Организация Объединенных Наций и защита беженцев

Один из главных вопросов, который был поставлен перед ООН уже на первых его сессиях, был вопрос о судьбе беженцев, перемещенных лиц, апатридов и репатриантов, вынужденных в результате войны покинуть места своего жительства и нуждавшихся в помощи. Уже в ходе первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, состоявшейся в начале 1946 г., была принята резолюция, заложившая основы деятельности ООН в поддержку беженцев. В этой резолюции Генеральная Ассамблея подчеркнула, что беженцы или перемещенные лица, заявившие веские возражения против возвращения в страну своего происхождения, не будут принуждаться к этому.

Международная организация по делам беженцев

В 1947 г. в рамках ООН была образована Международная организация по делам беженцев (МОБ), призванная обеспечивать защиту тех групп беженцев, которые были признаны таковыми Лигой Наций, а также около 21 млн беженцев, появившихся в Европе в ходе Второй мировой войны.

На начальном этапе основная цель МОБ заключалась в обеспечении процесса репатриации, однако политическое противостояние, связанное с «холодной войной», изменило характер деятельности этой организации в направлении расселения тех лиц, которые имели «веские возражения» против возвращения в свою страну. К таким «веским возражениям» относились преследования или опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений.

С июля 1947 г. по январь 1952 г. МОБ оказала помощь в переселении свыше 1 млн беженцев из 30 стран, главным образом из Восточной Европы, в третьи страны, в репатриации 73 тыс. человек, приняла меры по обустройству 410 тыс. перемещенных лиц, оставшихся в своих странах.

Вследствие политической напряженности в послевоенные годы деятельность МОБ вызывала критику и осуществлялась в условиях дефицита финансовых средств. Лишь 18 из 54 государств-членов делали взносы в бюджет организации, а расходы на финансирование ее деятельности постоянно росли и достигли к 1951 г. 400 млн дол. США. Было очевидно, что для оказания помощи беженцам требуется сосредоточить международные усилия в рамках самой ООН. Поэтому еще до истечения срока мандата МОБ стал обсуждаться вопрос о создании организации, на которую можно было бы возложить ее функции.

Управление Верховного комиссара оон по делам беженцев

В своей резолюции 319А (IV) от 3 декабря 1949 г. Генеральная Ассамблея постановила учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 428 (V) от 14 декабря 1950 г. Управление было создано как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи 1 января 1951 г. (первоначально на трехлетний период). С тех пор мандат УВКБ периодически продлевался на последующие пятилетние периоды. В настоящее время УВКБ оказывает помощь более чем 22 млн беженцев в разных районах мира. Управление находится в Женеве (Швейцария) и насчитывает 5200 сотрудников, а также имеет представительства в более чем в 120 странах.

Верховный комиссар следует политическим указаниям Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета ООН, а также советам собирающегося ежегодно для утверждения бюджета Исполнительного комитета, состоящего из 53 членов. В осуществлении своих программ УВКБ полностью зависит от добровольных пожертвований, только некоторые основные административные расходы покрываются из регулярного бюджета ООН. Совокупный объем ежегодных расходов УВКБ по общим и специальным программам составляет около 1 млрд дол. США.

Согласно статье 1 Устава УВКБ главная задача Верховного комиссара состоит в предоставлении международной защиты беженцам и изыскании окончательного решения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. Функции Верховного комиссара определены как «совершенно аполитичные», «гуманитарные и социальные» по своему характеру. Устав УВКБ предполагает следующие функции Верховного комиссара по обеспечению защиты беженцев:

а) содействие заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдение за их выполнением и предложение необходимых поправок к ним;

б) содействие выполнению мероприятий по облегчению положения беженцев и сокращению числа беженцев, нуждающихся в защите;

в) содействие усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах;

г) облегчение допуска беженцев на территорию различных государств;

д) содействие переводу имущества беженцев;

е) получение от правительств информации относительно числа беженцев на их территории и положения их, а также соответствующих законов и постановлений;

ж) поддержание тесного контакта с правительствами и межправительственными организациями;

з) установление контакта с частными организациями, занимающимися вопросами беженцев;

и) содействие координации усилий частных организаций, занимающихся попечением о беженцах.

УВКБ призвано оказывать помощь любым лицам, которые «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» (пункт 6 резолюции 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН). Данное определение, в котором основное внимание обращается на наличие факта преследований в отношении отдельных лиц, по-прежнему составляет основу мандата УВКБ, но в последние десятилетия, ввиду изменения характера потоков беженцев, в оборот были введены и другие дополнительные критерии. В настоящее время типичной является ситуация предоставления помощи и защиты со стороны УВКБ лицам, которые являются одновременно жертвами преследований, конфликтов и массовых нарушений прав человека. В силу этого УВКБ, как правило, обосновывает свое вмешательство на основе общей оценки условий в стране, из которой прибыли беженцы, а не на основе рассмотрения заявлений отдельных лиц о предоставлении им статуса беженцев.

В момент создания УВКБ предполагалось, что оказание материальной помощи является обязанностью правительства, которое предоставляет убежище. Однако поскольку в последние десятилетия ХХ в. значительное число потоков беженцев произошло в наименее развитых странах, УВКБ взяло на себя дополнительную роль по координации материальной помощи беженцам, возвращающимся лицам и, в отдельных случаях, перемещенным лицам (хотя эта функция и не упомянута в Уставе УВКБ).

Первоначально мандат УВКБ был ограничен оказанием помощи лицам, находящимся вне страны происхождения. Позднее в целях обеспечения большей эффективности программам по осуществлению добровольной репатриации еще одной обязанностью УВКБ стало участие в оказании помощи и предоставлении защиты лицам, возвращающимся в свои страны. Кроме того, иногда Генеральная Ассамблея и Генеральный секретарь ООН обращаются с просьбами к УВКБ о предоставлении защиты или помощи отдельным группам внутренних перемещенных лиц, которые не пересекли международной границы, но находятся в положении беженцев внутри своей страны.

Реагирование на чрезвычайные ситуации

В условиях возникновения значительных потоков беженцев чрезвычайно важно быстро оказать помощь или предоставить защиту. Покидая свои дома неожиданно, люди не успевают запастись всем необходимым для поддержания своего существования. В этих обстоятельствах быстрое предоставление им пищи, воды, жилья и медицинского обслуживания является условием выживания людей. Именно поэтому УВКБ ООН в послевоенный период было одной из главных организаций по оказанию гуманитарной помощи при возникновении чрезвычайных ситуаций во всем мире. В немалой степени быстрому реагированию УВКБ способствует наличие чрезвычайного фонда с объемом средств в 25 млн дол. США. В случае дефицита средств для удовлетворения потребностей беженцев УВКБ может обратиться со специальными призывами к международному сообществу об их сборе.

Для эффективного реагирования на чрезвычайные ситуации в структуре УВКБ имеются специальные группы быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации, создаются временные склады для хранения запасов помощи, заключаются временные соглашения с Добровольцами Организации Объединенных Наций (ДООН) для быстрого размещения персонала по проведению чрезвычайных операций в любой части мира.

Содействие поиску долгосрочных решений

В процессе поиска долгосрочных решений проблем беженцев УВКБ стремится помочь желающим вернуться домой. В том случае, если репатриация нереальна, оно помогает интеграции беженцев в странах убежища или расселяет их в других странах.

Добровольная репатриация

Добровольная репатриация в течение длительного времени рассматривалась в качестве наиболее приемлемого решения проблем беженцев. Подход УВКБ к добровольной репатриации зависит от многих факторов, наиболее важными среди них являются условия в стране происхождения. УВКБ не предпримет активных действий для содействия возвращению беженцев до тех пор, пока не убедится в относительной безопасности их возвращения домой. УВКБ может содействовать спонтанно возникающим передвижениям беженцев путем выделения безвозмездных ссуд на проезд и гуманитарной помощи. Например, это имело место в отношении афганцев, возвращающихся из Пакистана и Ирана после разгрома режима Талибан. В некоторых случаях УВКБ может содействовать репатриации, оказанию помощи возвращающимся беженцам, организации транспорта для лиц, которые не в состоянии сделать это самостоятельно. Например, в 1989 г. 41 тыс. беженцев была переброшена по воздуху домой, в Намибию, в 1992 г. 387 тыс. камбоджийских беженцев была оказана помощь в возвращении домой из Таиланда.

В тех случаях, когда УВКБ организует добровольную репатриацию или оказывает ей содействие, оно, по мере возможности, сопровождается правовым (юридическим) обеспечением прав и интересов возвращающихся лиц путем обсуждения условий предоставления беженцам амнистии и гарантий защиты от повторных обвинений, а также заключения письменных соглашений о репатриации. Причем соглашения, в которых оговариваются условия возвращения и устанавливаются гарантии для возвращающихся лиц, могут быть как двухсторонними (УВКБ и страна происхождения беженцев), так и трехсторонними (страна происхождения, страна убежища и УВКБ).

В настоящее время УВКБ применяет и ряд новых подходов с целью придания устойчивого характера своим усилиям по репатриации и реинтеграции. Например, в Юго-Восточной Эфиопии, где отсутствовали условия для нормального существования человека, УВКБ не проводило различия между беженцами, возвращающимися лицами и пострадавшим местным населением. В этом случае УВКБ вышло за рамки своего традиционного мандата в попытке удовлетворить потребности целого сообщества людей и стабилизировать положение населения. В подобных операциях по репатриации (в Центральной Америке, Камбодже, Сомали) УВКБ для оказания помощи возвращающимся лицам и их общинам в достижении самообеспеченности осуществляло «быстро действующие проекты» (БДП), зачастую в сотрудничестве с Программой развития ООН. Такие проекты включали ремонт и реконструкцию основных объектов социальной инфраструктуры, оказание помощи в повышении эффективности сельского хозяйства и др.

Поселение на месте предоставления убежища

В тех случаях, когда добровольная репатриация невозможна в обозримом будущем, беженцев пытаются поселить в принимающей их стране. Однако это можно сделать лишь с согласия правительства принимающей страны. Кроме того, в настоящее время, в связи с увеличением числа беженцев, возможности расселения на местах становятся все более ограниченными.

Повсеместно УВКБ в той или иной степени оказывает поддержку осуществлению проектов по поселению беженцев на местах. Причем уже традиционно проекты в отношении интеграции в сельской местности осуществляются в виде создания поселений. В городских и пригородных зонах помощь оказывается отдельным беженцам для содействия их интеграции. В целях содействия занятости беженцев и достижения ими самостоятельности УВКБ, по мере возможности, оказывает помощь в области образования, профессионального обучения и консалтинга.

Расселение в третьих странах

В случае если беженцы не могут ни вернуться в страну происхождения, ни оставаться в безопасности в стране своего убежища, то единственным решением является расселение их в третьей стране. Целый ряд стран предлагают убежище беженцам лишь на временной основе при условии последующего расселения в других местах. Даже если эти условия не оговариваются, в ряде случаев местные экономические и политические факторы или соображения безопасности могут вынудить переселить беженцев из этих стран. Переселение беженцев, как правило, осуществляется лишь при отсутствии других вариантов решения проблем.

Предотвращение кризисов

В конце ХХ – начале ХХI вв. УВКБ стало все больше обращать внимание на проведение профилактических мероприятий в странах, где появлялись беженцы или где они могли появиться в будущем. В ряде случаев эти меры предпринимаются в более широком контексте усилий ООН по поддержанию мира или миротворчеству. К подобным превентивным действиям относятся инициативы по прогнозированию возможных потоков беженцев путем создания институционального потенциала и центров подготовки в странах, где существует опасность появления беженцев. В отношении экономических мигрантов было начато осуществление массовых информационных программ, например программы УВКБ во Вьетнаме и Албании, с целью обеспечения более глубокого понимания ими статуса беженца. Такие программы направлены на то, чтобы убедить людей не использовать каналы получения убежища по экономическим соображениям, сохраняя их для тех, кто спасается от преследования.

Хотя общий мандат УВКБ не распространяется на находящихся внутри страны перемещенных лиц, но в тех случаях, когда кризисы уже разразились, весьма часто Управление вынуждено ими заниматься, а иногда и другими группами местного населения (это имело место в Сомали, Боснии и Герцеговине). Для предотвращения дальнейшего перемещения групп населения внутри страны и сокращения потоков беженцев в настоящее время УВКБ предпринимает все более активные действия в этом направлении.

Кроме того, по мере возможности, УВКБ стремится сочетать предотвращение дальнейшего перемещения населения с мерами, содействующими поиску решения проблем (например, подобные мероприятия проводились в Таджикистане).

Для проведения мероприятий по защите беженцев УВКБ тесно сотрудничает с другими организациями системы ООН. В их число входят:

1. Мировая продовольственная программа (МПП), поставляющая в фонд помощи продовольствие.

2. Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), оказывающий помощь посредством осуществления программ по оздоровлению, питанию, образованию детей, а также осуществляющий защиту несопровождаемых несовершеннолетних и способствующий воссоединению разобщенных семей.

3. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), которая направляет и координирует усилия в сфере здравоохранения, занимается вопросами иммунизации и борьбы с ВИЧ-инфекцией.

4. Программа развития ООН (ПРООН), координирующая действия по развитию, предпринимаемые в рамках ООН, а также долговременные планы по развитию стран, прошедших этап чрезвычайных обстоятельств.

5. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, которое играет ведущую роль в вопросах прав человека, концентрации и координации усилий по соблюдению прав человека на международном и национальном уровнях.

С УВКБ ООН взаимодействуют организации, не входящие в систему ООН:

• Международная организация по миграции (МОМ) - межправительственная организация, которая помогает перемещению беженцев, перемещенных и других лиц, нуждающихся в оказании услуг во внутренней или международной миграции;

• Международный комитет Красного Креста (МККК) - независимое агентство, оказывающее помощь жертвам войн и внутренних конфликтов и пытающееся гарантировать реализацию правил гуманного обращения, ограничивая вооруженное насилие;

• Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКККП), которая через свои национальные общества предоставляет гуманитарную помощь пострадавшим людям и способствует реализации международного законодательства по гуманитарным вопросам.