таджикистана, Молдовы, Грузии и др.);

во-вторых, спонтанность и непредсказуемость мер по переходу к рыночным отношениям, приведшие к резкому спаду производства, появлению миллионов безработных, повлияли на желание русскоязычного населения переселиться в Россию;

в-третьих, экологические бедствия, природные катаклизмы, многие из которых в течение 1990-х гг. привели к большим жертвам и разрушениям вследствие сокращения финансирования тех служб, которые осуществляли прогноз и ликвидацию последствий таких катаклизмов. (Например, сейсмическая служба России не смогла осуществить прогноз землятресения на Сахалине, в результате которого был стерт с лица земли город Нефтегорск.) Стихийные бедствия затронули целый ряд районов страны, постоянно угрожают здоровью проживающего там населения. Это способствовало активизации процессов вынужденного переселения из различных регионов России.

Все эти причины в сочетании с повсеместным ростом безработицы обусловливают проблемы миграции, беженцев и вынужденных переселенцев. Отсутствие в России четкой миграционной политики в отношении не только беженцев, вынужденных переселенцев, но и иных категорий мигрантов привело к росту социальной напряженности среди мигрантов и жителей мест, где они оседают, увеличению страданий и бедствий людей, бесполезной растраты социальных ресурсов.

Реальное положение беженцев и переселенцев в нашей стране исключительно тяжелое. Причина этого состоит в том, что миграционные органы, периодически подвергаясь реорганизациям, перманентно оказываются неготовыми к работе, оказанию всеобъемлющей социальной помощи потокам лиц, претендующих на предоставление статуса беженца или вынужденного переселенца. Кроме того, вопросы разработки и проведения миграционной политики, в том числе в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, длительное время не рассматривались в качестве приоритетных в работе органов государственной власти и управления. Поэтому проблема адаптации беженцев и переселенцев в новых местах их проживания является в социальном и психологическом отношении очень сложной. Успех ее решения зависит от степени оптимальности сочетания многих объективных и субъективных факторов. Среди всей совокупности социальных условий, определяющих успешность решения проблемы адаптации и интеграции мигрантов в новых местах их проживания, важным является создание обстановки для нормальных взаимоотношений мигрантов с местным населением.

Сравнительный анализ ситуации показывает, что в России национальные антипатии проявляются слабее, чем в других государствах СНГ. В силу этого многие нерусские беженцы стремятся найти место жительства в России. Во многом националистические проявления среди местного населения обусловлены озлобленностью, вызванной нестабильностью экономического положения, что предопределяет отрицательное отношение к мигрантам, которые рассматриваются в качестве конкурентов, «захватчиков» рабочих мест, собственности, жилья и проч.

Немаловажным является и религиозный, этнокультурный аспект. Значительная часть населения России не имеет элементарных знаний о культуре, традициях, обычаях тех народов, представители которых прибывают в страну в качестве мигрантов. В свою очередь, мигранты также не обременены подобными знаниями. Взаимное неприятие рождается из элементарного незнания традиций, обычаев, образа жизни друг друга. Миграционным службам и органам социальной защиты необходимо учитывать этот момент в работе с мигрантами, предотвращая создание дополнительного очага межэтнической и политической напряженности в регионах расселения мигрантов.

Более того, возникновение многих конфликтов между мигрантами и местным населением объясняется именно неудовлетворительной работой органов государственного управления по соблюдению норм, закрепленных в Федеральных законах «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», по решению вопросов обустройства беженцев и переселенцев. Нередко конфликты провоцируются и противоправным поведением самих беженцев и переселенцев: самовольный захват земли, нарушение правопорядка, отклоняющееся поведение в быту и т.д.

Именно эти обстоятельства определяют то, что в условиях массовых миграций на территории бывшего СССР социальные и миграционные службы должны применять активную технологию социальной работы с мигрантами. Данная технология включает в себя следующие элементы:

1. Заключение Россией межправительственных соглашений со странами — участниками СНГ о защите недвижимости беженцев и вынужденных переселенцев в прежних местах проживания. Подобные договоры являются государственной гарантией восполнения недвижимости, утерянной ими в результате вынужденного отъезда из мест прежнего проживания, или получения средств в качестве компенсации за нее.

В регулировании миграционных потоков на постсоветском пространстве важную роль призвано сыграть межправительственное соглашение «О сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией», которое было подписано 6 марта 1998 г. представителями Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Украины и Таджикистана и ратифицировано 10 июня 2000 г.

С Грузией, Туркменистаном и Узбекистаном, которые не подписали указанное соглашение, предполагается подписать двусторонние соглашения.

Что касается вынужденных переселенцев, то важным аспектом работы с данной категорией мигрантов является необходимость осуществления координационной работы по согласованию усилий различных ведомств, служб федерального, регионального уровня и местного самоуправления в деле оказании помощи переселенцам. Несмотря на то, что Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» был принят в 1993 г., массовый отток населения из Чечни в 1990-е гг. выявил неподготовленность органов государственного управления и местного самоуправления к решению проблем вынужденных переселенцев. Во многом это было связано не столько с нехваткой финансов, сколько с несогласованностью работы между различными ведомствами. Например, вынужденный переселенец выезжал в тот или иной регион России, где органы Министерства внутренних дел отказывали ему в регистрации. Местные отделения пенсионного фонда отказывали в назначении пенсии вынужденным переселенцам, мотивируя отказ отсутствием необходимых документов (которые были утрачены в ходе боевых действий в Грозном или в иных населенных пунктах Чечни).

2. Большинство вынужденных переселенцев и беженцев — это лица, пострадавшие от факторов социального риска, испытавшие сильные психологические потрясения, но вместе с тем не утратившие трудоспособности. Значительная часть из них обладает соответствующим уровнем образования и имеет определенную трудовую квалификацию. В связи с этим помощь мигрантам должна начинаться с оказания содействия в их трудоустройстве. В условиях массовой безработицы в ряде регионов Российской Федерации эта помощь не должна ограничиваться поиском вакансий на тех или иных предприятиях, организациях, но может включать и проведение мероприятий по содействию самозанятости (создание предприятий в различных отраслях и различных форм собственности).

У современных отечественных исследователей нет единой точки зрения на этот вопрос: одни полагают, что делать ставку на силы и средства мигрантов в сложившихся условиях нельзя, т.к. они не смогут самостоятельно решать вопросы своего обустройства; по мнению других специалистов, основное направление этой работы — помочь мигрантам развивать собственные устремления и способности. Но, как показывает многолетний опыт работы миграционных и социальных служб многих регионов страны в работе с вынужденными переселенцами, самозанятость позволяет мигрантам достаточно быстро решить целый ряд проблем, прежде всего экономического характера. Кроме того, значительная часть беженцев и переселенцев самостоятельно или за счет привлеченных средств строит поселки с хозяйственными предприятиями.

Наличие противоположного мнения объясняется не только различными условиями обустройства вынужденных переселенцев, не только иным восприятием и пониманием проблемы. Приверженцы данной точки зрения говорят о необходимости предоставления возможности выбора различных стратегий в решении проблемы этой категории мигрантов, ибо даже в условиях рынка далеко не каждый способен организовать собственное предприятие, успешно заниматься предпринимательской деятельностью, торговать и проч.

Те, кто убежден, что мигранты должны занимать более активную позицию в решении проблем своего обустройства, объясняет это развитием рыночных отношений. Они рассматривают мигрантов как потенциальных предпринимателей и активных работников, считая, что сама жизненная ситуация мигрантов должна стимулировать их трудовую деятельность. Но в современных российских реалиях, при наличии массы бюрократических преград, это, скорее, можно рассматривать в качестве желаемого, но действительного положения вещей.

3. Решение проблемы материальной компенсации понесенного мигрантами ущерба. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (1992 г.) предусматривается ряд мер по оказанию им содействия: выплата пособия, помощь в трудоустройстве, решение жилищных проблем. В соответствии с рядом правительственных решений вынужденные мигранты получают определенную помощь от государства. Но решение проблемы их материального обеспечения не должно исчерпываться предоставлением материальной помощи со стороны соответствующих государственных учреждений. Долговременное решение данной проблемы может состоять в создании возможностей для профессионально-трудовой адаптации трудоспособных лиц. Этому процессу способствует предоставление вынужденным мигрантам льгот относительно прописки и трудоустройства, выплата компенсаций и пособий в районах поселения.

Адаптация и обустройство беженцев и переселенцев во многом зависят от получения постоянного места работы. На новом месте жительства вынужденные мигранты не имеют возможности получить работу в соответствии с их профессией, и вынуждены заниматься случайными заработками и неквалифицированным трудом.

По данным Федеральной миграционной службы России, в 1993 г. были трудоустроены лишь 49,8 % мигрантов, остальные находились на иждивении (32 %), получали пенсию или стипендию (соответственно 14,7 и 2,2 %). Треть беженцев и переселенцев по стране и около четверти в Московском регионе затрудняются найти для себя работу в новом месте проживания¹.

В России образовалась довольно парадоксальная ситуация: переселенцы заинтересованы в обретении постоянного места жительства и работы в городах, где они, как правило, проживали до миграции, а российские государственные программы ориентируют миграционные органы на направление мигрантов для поселения и освоения территорий тех регионов, в которых имеется дефицит трудовых ресурсов, чаще всего в сельской местности. Именно поэтому в условиях недостаточного финансирования миграционных программ большинство беженцев и вынужденных переселенцев сами занимаются своим трудоустройством.

4. Установление добрососедских взаимоотношений мигрантов и местного населения, которые в ряде случаев превращаются в перманентный вялотекущий конфликт, иногда приобретающий взрывоопасное состояние под влиянием тех или иных факторов (совершение противоправных действий представителями той или другой стороны, изменение политики федеральных, региональных или местных властей в отношении мигрантов и проч.). Кроме того, неблагоприятная социально-экономическая ситуация, бытовые, поведенческие, культурно-религиозные отличия вновь прибывающих также могут являться причиной недоброжелательного отношения к ним со стороны местного населения и, в свою очередь, мигрантов к местному населению.

Международный опыт показывает, что одной из наиболее эффективных форм решения проблем адаптации мигрантов к новым условиям жизни, постепенной интеграции в рамки новой социальной структуры является добровольная организация компактных поселений переселенцев. Подобная методика позволяет не только устранить жилищно-бытовые проблемы, но и способствует тому, что процесс адаптации происходит постепенно, бесконфликтно, с меньшими социально-психологическими нагрузками. Этнокультурные группы получают возможность поддерживать, сохранять нормы, обычаи, традиции в системе образования, создания культурных центров, национальных общин и коммун и, в то же время, налаживать контакты с местным населением, региональными и местными органами управления, знакомиться с условиями жизни в данном регионе.

Таким образом, иммигранты и члены этнических групп иммигрантского происхождения часто испытывают весьма значительные трудности при обустройстве в новых местах жительства. Многие из них являются следствием недостатка средств, дающих людям возможность эффективно функционировать в обществе, другие появляются в результате существования различных форм дискриминации (неумышленной или преднамеренной) по признаку расы, национальности и т.д.

Напряженные межнациональные и межэтнические отношения стали реальностью в некоторых регионах России, где нередко возникают кровавые столкновения, которые на долгое время определяют неприязненные отношения между людьми разных этнических групп. В особенности это характерно для Юга России, Москвы, некоторых других регионов России. Однако данное обстоятельство не следует считать уникальным, характерным только исключительно для современной России. Серьезные этнические и социальные конфликты происходят в различных странах и регионах мира, поэтому изучение опыта развитых стран мира по предотвращению такого развития событий жизненно необходимо для решения аналогичных вопросов в нашей стране. Анализ международного опыта показывает, что в работе с мигрантами решающую роль играет миграционная правительственная политика, практическое выполнение которой во всех сферах государственной и общественной деятельности обеспечивается через реализацию программ по вопросам управления, регулирования процесса развития межобщинных, межнациональных отношений.

В основе установления добрых межобщинных, межнациональных отношений лежит признание равенства правового статуса легального мигранта с правовым статусом гражданина страны, предоставление им равных возможностей для участия в различных сферах жизни общества. Только на этой основе могут развиваться равноправные межнациональные отношения и жизнедеятельность диаспоры.

Основываясь на опыте развитых стран мира (Германии, Франции, США и др.), можно констатировать, что политика и технология по вопросам этнических отношений и работы с мигрантами должны быть сформированы с учетом ряда принципов:

• во-первых, при реализации миграционной политики следует исходить из того, что большая часть иммигрантов в перспективе может остаться на постоянное (или продолжительное) жительство в принимающей стране, т.к. они могут внести немаловажный вклад в ее экономику. Кроме того, развитые государства мира заинтересованы в их постоянном притоке в силу сложной демографической ситуации;

• во-вторых, необходимо четкое понимание того, что решающая роль в осуществлении миграционной политики принадлежит органам государственной власти и управления. Именно они способны оказать реальное содействии, помощь мигрантам для их успешной адаптации и интеграции в новую социальную структуру. Проведение подобных мероприятий возможно только при наличии соответствующей законодательной базы, обеспечивающей легальное пребывание мигрантов в принимающей стране. Она же определяет равенство возможностей, меры по борьбе с дискриминацией мигрантов и, в необходимых случаях, осуществление успешной интеграции иммигрантов. С другой стороны, необходимо поощрять иммигрантов развивать в себе чувство принадлежности к новому обществу. Властные структуры, общественные организации, средства массовой информации должны воспринимать иммигрантов и их лидеров как необходимых партнеров в деле установления межобщинных отношений, должны информировать граждан страны о мероприятиях в области миграций;

• в-третьих, следует сознавать, что интеграция и установление добрых отношений между местным населением и мигрантами — это процесс, рассчитанный на длительный период, поскольку экономические, культурные, религиозные, расовые и др. различия между мигрантами и местным населением не могут быть устранены за короткий промежуток времени, а некоторые различия неустранимы вовсе. Поэтому правовые средства борьбы с дискриминацией должны дополняться другими средствами, особенно в области образования и информации, направленными на решение конкретных проблем различных категорий мигрантов в стране пребывания.

Раскрывая более подробно содержание указанных принципов, можно отметить, что международные конвенции и опыт ряда стран (Швеции, США и др.) подтверждают, что иммигранты, прожившие долгий срок в принимающей стране, особенно те из них, кто в ней родился, должны иметь возможность получить гражданство страны. Признание мигранта полноправным гражданином страны является одним из наиболее эффективных методов развития у них чувства принадлежности к обществу, в котором они живут.

Кроме того, миграционным органам следует учитывать и такой аспект миграции, как перемена места жительства лицами, которые профессионально занимаются определенным видом деятельности: спортсмены, деятели науки, искусства, шоу-бизнеса и др. Добиваясь выдающихся результатов, они тем самым прославляют имя своей второй Родины, создают благоприятный имидж страны, привлекая в нее активных, профессионально подготовленных мигрантов. В данном случае можно привести пример таких стран, как США, Канада, Франция, Швеция, Германия и др., которые привлекают в свои учебные заведения, спортивные клубы мигрантов со всех стран мира. В дальнейшем многие их них получают гражданство этих государств.

В работе миграционных органов, органов социальной защиты и государственного управления, направленной на устранение различных форм дискриминации мигрантов, важную роль играет установление партнерских отношений с различными предприятиями, выступающими в качестве работодателей, а также профсоюзами для достижения фактического равенства возможностей мигрантов и местного населения.

Региональные и местные власти ряда субъектов РФ имеют определенные возможности по обеспечению мигрантов жильем, даже в условиях недостаточного финансирования подобных программ. Например, по данным миграционных органов Томской области, на август 2001 г. в районах области и г. Томске проживало около 8 тыс. вынужденных переселенцев. При этом в том же 2001 г. на всю область на приобретение жилья для этой категории мигрантов было выделено 500 тыс. рублей¹. При этом цена за 1 кв. метр общей площади в г. Томске в среднем уже превышала 5 тыс. рублей. При наличии огромных запасов леса в Сибири, на Дальнем Востоке, свободных земель и рабочих рук мигрантов перед региональными властями предстает достаточно широкое пространство поиска решений задачи обеспечения жильем мигрантов не только в сельской местности, но и в пригородных зонах при минимальной помощи в организационно-правовом плане и в подводе необходимых коммуникаций.

Международная практика показала, что принудительная концентрация иммигрантов в определенных городских кварталах или сельских населенных пунктах равносильна сегрегации, превращению указанных мест в гетто. В то же время насильственное рассредоточение иммигрантов вызывает у прибывших сомнение, настороженность, недоверие к властям, проявления открытого неподчинения решениям не только местной администрации, но и органам региональной и федеральной власти. Более конструктивным шагом является восстановление запущенных кварталов, в которых иммигранты имеют тенденцию концентрироваться, с целью сделать их более привлекательными для всего населения данного поселения в целом. Применение этой методики может дать положительный эффект не только в решении задачи по адаптации и последующей интеграции мигрантов, но и для дальнейшего развития самих поселений. В этом случае местная администрация получает возможность отдавать в аренду земельные участки, которые ранее не пользовались спросом, под строительство магазинов, офисов фирм, иных предприятий, а также увеличивать налогооблагаемую базу для пополнения бюджета органов местного самоуправления.

В своей работе миграционным органам следует учитывать факт все более возрастающего этнического и культурного многообразия населения в определенных регионах и стране в целом. Поэтому устранение дискриминации и удовлетворение потребностей мигрантов будут более эффективными только в том случае, если штат миграционной службы и иных органов, работающих с иммигрантами (например, министерства внутренних дел), также комплектуется из лиц иммигрантского происхождения.

Зарубежный и отечественный опыт дает основание утверждать, что многие повседневные проблемы миграции должны решаться на местном уровне. Местные власти в партнерстве с центральными правительственными органами и неправительственными организациями всех видов играют важную роль в установлении нормальных отношений между мигрантами и местными жителями. Прежде всего, от них исходит формирование того или иного отношения к мигрантам со стороны местного населения: или как к чужакам, лишним людям, чужеземцам, или как к людям, в которых заинтересованы, нуждаются в их рабочих руках, интеллекте, предпринимательской активности и т.д.

Российская Федерация в настоящий момент заинтересована в притоке мигрантов на свою территорию, именно поэтому учреждения социального обслуживания населения должны принимать более активное участие в обустройстве и адаптации беженцев и вынужденных переселенцев. Эта работа должна состоять в содействии им в получении всех видов пособий и льгот, предоставленных им действующим законодательством, в устройстве детей беженцев и вынужденных переселенцев в учебные заведения по месту жительства (а при необходимости в реабилитационные учреждения), в обеспечении психологической реабилитации самих мигрантов.

Миграционным и социальным службам следует учитывать, что только активизация собственного социального потенциала мигранта может привести к улучшению их положения. Страны, в которых насчитывается значительное количество мигрантов, поощряют возникновение ассоциаций иммигрантов и этнических групп. Общественные фонды иммигрантов активно привлекаются для разработки и реализации проектов, отражающих интересы мигрантов и беженцев. Большое значение придается вопросам религии, культуры, традициям и обычаям с целью обеспечить уважение прав человека, ускорить его интеграцию в рамки новой для него социальной структуры.

Многие органы местной власти стремятся предоставить иммигрантам возможность в полной мере принимать участие в культурной жизни местного населения. Важную роль в этом вопросе играют те средства массовой информации, которые поощряют любую деятельность, направленную на то, чтобы местные жители проявляли лояльность, терпимость во взаимоотношениях с мигрантами.

Технология социальной работы с мигрантами может дать позитивные результаты только при наличии четкой и продуманной миграционной политики и программы по прогнозированию миграционных процессов, конкретных миграционных потоков, региональных миграционных программ, при оказании мер содействия мигрантам и беженцам в адаптации к новым местам поселения. Решение подобных проблем возможно при условии совместной работы федеральных и региональных органов государственного управления и местного самоуправления. Необходимо принятие программ выделения для мигрантов квот и определенных территорий для поселения. Стихийность и быстротечность миграционных процессов не позволяют решать многие вопросы в отрыве от всего общества, без выделения значительных средств, вовлечения в эту деятельность различных организаций и фондов. Поэтому наиболее перспективным может быть только такое решение проблемы мигрантов, которое бы учитывало мнение всего общества, отвечало бы его интересам и идеалам.