Исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении его уголовного дела, обязан издать Президент РФ.

Мотивы решения.

Исходя из закрепленных в статье 129 Конституции РФ принципов организации прокуратуры Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями статьи 19 Конституции РФ, Генеральный прокурор РФ в случае возбуждения в отношении его уголовного дела не вправе руководить единой централизованной системой, в рамках которой осуществляется расследование по его делу.

При принятии акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела какая-либо оценка этого основания отстранения исключается, а потому Совет Федерации как коллегиальный представительный орган не может решать такого рода вопросы.

Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его компетенция, а также конституционные принципы организации прокуратуры Российской Федерации и уголовного судопроизводства исключают наличие у Совета Федерации полномочия по временному отстранению Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела.

Поскольку из Конституции РФ и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вытекает обязанность отстранения от должности Генерального прокурора РФ на время расследования возбужденного в отношении его уголовного дела, Президент РФ на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан - в отсутствие иного регулирования - издать акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности.

2.Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. В связи с лишением депутата неприкосновенности Калининградская областная Дума в своем Временном положении об обеспечении деятельности депутата установила особые полномочия и порядок деятельности прокурора области, что противоречит Конституции (см. Постановление от 30 ноября 1995 года N 16-П).

3.Полномочия органов прокуратуры опротестовывать правовые акты законодательного органа субъекта РФ, включая их конституции (уставы) и исключительные полномочия Конституционного Суда в области судебного конституционного контроля, предопределяют для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций (уставов) субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле (см. Постановление от 18 июля 2003 года N 13-П).

4.Из статьи 129 (пункт 1) Конституции РФ следует, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры вправе как принимать решения, обязательные для нижестоящих прокуроров, так и отменять принятые нижестоящими прокурорами решения и прекращать осуществляемые ими действия.

В уголовном судопроизводстве наличие данных полномочий обусловлено тем, что уголовное преследование и поддержание обвинения в суде по делам публичного и частнопубличного обвинения осуществляются прокурором от имени государства в публичных интересах и вышестоящий прокурор, если он установит, что нижестоящим прокурором соответствующие интересы не были обеспечены, вправе и обязан исправить обнаруженные отступления от требований закона. Иначе решение нижестоящего прокурора об отказе от обвинения превращалось бы в окончательное решение, которое, вопреки принципам правового государства, не может быть исправлено ни в рамках централизованной системы органов прокуратуры, ни судом (см. Постановление от 8 декабря 2003 года N 18-П).

Глава 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 130

Комментарий к статье 130

1.Постановление от 30 мая 1996 года N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811).

Правовые категории в Постановлении.

Общие принципы организации местного самоуправления; самостоятельность органов местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Заявители.

Президент РФ и Глава Республики Коми (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Взаимосвязанные положения оспоренного Федерального закона, устанавливающие, что выборы представительных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления указанного Закона в силу. Главы местных администраций (местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено данным Законом, сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица с учетом положений Закона, но не более 16 месяцев со дня вступления его в силу.

Позиция заявителей.

Определение сроков выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе. Глава Республики Коми считает, что определение сроков выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления - компетенция субъектов РФ, а Президент РФ - что это компетенция органов местного самоуправления.

Итоговый вывод решения.

Оспоренные нормативные положения не противоречат Конституции РФ. Мотивы решения.

Конституционный Суд принял решение исходя из закрепленного в статье 12 Конституции РФ принципа самостоятельности органов местного самоуправления и конституционных положений об отнесении к совместному ведению РФ и ее субъектов установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72). Федеральный законодатель имел основания сам определить период, в течение которого на основе положений Конституции РФ должны быть проведены соответствующие выборы. Правовая позиция Конституционного Суда состоит в том, что после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов органы государственной власти уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, так как иначе будет налицо вмешательство в деятельность органов местного самоуправления.

Действие оспариваемых положений рассчитано исключительно на переходный период становления системы местного самоуправления. Федеральный законодатель, таким образом, вправе упорядочить процесс формирования системы органов местного самоуправления и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их деятельность.

Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени. Равным образом оспариваемые положения не регламентируют порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и не устанавливают саму систему местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправления.

Особое мнение по данному делу представил судья Э.М. Аметистов.

2.Постановление от 10 июня 1998 года N 17-П по делу о проверке конституционности

положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3002).

Правовые категории в Постановлении.

Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; местный референдум; запрет выносить на местный референдум отдельные вопросы; референдум субъекта РФ; соотношение форм непосредственной демократии; право контроля граждан за деятельностью органов местного самоуправления; голосование "против всех" кандидатов; условия реализации пассивного избирательного права; принцип равенства избирательных округов; двухпалатный законодательный орган субъекта РФ.

Заявители.

Совет Федерации и Законодательное Собрание Республики Карелия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Положения Федерального закона, согласно которым: 1) на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления; 2) на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов; 3) выборы признаются несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; 4) федеральный законодатель вправе вводить связанные с возрастом ограничительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, а также устанавливать требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и пределы допустимых отклонений от этого равенства.

Позиция заявителей.

Оспоренные законоположения означают вмешательство в компетенцию субъектов РФ, вторжение в самостоятельность местного самоуправления, ограничивают право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление, нарушают принцип прямого волеизъявления избирателей.

Итоговый вывод решения.

Соответствуют Конституции РФ оспоренные законоположения:

-о возможности установления законами субъектов РФ дополнительных (ограничительных) условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, только в пределах, предусмотренных федеральным законом (с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов) ;

-о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов;

-о том, что при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ избирательные округа должны образовываться при соблюдении их примерного равенства по числу избирателей с допустимыми отклонениями от средней нормы представительства избирателей, предусмотренными данными положениями;

-о том, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Не соответствует Конституции РФ положение о том, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Мотивы решения.

(а) Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между

различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения РФ и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления. Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в РФ.

Таким ограничением является запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа. Этим запретом не ограничивается право граждан на осуществление контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, он не является неправомерным вмешательством РФ в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается ранее выраженной правовой позицией (см. Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П).

(б) Субъекты РФ, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта РФ, если этими вопросами не затрагиваются полномочия РФ и если они не решены в федеральном законе. Нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта РФ, является идентичным, в том числе по юридическим последствиям, поэтому запрет выносить на референдум субъекта РФ вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ и не соответствует Конституции РФ. Вместе с тем институт референдума субъекта РФ не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя.

(в) Воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционноправовой смысл заключается в том, что кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. При этом выборы основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании.

(г) Субъект РФ вправе принять решение об отказе от установления дополнительных условий реализации российским гражданином пассивного избирательного права, связанных с достижением определенного возраста, обеспечивая при этом единый стандарт прав человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ (см. Постановление от 27 апреля 1998 года N 12-П).

(д) Осуществляемое регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах РФ и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления.

Оспариваемое положение не препятствует реализации права субъекта РФ самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте РФ, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований. Но и в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют

противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления.

(б) Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии.

Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131 (часть 1) Конституции РФ), (в) законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельны в регулировании института отзыва и наделены правом устанавливать в своем уставе процедуры отзыва или включать в него отсылки к законодательству субъекта РФ по данному поводу.

(г) При отсутствии регулирования института отзыва выборного должностного лица законом субъекта РФ муниципальные образования вправе самостоятельно определять порядок осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ (статьи 12, 130 и 131 (часть 1)) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Конституционный Суд указал на уже выраженные им правовые позиции о том, что (д) уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен максимально способствовать приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного решения вопросов местного значения (см. Постановление от 24 января 1997 года N 1-П), и о том, что (е) право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (см. Постановление от 10 июня 1998 года N 17-П).

Конституционный Суд распространил позицию об отзыве должностных лиц государственной власти на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления и указал, что (ж) облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблениям его использованием, недопустима (см. Постановления от 7 июня 2000 года N 10-П; от 24 декабря 1996

года N 21-П).

Согласно статье 46 (части 1 и 2) Конституции РФ, судебному обжалованию могут подлежать любые действия (бездействие), связанные с основанием и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Из смысла данной конституционной нормы следует, что (з) не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих конституционное право на осуществление местного самоуправления, (и) а также судебная защита отзываемого выборного должностного лица, органа местного самоуправления, самих избирателей.

Конституционный Суд сформулировал также ряд позиций по гарантиям от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва. (к) Отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. (л) Лица, инициирующие процедуру отзыва, должны учитывать общие принципы демократических правовых процедур, в том числе и обязанность выслушать обе стороны и обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. (м) Должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении кандидатуры на выборах. (н) Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва, должны гарантировать волеизъявление избирателей. За отзыв должно проголосовать не меньшее число избирателей, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Преамбула и статья 3 Европейской хартии местного самоуправления (обеспечение

одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления и регламентирования значительной части публичных дел наделенными реальными полномочиями органами местного самоуправления).

Особое мнение по данному делу представил судья Н.В. Витрук.

4. Постановление от 15 декабря 2003 года N 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5101).

Правовые категории в Постановлении.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; местное самоуправление; муниципальная служба; статус муниципального служащего; конкурс на замещение вакантных должностей муниципальных служащих; трудовой договор (контракт) с муниципальным служащим; выражение недоверия муниципальному служащему; соотношение полномочий судов по нормоконтролю.

Заявитель.

Законодательное Собрание Ивановской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции

РФ).

Предмет рассмотрения.

Взаимосвязанные положения пяти статей Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года, регламентирующие особенности трудовых отношений муниципальных служащих в области.

Позиция заявителя.

Указанные положения были приняты в пределах конституционных полномочий законодательного органа субъекта РФ и в соответствии с федеральными законами, как того требует Конституция РФ при издании закона субъекта РФ по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. Решение суда общей юрисдикции об их признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению неправомерно.

Итоговый вывод решения.

Соответствуют Конституции РФ следующие положения оспоренного Закона:

-согласно которым органы местного самоуправления осуществляют организацию и проведение конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей, в частности муниципальной должности категории "В";

-согласно которым заключение контракта (трудового договора) с муниципальным служащим, замещающим должность категории "Б", ограничивается сроком, на который избрано или назначено лицо по должности категории "А", исполнение полномочий которого он обеспечивает;

-устанавливающие, что увольнение муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа может быть осуществлено в случаях признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу, лишения его права занимать муниципальные (государственные) должности муниципальной (государственной) службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу, а также отказа от предоставления сведений, предусмотренных Законом Ивановской области от 13 мая 1999 года;

-согласно которым муниципальная служба может быть прекращена также в случае сложения муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории "Б", полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории "А";

-устанавливающие возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы;

-устанавливающие возможность увольнения муниципального служащего вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), положение статьи 42 Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), положение статьи 42 Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения недоверия представительным органом местного самоуправления.

Мотивы решения.

(а) Решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону (как произошло с рядом положений Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года), по своей природе не является подтверждением недействительности закона, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения в силу не подлежащим применению.

(б) Окончательное установление соответствия актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам осуществляется Конституционным Судом РФ.

Конституционный Суд вновь обратился к своей правовой позиции о том, что (в) по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов законодатель субъекта РФ может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (см. Постановления от 1 февраля 1996 года N 3-П; от 16 октября 1997 года N 14-П; от 3 ноября 1997 года N 15-П). В связи с этим (г) признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом (см. Постановление от 21 марта 1997 года N 5-П).

(д) Представительный орган местного самоуправления может выражать недоверие только тем лицам, которые получили право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

На основании указанных позиций, а также норм трудового законодательства РФ Конституционный Суд дифференцированно оценил различные положения Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области", признав некоторые из них конституционными, а другие - неконституционными.

5.Из Конституции и федерального законодательства следует, что в обязательном порядке создаются только выборные органы местного самоуправления, а иные - по усмотрению местных сообществ (см. Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П).

6.Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени.

Порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и установление самой системы местного самоуправления входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправления (см. Постановление от 30 мая 1996 года N 13-П).

7.Не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территорий, не обладающих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ, статусом административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему государственной власти.

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.