5.2. Беженцы и вынужденные переселенцы

Беженцы - это люди любой расы и любого вероисповедания, которые стремятся избежать войн и преследований, дискриминации и нетерпимости в своей стране. Их можно встретить в любом уголке планеты. Вынужденные покидать родные места из-за опасения за свою жизнь и свободу, беженцы зачастую бросают все: дом, имущество, семью и родину. Их бедственное положение является существенным препятствием на пути решения экономических, политических и других проблем для многих стран мира.

Беженцы — не безликая масса людей. Среди тех, кто в разное время оказался беженцем и вынужден был искать убежище, много великих деятелей искусства и науки, политики и кинематографа. Это А. Эйнштейн и З. Фрейд, М. Дитрих и А. Солженицын, Б. Брехт, В. Набоков и М. Шагал.

Когда в 1951 г. было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, его мандат распространялся приблизительно на 1 млн беженцев. В 1997 г. в мире насчитывалось 22,3 млн беженцев и других лиц, на которых распространяется мандат УВКБ ООН, в 1998 г. — 21,4 млн человек. Более половины из них (11,4 млн) составляли беженцы, остальные — вынужденные переселенцы, возвращенцы, лица, ищущие убежища, и лица без гражданства. Еще на 3,5 млн беженцев распространяется мандат Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР); кроме того, в настоящее время в мире насчитывается свыше 20 млн внутренне перемещенных лиц.

Если в 1951 г. большинство беженцев были европейцами, то сегодня большинство беженцев составляют выходцы из стран Азии и Африки. В отличие от прошлого в настоящее время потоки беженцев все чаще принимают форму массового исхода, а не бегства отдельных лиц. При этом порядка 80 % беженцев составляют женщины и дети. Причины массового исхода также стали более разнообразными.

Проблема беженцев является одним из примеров, демонстрирующих целостность, неразрывное единство и взаимозависимость международного сообщества. Она показывает то, как проблемы одной страны могут непосредственным образом сказываться на других странах. Кроме того, проблема беженцев непосредственно связана с вопросом соблюдения прав человека. Нарушения прав человека являются как основной причиной массового исхода беженцев, так и основным препятствием для осуществления их добровольной репатриации.

В настоящее время весьма остро стоит вопрос об игнорировании прав беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, не только в странах третьего мира, но и в развитых, демократических государствах Западной Европы и Северной Америки. Во время поиска убежища значительное число лиц сталкиваются с ограничительными мерами, лишающими их доступа на безопасные территории. Они задерживаются или насильно возвращаются в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Некоторые подвергаются нападениям вооруженных группировок или призываются в вооруженные силы, где их принуждают воевать в рядах той или иной стороны в гражданских конфликтах.

Беженцы обладают правами, которые должны соблюдаться как в период их обращения с просьбой о предоставлении убежища, так и в период рассмотрения просьб, и после их удовлетворения. Уважение прав человека является необходимым условием решения проблем беженцев и предотвращения новых потоков.

Беженцы — это люди, которые были вынуждены порвать связи со своей страной. Они не могут воспользоваться защитой своих собственных правительств. Это обстоятельство не только отличает их от других категорий мигрантов, но и делает их положение более трудным. Именно потому, что беженцы не имеют доступа к средствам правовой и социальной защиты, предоставляемой со стороны национального государства, они находятся под защитой мирового сообщества, международного права, правительственных и неправительственных международных организаций.

Понятие «беженец»

«Беженец» — это международно-правовой термин универсального характера, определенный Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом ООН 1967 г. о статусе беженцев. Термин «беженец» является термином, содержание которого определяется в соответствии с принципами общего международного права. Но применяемое в обыденной практике понятие «беженец» значительно отличается от международно-признанного определения термина «беженец». Как правило, данный термин применяется в отношении любого человека, кто стремится спастись бегством от обстоятельств, которые он считает нетерпимыми, от несвободы и опасности, от угнетения и преследований, войны или гражданского конфликта, стихийных бедствий, землетрясений, наводнений, голода и других катаклизмов природного или техногенного характера.

Из категории беженцев, согласно международному праву, исключаются лица, скрывающиеся от правосудия за совершенные преступления, за нарушение общего, не имеющего политического аспекта, закона. Для международного права государства ограничили (а в настоящее время стремятся еще более ограничить) содержание понятия «беженец» тем, что не включили в категорию беженцев экономических беженцев или мигрантов. Решение их проблем относят к сфере международной помощи и развития, но не связывают с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неограниченного времени на территории другого государства. Если мигрант, как правило, оставляет свою страну добровольно в поисках лучшей жизни, то для беженца экономические условия в стране, предоставившей ему убежище, менее важны в сравнении с безопасностью. В реальной практике определение различия между беженцем и мигрантов может быть затруднено. В этой связи можно указать основное различие: мигрант пользуется защитой правительства своей страны, а беженец — нет.

Лицо является беженцем, если оно соответствует критериям, содержащимся в определении, представленном в Конвенции 1951 г. Процесс определения статуса беженца проходит в два этапа:

• во-первых, выявляются факты, касающиеся данного лица;

• во-вторых, применяют к истолкованию этих фактов определение Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. Положения Конвенции 1951 г., определяющие статус беженца, состоят из трех пунктов:

1. «зачисление» (они определяют критерии, которым должно соответствовать лицо, чтобы быть признанным беженцем);

2. «прекращение» (указывают на условия, при которых беженец перестает быть беженцем);

3. «исключение» (перечисляют обстоятельства, в соответствии с которыми лицо исключается из сферы действия Конвенции 1951 г., хотя и соответствует позитивным критериям по пунктам зачисления).

На «экономических», «экологических», «техногенных» беженцев и жертв природных катастроф положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. не распространяются. Они также не распространяются на лиц, относительно которых есть весомые подозрения, что они осуществили преступления против мира и человечества, тяжкие преступления неполитического характера или иные действия, несовместимые с целями и принципами ООН.

Основной целью поиска точной формулировки определения «беженец» является стремление обосновать и облегчить предоставление помощи и защиты. Только тогда лицо может претендовать на соответствующие права или льготы, если его положение соответствует предъявляемым требованиям.

В договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход. Беженцем считалось лицо, находящееся за пределами страны своего происхождения и не пользующееся защитой правительства этого государства. Так, беженцы из России («русские беженцы») в 1926 г. определялись как любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства СССР и не приобрели иного гражданства¹. Аналогичный подход был использован в соглашениях 1936 г. о лицах, бежавших из Германии. В том же году был учрежден Межправительственный комитет по делам беженцев, главной целью которого было облегчение вынужденной эмиграции из Германии и Австрии. В 1943 г. на Бермудской конференции мандат Комитета был существенно пересмотрен и распространен на всех лиц, кем бы они ни были, которым в результате событий в Европе пришлось или, возможно, придется покинуть страну своего проживания вследствие опасности для их жизни или свобод по причине их расы, религии или политических убеждений.

Учрежденная в 1946 г. Администрация Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮNРРА) занималась прежде всего оказанием помощи гражданским лицам из союзных стран и перемещенным лицам в освобожденных странах, а также репатриацией и возвращением военнопленных, но в ее задачи не входила работа по переселению перемещенных лиц или беженцев, а также решение их проблем. При этом беженцами считались те, кто по какой-либо причине не может вернуться в свои дома или не имеет домов, в которые они могли бы вернуться, или больше не пользуется защитой своих правительств. В послевоенный период в процессе своей деятельности ЮNРРА достаточно часто сталкивалась с проблемами, связанными с выездом граждан восточноевропейских стран за пределы своих государств или отказом их вернуться на свою Родину.

После Второй мировой войны были сформулированы более точные критерии, изложенные в Конвенции 1951 г., о статусе беженцев. Официальное определение понятия «беженец» стало более четким и юридически строгим. Согласно Конвенции беженец — это лицо, которое находится вне пределов его/ее страны происхождения, испытывает вполне обоснованный страх преследования по причине его/ее расы, религии, национальности, принадлежности к конкретной социальной группе или политических воззрений, а также не в состоянии или не желает воспользоваться защитой этой страны или вернуться туда из-за страха преследования¹. Это обстоятельство позволяет квалифицировать, в соответствии с Конвенцией 1951 г., в качестве беженцев только 10—12 % лиц, ищущих убежища за пределами своей страны.

Ряд международных правовых документов, относящихся к беженцам, был принят государствами или межправительственными организациями в рамках географических регионов. Их содержание дополняет Конвенцию 1951 г. и отражает специфический характер проблем, стоящих перед беженцами в рамках конкретного географического района. Среди подобных региональных международных правовых актов можно указать Конвенцию Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г. и Картахенскую декларацию 1984 г. В их тексты были включены определения, которые расширяли понятие «беженец», приведенное в Конвенции 1951 г. Например, Конвенция Организации африканского единства в основном повторяет определение, приведенное в Конвенции 1951 г., но вместе с тем включает в него любое лицо, принужденное покинуть свою страну «в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного вмешательства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в любой части страны его происхождения либо национальности или на ее территории в целом²».

В ряде региональных документов рассматриваются второстепенные вопросы, касающиеся предоставления убежища, проездных документов и проч. Среди подобных международно-правовых актов можно упомянуть Конвенцию об убежище (Гавана, 1928 г.), Конвенцию о политическом убежище (Монтевидео, 1933 г.), Конвенцию о дипломатическом убежище (Каракас, 1954 г.), Соглашение о выдаче преступников (Каракас, 1954 г.), Конвенцию о территориальном убежище (Каракас, 1954 г.), Договор по международному уголовному процессу (Монтевидео, 1989 г.).

Международная защита беженцев. Лига Наций

Убежденность в том, что обеспечивать защиту беженцев, находить решения их проблем должны не только правительства отдельных государств или частные благотворительные организации, а международное сообщество, стала одной из основ деятельности Лиги Наций. Эта международная межправительственная организация — предшественница ООН была образована в 1919 г., сразу после окончания Первой мировой войны. События того времени (окончание мировой войны, революция в России, крушение Оттоманской империи и проч.) привели к массовым перемещениям людей в Европе и Малой Азии и вызвали необходимость сосредоточения внимания Лиги Наций на урегулировании проблем беженцев.

Работу в рамках Лиги Наций по оказанию помощи беженцам в первые годы ее существования возглавлял известный норвежский полярный исследователь Фритьоф Нансен. Осенью 1921 г. Лига Наций назначила Нансена первым Верховным комиссаром по делам беженцев. В этой должности он пребывал вплоть до своей смерти в 1930 г. В 1920-е гг. под его руководством были предприняты 4 крупные гуманитарные акции:

1. репатриация 0,5 млн военнопленных из 26 стран, главным образом из Юго-Восточной Европы и Советской России;

2. в связи с опустошительным голодом, который охватил Советскую Россию зимой 1921 г., Нансен (он был избран Верховным комиссаром по делам российских беженцев) возглавил проведение крупномасштабных операций по оказанию помощи 30 млн людей;

3. в 1924 г. его мандат был расширен на армянских беженцев;

4. в 1928 г. — на ассирийцев и турок.

Помимо военнопленных, Первая мировая война и ее разрушительные последствия оставили в наследство 1,5 млн беженцев и перемещенных лиц, разбросанных в целом ряде стран. Одной из серьезных проблем, с которой сталкивались беженцы и перемещенные лица, являлось отсутствие у них международно-признанных удостоверений личности. Верховный комиссар ввел так называемый «паспорт Нансена» - прототип современных проездных документов, выдаваемых согласно Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. «Паспорт Нансена» обеспечил возможность тысячам людей вернуться домой или обосноваться в других странах и явился первым международно-правовым документом, специально предназначенным для защиты беженцев.

Война между Грецией и Турцией в 1922 г. привела к тому, что несколько сот тысяч греков вынуждены были покинуть свои дома в Восточной Фракии и в Малой Азии и бежать в Грецию. Нансен, которому поручили найти решение этой проблемы, предложил произвести обмен группами населения. Результатом обмена (который проходил в течение 8 лет) стал переезд 0,5 млн турок из Греции в Турцию. При этом Лига Наций предоставила компенсацию для оказания помощи обеим группам в плане реинтеграции.

Модель международной деятельности по защите беженцев была установлена Лигой Наций и подтверждена рядом международных соглашений по этой проблеме: Соглашением от 12 мая 1926 г. и 30 июня 1928 г., Конвенцией от 28 октября 1933 г. и 10 февраля 1938 г., Протоколом от 14 сентября 1939 г.¹ Согласно этим документам беженцы каждой категории определялись по национальной принадлежности или территории, которую они покинули, а также в связи с отсутствием дипломатической защиты со стороны своей страны.

В 1930-е гг. было создано Международное управление Нансена и Межправительственный комитет по делам беженцев во главе с Верховным комиссаром по делам беженцев. В последующие годы Лига Наций учредила целый ряд организаций и подготовила ряд соглашений для рассмотрения новых ситуаций, связанных с беженцами, по мере их возникновения. Лига определяла беженцев в качестве особых групп людей, в отношении которых считалось, что они подвергнутся опасности при возвращении в свои страны. Перечень категорий лиц различных национальностей постепенно расширялся, и в него, в частности, вошли ассирийцы, турки, греки, армяне, испанцы, австрийские и немецкие евреи. Начиная с решения проблемы выдачи удостоверений личности и проездных документов, меры по обеспечению защиты беженцев становились со временем все более всесторонними, охватив широкий круг вопросов, имеющих важное значение для их повседневной жизни, таких, как определение их личного статуса, доступ к получению работы по найму и защита против высылки.