Тема 3. Политические возможности управления миграционными потоками. Основы исследования и прогнозирования миграций населения

3.1. Миграционная политика

Миграционная политика составляет одно из направлений демографической политики государства. Она представляет собой совокупность способов и мер целенаправленного воздействия органов государственного управления на миграционное движение населения, изменение миграционного поведения некоторой территориальной общности людей или ее отдельных членов с использованием социальных, экономических, экологических, политических и иных методов управления.

В зависимости от субъект-объектных признаков можно выделить три территориальных уровня миграционной политики:

• общегосударственный;

• региональный;

• местный (муниципальных образований).

Миграционная политика тесно связана с другими направлениями социально-экономической политики (занятости, демографической, налоговой, жилищной и др.) и является частью региональной политики. Цели миграционной политики исходят из общих политических и социально-экономических установок общества, они дифференцированы в зависимости от различий миграционной ситуации в территориальных общностях людей.

Цели миграционной политики должны быть направлены на достижение желательных состояний для всего общества или его отдельных территориально-организованных частей и соответствовать общегосударственной политике.

Целью осуществления миграционной политики развитых государств мира является стремление оптимизировать миграционное движение населения, обеспечить соответствие между предложением трудовых ресурсов и спросом на нее, повысить благосостояние и духовное развитие всех членов общества.

Задачи, которые может преследовать миграционная политика того или иного государства весьма разнообразны. Их содержание может состоять в следующем:

1. в обеспечении экономики трудовыми ресурсами необходимой квалификации;

2. стимулировании миграции из трудоизбыточных в трудонедостаточные районы;

3. содействии оптимизации воспроизводства населения и его социально-демографической структуры по административно-территориальным единицам;

4. выравнивании условий и уровня жизни в территориальном плане и т.д.

Правительство каждого государства обладает суверенностью права в определении направлений и целей своей миграционной политики.

Важную поддержку в осуществлении прогноза, разработки и субсидирования национальных программ в области миграций населения осуществляет Комиссия ООН по народонаселению. Главным образом эта помощь оказывается развивающимся странам. Кроме данной организации, регулирование миграций населения является одной из приоритетных целей в деятельности Международной организации труда (МОТ). Некоторые аспекты миграций населения (касающиеся здоровья и образовательного статуса мигрантов и членов их семей) регулируются международными конвенциями и договорами, заключенными под эгидой ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ).

Разработка и осуществление миграционной политики подразумевает и выбор мер, с помощью которых данная политика будет реализована.

Выделяют две основные группы методов (средств) воздействия на миграции населения в процессе осуществления миграционной политики:

5. меры прямого воздействия на миграции населения (к ним можно отнести образование определенных организационных форм по осуществлению переселения населения – миграционных органов);

2) меры косвенного воздействия на миграции населения (например, осуществление дифференциации уровня налогообложения, цен на предметы потребления, недвижимость, уровня оплаты труда и т.д.).

Выбор и применение этих мер осуществляется в соответствии с целью и задачами миграционной политики. Соответственно они могут быть направлены или на стимулирование притока населения в ту или иную страну, отдельный ее регион, или на ограничение этого притока, и даже на отток населения.

Л.А. Гостлинг на основе анализа исторических форм осуществления миграционной политики выделил и разграничил 4 основные формы официального вмешательства государства в распределение населения:

1. Политика стихийных перераспределений, при которых отсутствует какое-либо прямое вмешательство правительства, в плане оказания влияния на районы, направляющие или принимающие мигрантов.

2. Политика регулируемых перераспределений, при проведении которой имеет место вмешательство органов государственного управления либо в направляющем, либо в принимающем районе. Например, оказание консультационной помощи в направляющем районе по вопросам трудоустройства, предоставления жилья, организация языковых курсов, курсов ознакомления с культурой страны, принимающей мигрантов, или предоставление возможностей трудоустройства, обзаведения жильем в принимающем районе.

3. Политика проведения организованных переселений, при проведении которой правительство использует сочетание положительных и отрицательных стимулов, с тем, чтобы побудить население переехать из одного конкретного места в другое.

4. Политика принудительного перераспределения населения, при осуществлении которой правительство применяет силу для перемещения людей из одного места в другое.

Вследствие неоднородности миграционной ситуации, сложившейся в России в начале 90-х гг. ХХ в., наличия ряда сложно разрешимых проблем, вопросы управления миграцией стали сферой деятельности государства. В 1992 г. в Российской Федерации был создан специальный орган — Федеральная миграционная служба. В 2000 г. он был преобразован в Департамент миграционной политики Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ. А в 2002 г. в соответствии с указом Президента В.В. Путина «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» № 232 от 23.02.2002 г. все полномочия, касающиеся регулирования миграции, в том числе регистрация трудовой миграции и выдача разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, были переданы в Министерство внутренних дел РФ.

В Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 гг. от имени Правительства Российской Федерации было указано, что «…основной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов...»¹. При этом основное внимание в Федеральной миграционной программе уделяется решению проблем вынужденной миграции, регулированию потоков внешней миграции, решению задач внешней трудовой миграции, предупреждению незаконной миграции. Во внутренней миграции выделяются подлежащие приоритетному государственному регулированию потоки, основу которых составляют «переселенцы из регионов кризисного и экономического неблагополучия, бывшие военнослужащие и члены их семей, переселяющиеся в связи с проведением военной реформы, представители репрессированных народов, возвращающиеся к местам прежнего проживания»¹.

Как отмечает отечественный исследователь Н.В. Воробьев, разработка устойчивой региональной миграционной политики в современных условиях представляется сложной, ввиду изменчивости обстановки, неоднозначности оценок одних и тех же процессов с различных точек зрения. Так, миграционное взаимодействие с Китаем и другими зарубежными странами рассматривается с двух противоположных позиций: открытости и закрытости страны для иммигрантов. Иногда концептуальные вопросы миграционной политики обсуждаются в аспекте создания «демографического барьера» на южных границах востока России. Высказывается, в частности, точка зрения, что следует осуществить широкомасштабное заселение освоенной южной и центральной части области (как и всей южной части Азиатской России) переселенцами из европейской части страны, русскими и русскоязычными мигрантами из стран СНГ. Это связывается не только с необходимостью преодоления неблагоприятной тенденции уменьшения численности населения, но и тем глобальным геополитическим и демографическим обстоятельством, что Сибирь и Дальний Восток оказываются как бы в человеческом вакууме по соседству с перенаселенными Китаем, Кореей, Японией, что в условиях ослабления России грозит стихийным переселением десятков миллионов людей из стран Азиатско-Тихоокеанского региона на север континента. Однако в настоящий момент у России нет демографических резервов, и переселяться на восток страны, уже потерявшей к настоящему времени миллион человек (по сравнению с началом 90-х гг. ХХ в.), попросту некому. Кроме того, учитывая хронический недостаток финансовых ресурсов на реализацию подобных предложений, создание сибирско-дальневосточного «демографического барьера» в современных условиях можно оценить как нереальное².

В настоящее время в развитых государствах мира разработаны и применяются различные методики по изучению распределения населения и осуществлению контроля за въездом мигрантов. В большинстве своем они построены на основе использования индивидуального подхода к рассмотрению обращений мигрантов о получении разрешения на въезд в страну в правомочных юридических и административных органах.

Безусловно, что на процесс формирования миграционных потоков оказывает свое влияние целый ряд причин экономического, демографического, политического и иного характера. Вместе с тем, значительную роль в формировании данных потоков играла и играет миграционная политика, проводимая странами, принимающими мигрантов.

Историческая справка

Одними из первых государств, которые стали осуществлять целенаправленную, организованную миграционную политику, были финикийские царства. Наиболее развитые, сильные и богатые финикийские царства, такие, как Угарит, Гебал, Сидон и Тир, основали достаточно значительное количество колоний, в основном вдоль побережья Средиземного моря (на Кипре, в Сицилии, Сардинии, на юге современной Франции, в Испании и Северной Африке). Около 800г. до н. э. финикийцы основали самую крупную, самую известную и могущественную из своих колоний – Карт-хадашт (Новый город), по-гречески – Карфаген в Северной Африке, на территории современного Туниса¹.

Еще более активную миграционную политику, связанную с колонизацией новых территорий, проводили античные государства – полисы. Она подразумевала осуществление целого комплекса мероприятий и имела более значительные масштабы, чем финикийская колонизация.

Начало греческой колонизации охватывает период с VIII по VI вв. до н.э. Во многом она была продолжением переселений и расселений дорийских племен. В основе формирования греческой миграционной политики в форме колонизации лежал целый ряд причин экономического, политического, демографического и др. характера. Если в ранний период греческой колонизации, позднее получившей название «великой колонизации», переселения были эпизодическим явлением частного характера, результатом деятельности отдельных предприимчивых людей, то в более поздний период она стала делом государственной инициативы.

В ряде городов-полисов Древней Греции были введены должности ойкистов, чьи обязанности состояли в осуществлении мероприятий, связанных с устройством колоний и переселением в них жителей из метрополии, в качестве которой выступал город-полис.

В великой греческой колонизации принимали участие практически все крупные города-полисы. Колонизационное движение в основном развивалось в трех основных направлениях:

1. в западном направлении – вдоль побережья Италии и Сицилии и далее на запад (юг современной Франции и побережье Испании);

2. в южном направлении – по южному берегу Средиземного моря (в Северной Африке);

3. в северо-восточном направлении – вдоль побережья Геллеспонта, Пропонтиды и Понта Эвксинского (что соответствует современным названиям пролива Дарданеллы, Мраморного моря и Черного моря).

Колонии греков, которые распространились по всему побережью Средиземного, Мраморного и Черного морей, по выражению Цицерона, составили как бы кайму, пришитую к обширной ткани «варварских полей».

Наличием целого ряда особенностей характеризуется миграционная политика Древнего Рима.

Во-первых, миграционная политика Рима стала составной частью его внешней и внутренней политики. В ходе завоевания Италии (IV – III вв. до н. э.) для закрепления своего положения на тех или иных территориях римляне строили крепости, проводили к ним военные дороги, вдоль которых основывали мощные военные колонии. Так поступили римляне после разгрома самнитов, луканов и брутийцев. У них было отнято от трети до половины земли, на которой были устроены военные поселения – «колонии» из полноправных римских граждан и привилегированных «латинских союзников». То же произошло и после завоевания Южной Италии¹.

В последующее время политика по устройству колоний также имела широкое применение. Так, например, в период реформ Гая Гракха (123 –122 гг. до н. э.) среди прочих вопросов был поднят и вопрос об использовании провинций в интересах римских граждан. С этой целью приступили к основанию целого ряда колоний, среди которых была и колония Юнония на месте разрушенного Карфагена (однако вскоре сенат запретил основание этой колонии на «проклятой земле» Карфагена»).

Во-вторых, в Древнем Риме не только осуществляли мероприятия, связанные с организованным переселением собственно граждан Рима для освоения вновь присоединенных земель. Особенностью миграционной политики Древнего Рима является проведение мероприятий по переселению в страну представителей иных стран и народов. По мере ослабления государства Рим все чаще и чаще прибегал к приглашению варваров для защиты границ Римской империи от нападения других варварских племен. С этой целью им выделялись земли для поселения под условием являться в нужное время на военную службу и подготавливать к ней своих сыновей. Эти военные поселенцы получили название «федератов» («договорников»). Другой вид военных поселенцев, по большей части в приграничной зоне, носил название «летов» (laeti). Подобная форма миграционной политики впервые стала практиковаться во времена ослабления империи при императоре Марке Аврелии (161 – 180 гг. – годы правления), а при последующих императорах, особенно после смерти Александра Севера (222 – 235 гг. – годы правления), приобрела систематический характер².

В средние века в политику миграций населения и колонизации активно вторгаются религиозные мотивы, во многом определившие своеобразие миграционной политики многих государств Западной Европы, отличающие ее от политики переселений и колонизации античного периода. Наиболее ярким примером влияния, которое оказывали религиозные мотивы на формирование и осуществление миграционной политики многих европейских государств, было время крестовых походов (1096-1270 гг.), а также период реконкисты в Испании (VIII в. - .1492 г.).

В период крестовых походов европейскими завоевателями на территории Палестины, Сирии был создан целый ряд новых государственных образований: Иерусалимское королевство, графства Эдесса, Триполи, Антиохийское княжество. В ходе 4-го крестового похода, после захвата крестоносцами Константинополя, была создана Латинская империя. И хотя крестовые походы завершились неудачно для европейцев, к концу XIII в. они утратили все завоеванные в Палестине и Сирии территории, данный миграционный процесс сыграл важную роль в культурном развитии Европы.

Другим последствием крестовых походов стала еще большая активизация миграционных процессов, связанных со становлением национальных государств в Западной Европе. Кроме того, крестовые походы повлияли на процессы этнических миграций, что связано, прежде всего, с расселением еврейского населения в государствах Западной Европы. Отношение к ним европейских государей было двойственным. С одной стороны, монархи Европы постоянно нуждались в деньгах. Евреи, занимавшиеся торговлей, финансовыми операциями, организацией кредитно-банковских учреждений, их имели и ссужали государей Европы. С другой стороны, представители нарождавшейся европейской буржуазии проигрывали в конкурентной борьбе евреям в плане осуществления торговых и финансовых операций и монархи, как должники еврейских финансистов, испытывали враждебные чувства к представителям этого народа, исповедовавшего к тому же иную, чем местное население, религию. В этой связи появлялись указы об изгнании евреев из тех или иных европейских государств: в 1290 г. - указ короля Англии Эдуарда I об изгнании евреев из Англии, в 1306 г. евреи изгоняются из Франции. В значительной степени именно подобной остракистской миграционной политикой западноевропейских монархов объясняется переселение евреев в государства Восточной Европы, прежде всего на территорию Польши.

Подобным же образом религиозные мотивы определяли миграционную политику испанских монархов в ходе реконкисты в Испании. Уничтожение и выселение еврейского, арабского населения с отвоеванных земель сопровождало этот процесс.

Буржуазные революции нового времени вызвали к жизни новую миграционную политику. Она обусловила массовые переселения европейцев в Америку, Африку, Азию, Австралию, способствовала активизации внутренней миграции, прежде всего в таких крупных странах, как Россия, США, Британская империя. Важное место в миграционной политике европейских государств занимала колонизаторская политика, раздел сфер влияния между наиболее могущественными державами мира.

Как отмечает отечественный исследователь К.С. Гаджиев, европейская эмиграция Нового времени развертывалась и набирала темп в контексте наметившегося «закрытия» европейского пространства с точки зрения фактического исчерпания пределов и возможностей экстенсивного развития. Усиление в XV – XVI вв. Российской и оттоманской империй постепенно закрыло для Европы возможности экспансии на восток и на юг; в западном же направлении, снова «открытом» в результате реконкисты, она упиралась в воды Атлантического океана¹.

В результате завоеваний, переселений европейцами был образован целый ряд новых государств, заложены основы формирования новых наций на территории Америки, Австралии, Новой Зеландии, Африки. Количественные показатели дают возможность продемонстрировать, насколько масштабными были результаты этой миграционной политики. Например, только в результате политики британского правительства, направленной на сохранение Ирландии в составе Британской империи, на подавление освободительного движения на этом острове, за период с 1851 по 1901 гг. из Ирландии в США переселилось порядка 72 % жителей этого острова².

В период с 1846 по 1890 гг. Европу покидало в среднем 377 тыс. человек в год. В период с 1891 по 1910 гг. эта цифра в среднем составляла уже 911 тыс. человек в год. Всего же за период с 1846 по 1930 гг. Европу покинуло более 50 млн человек.

В настоящее время наблюдается обратный процесс. Если в Новое время правительства стран Западной Европы проводили миграционную политику, направленную на активизацию выезда своих граждан на постоянное место жительства в иные страны или в колонии, то со второй половины ХХ в. вектор миграционной политики изменяется на прямо противоположный. В основе этого лежит целый ряд причин. Во-первых, уже с 1970-х гг. практически во всех странах Западной Европы, Северной Америки снизился уровень суммарной фертильности (число детей на одну женщину детородного возраста). Для ФРГ он составлял – 1,35; Дании – 1,42; Нидерландов – 1,49; Швейцарии – 1,53; Австрии – 1,69; Норвегии – 1,71; Канады – 1,76; Великобритании – 1.82; США – 1,87; Франции – 1,94; Испании – 1,99³.Таким образом, уровень рождаемости уже перестал достигать уровня простого воспроизводства, который равен 2,1. Положение не изменилось и в последующие годы.

Другая причина, заставившая правительства европейских стран пересмотреть свои взгляды на миграционную политику, состоит в старении населения Европы, Северной Америки и Японии. Так, средняя продолжительность жизни японцев составляет в настоящее время 76 лет, а японок – 82 года. По существующим прогнозам доля лиц в возрасте старше 65 лет (т.е. нетрудоспособного возраста) в общей численности населения развитых стран к 2040 г. составит до 22 %.

Подобные тенденции, характеризующие демографическую ситуацию в развитых странах мира, заставили правительства этих стран формировать миграционную политику, направленную на привлечение иммигрантов трудоспособного возраста, обладающих необходимой профессиональной квалификацией и проч., т.к. от успеха в ее проведении во многом зависит дальнейшее процветание этих стран.

Рассмотрим некоторые аспекты миграционной политики, проводимой развитыми странами мира в настоящее время.

Германия

С конца Второй мировой войны в Германии наблюдались четыре крупных процесса иммиграции и интеграции мигрантов с коренным населением Германии. Первый процесс иммиграции составили немецкие беженцы и изгнанники из Восточной Германии (Германской Демократической Республики). За период с 1951 по 1988 гг. через лагеря для перебежчиков границы прошли почти 1,6 млн человек.

Вторую волну иммиграции в ФРГ составили «гастарбайтеры» и иммигранты. Начало этому процессу было положено в 1955 г., когда был заключен договор между Германией и Италией о вербовке иностранных рабочих для работы в Германии. Вербовка иностранных рабочих значительно усилилась после 1961 г, что было связано с возведением «железного занавеса» между ГДР и ФРГ и сокращением иммиграции из Восточной Германии. Вербовка иностранных рабочих продолжалась вплоть до нефтяного кризиса 1973 г. За это время (1955 – 1973 г.г.) в Германию приехало 14 млн «гастарбайтеров», из них 11млн человек впоследствии вернулись домой. Таким образом, 3 млн человек остались на постоянное жительство в Германии, многие из которых вызвали к себе семьи. Необходимо отметить, что на правительственном уровне результаты этой волны иммиграции опровергались и замалчивались, ибо в то время не было сформулировано четкой концепции по вопросам иммиграции и интеграции данной категории иммигрантов.

Третья группа иммигрантов - это беженцы. В Конституции ФРГ, в ст.16, зафиксировано: «Преследуемые по политическим мотивам имеют право на убежище». Но вследствие того, что правом на убежище стали стремиться воспользоваться лица, не имеющие на то оснований, в 1993 г. оно было ограничено. Согласно правовой норме 1993 г. правом на убежище не могут воспользоваться те, кто приехал из стран, где преследования отсутствуют, или кто въезжает в Германию через безопасные третьи страны. Однако данные меры не столько сократили число претендентов на убежище, сколько увеличили число нелегальных мигрантов, которые скрываются от властей.

Четвертый поток иммигрантов - это выселенцы и немецкие иммигранты из Восточной Европы, которые являются потомками немецких мигрантов, выехавших из различных германских государств еще в то время, когда единого германского государства еще не существовало. Согласно германскому законодательству официальное признание мигранта в качестве «выселенца» позволяет ему претендовать на получение германского гражданства со всеми вытекающими отсюда правами и обязанностями. Значительные потоки выселенцев, приезжавших в Германию, обострили проблему интеграции. Это привело к тому, что посредством выделения особых контингентов поток выселенцев в 1993 г. был снижен до 220 тыс. человек, а затем путем определенных ограничений доведен до 100 тыс. в 1998 г. Важную роль в снижении потока этой категории иммигрантов сыграли языковые тесты, введенные в 1996 г. в регионах происхождения мигрантов. Вместе с тем выселенцы рассматриваются в качестве привилегированной группы иммигрантов.

Вследствие того, что уровень естественного прироста населения в Германии остается достаточно низким и не позволяет восполнить убыль населения, эта страна еще долго будет оставаться желанной для эмиграции, что и было зафиксировано в отчете ООН о развитии населения мира 2000 г. Как отмечает германский эксперт по вопросам миграции профессор Клаус Й. Баде, «прогрессирующее демографическое старение населения Германии, в действительности, таит серьезные проблемы. Демографическая политика как таковая не является альтернативой. Речь должна идти об условиях, при которых население растет за счет рождений и/или иммиграции. Для этого необходимы теоретические концепции, рассматривающие миграцию как центральную проблему наряду с другими аспектами. Федеративная Республика словно гончарный круг международных миграционных процессов: она принимает эмигрантов и миграционных рабочих, но и отпускает людей в другие страны жить и работать. В нее вливаются многочисленные транзитные иностранцы-путешественники, а также множество беженцев, для которых Германия – промежуточная станция на пути к другим странам. Вот почему Германии, заключает К.Й. Баде, необходима всеобъемлющая концепция для всех типов миграции»¹.

Таким образом, несмотря на достаточно богатую историю организации и руководства миграционным движением населения, правительственные органы современной Германии сталкиваются с целым рядом трудностей, возникших вследствие чрезвычайного разнообразия миграционных потоков, разнородности иммигрантов, прибывающих на территорию этого государства. Формы иммиграции в Германию многочисленны. Положение иммигрантов в значительной степени зависит от законодательства об иммиграции и пребывании в стране. Помимо воссоединения семей и супругов, иммиграции евреев из бывшего Советского Союза и беженцев из регионов войн, важнейшие формы иммиграции в Германию следующие: