Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 1. Предмет надзора 211
информации о преступлениях и происшествиях, по организации взаимодействия подразделений и служб органов внутренних дел в расследовании
и раскрытии преступлений и др.
К числу полномочий названных органов относятся: право проводить
установленные законом гласные и негласные оперативно-розыскные мероприятия, право использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц, право
иметь документы, зашифровывающие личность сотрудников органов,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, право создавать
предприятия, учреждения, организации, необходимые для решения данными органами возложенных на них задач, устанавливать сотрудничество
с лицами, изъявившими желание оказать содействие органам, уполномоченным осуществлять оперативно-розыскную деятельность.
К основным обязанностям указанных органов относятся: принятие
во всех необходимых случаях мер по обеспечению безопасности общества и государства, по защите конституционных прав и свобод человека
и гражданина, оперативно-розыскное сопровождение расследования преступлений органами дознания и предварительного следствия, выполнение в соответствии с международно-правовыми обязательствами запросов
международных правоохранительных организаций, правоохранительных
органов иностранных государств, соблюдение правил конспирации в своей
профессиональной деятельности, информирование других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность о противоправной
деятельности, относящейся к их компетенции, обеспечение безопасности
своих сотрудников и лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Превышение полномочий сотрудниками данных органов, равно
как и бездействие, проявленное в ситуациях, требующих активного исполнения возложенных на них обязанностей, представляют собой нарушение закона и в зависимости от конкретных обстоятельств влекут применение соответствующих правовых мер воздействия. Установив такого
рода факты, прокурор незамедлительно предпринимает необходимые
действия, направленные на пресечение противозаконной практики, привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности.
Сложной по своему характеру является работа прокурора по надзору
за соблюдением предусмотренных законом условий и процедур проведения конкретных оперативно-розыскных мероприятий. Прежде всего
в ходе прокурорской проверки устанавливается наличие оснований для их
проведения. Закон называет в качестве первого основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий наличие возбужденного уго-
212 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
ловного дела. В данной ситуации оперативно-розыскные действия могут
предприниматься по инициативе следователя или органа дознания. Хотя
закон не детализирует порядок производства оперативно-розыскных мероприятий в таких случаях, руководящее значение для прокурора имеют
нормы УПК Российской Федерации, согласно которым после направления органом дознания уголовного дела руководителю следственного органа оперативно-розыскные мероприятия могут производиться только
по поручению следователя. Аналогично должен решаться вопрос в отношении уголовного дела, находящегося в производстве дознавателя. Особую актуальность соблюдение данных требований приобретает при расследовании тяжких преступлений, преступлений, совершенных в условиях неочевидности, поскольку, по существу, в данной ситуации речь идет
об организации целенаправленного, распространяющегося практически
на весь период расследования, рассчитанного на реальное раскрытие преступлений, содействие формированию полноценной доказательственной
базы оперативно-розыскного сопровождения расследования преступлений, и, вполне естественно, следователь, в производстве которого находится уголовное дело, обязан быть в курсе всех акций, в том числе и оперативно-розыскного характера, предпринимающихся по делу. Проведение
оперативно-розыскных мероприятий без согласования, а тем более без ведома следователя недопустимо, поскольку несовместимо с принципами
независимости и персональной ответственности следователя. Оно может
оказать отрицательное воздействие на ход расследования, иметь в своей
основе коррупционные связи и др. Прокурор должен фиксировать подобные факты как в процессе работы по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
так и при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими
дознание и предварительное следствие.
Близкими, но не тождественными рассмотренным положениям, в качестве оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий
выступают поручения следователя, руководителя следственного органа,
органа дознания или решения суда по уголовным делам, находящимся
в их производстве. В данном случае имеется в виду проведение оперативно-розыскных мероприятий (их комплекса), условно говоря, «разового характера», обычно не предполагающих длительного сотрудничества
органов расследования и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, подчиненных, и в этом, пожалуй, заключается их главная отличительная черта, решению какой-либо одной задачи: принятию
мер по установлению очевидцев происшествия, места нахождения подозреваемого или обвиняемого, обнаружению вещественных доказательств,
обеспечению безопасности потерпевших, свидетелей, других участников
уголовного судопроизводства и т.д.
§ 1. Предмет надзора 213
Другими основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий, наличие которых должно проверяться прокурором, служат сведения: о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии и лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших; о событиях и действиях, создающих угрозу безопасности
(государственной, военной, экономической, экологической) Российской
Федерации; о лицах, скрывающихся от органов следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания. Названные сведения — в первую очередь
это требование относится к сведениям о готовящихся преступлениях —
должны быть обоснованными, в допустимых пределах проверенными
и реалистичными. В противном случае трудоемкая оперативно-розыскная деятельность, проведенная на основании беспочвенных предположений, ложных сведений, не даст ожидаемого результата. Имеются другие
основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий, однако
какой-либо сложности оценка их достаточности для принятия соответствующих решений не составляет, и поэтому они не рассматриваются.
Наряду с основаниями прокурором проверяется соблюдение установленных законом условий проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права граждан на тайну
переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, неприкосновенность жилища. Проведение соответствующих
мероприятий (контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, обследование жилых
помещений) допускается при наличии достаточных данных о необходимости их реализации и только по судебному решению. Как должностное
лицо, уполномоченное осуществлять надзор за законностью ОРД, прокурор обязан следить за тем, чтобы данные мероприятия не проводились
под прикрытием действий, не требующих судебного решения (наблюдения, наведения справок, проверочной закупки и др.). Для оценки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают права граждан, прокурору необходимо убедиться также в том,
что ходатайство органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, было оформлено должным образом. В случае, если указанные
мероприятия проводились без судебного решения, проверяются наличие
обстоятельств, не терпящих отлагательства, факты вынесения соответствующих постановлений руководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, уведомления судьи в течение 24 часов
после проведения оперативно-розыскного мероприятия.
Прокурорский надзор за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права граждан, как уже отмечалось выше, не следует рассматривать как правовой
институт, конкурирующий с судебным контролем. Судебный контроль,
214 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
бесспорно, характеризуется полной самостоятельностью. Прокурорский
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, так же как и надзор за исполнением законов органами расследования преступлений, не подменяет и не заменяет судебный контроль. Он органически его дополняет, обеспечивая вместе с судом
реальность действия гарантий защиты конституционных прав граждан.
Вместе с тем, как представитель органа надзора за исполнением законов,
прокурор обязан бдительно следить за соблюдением порядка, проведения
оперативно-розыскных мероприятий, в особенности в той части, которая касается оснований и процедур судебного рассмотрения материалов
об ограничении прав граждан.
Осуществляя надзор за исполнением законодательных предписаний,
касающихся процедурных аспектов оперативно-розыскной деятельности,
прокурор не ограничивается только теми оперативно-розыскными мероприятиями, которые проводятся на основании судебного решения. Он ни
в коей мере не может исключать из поля своего зрения также оценку соблюдения установленных законом условий проведения других оперативнорозыскных действий (проверочной закупки, контролируемой поставки,
оперативного эксперимента и др.).
В качестве одного из существенных элементов предмета надзора закон
выделяет законность решений, принимаемых органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность. И это совершенно необходимо. Решения представляют собой правовые акты, влекущие наступление определенных, причем применительно к оперативно-розыскной деятельности
достаточно специфических правовых последствий. Законность решений,
в не меньшей мере, чем законность производства оперативно-розыскных
мероприятий, предопределяет законность оперативно-розыскной деятельности в целом.
В числе решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность, предметом внимания прокурора, как правило, являются
постановления, касающиеся проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении конкретных лиц, решения, принимаемые по жалобам и заявлениям этих лиц, решения об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности. При установлении фактов нарушения
закона прокурором применяются меры по их устранению. В случае нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц на
прокуроре лежит обязанность принятия мер к восстановлению нарушенных прав и интересов, возмещению морального вреда и материального
ущерба. При оценке законности принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, решений об использовании
результатов оперативно-розыскной деятельности устанавливается соответствие целям ОРД применение полученных в ее процессе данных, пол-
§ 2. Полномочия прокурора 215
нота и своевременность использования собранной информации. Особое
внимание обращается на законность и обоснованность постановлений
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, на основе которых результаты оперативно-розыскных действий представляются
в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия
решений, равно как и проведение оперативно-розыскных мероприятий,
в значительной мере формируется под влиянием ведомственных нормативных актов, оценка их соответствия закону также является прямой обязанностью прокурора.
§ 2. Полномочия прокурора
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в силу своей правовой природы, функционального предназначения, прямой включенности
в характеристику соответствующей самостоятельной отрасли прокурорского надзора, подлежат регулированию законодательством о прокуратуре.
Тем не менее до сего времени, вследствие влияния комплекса факторов
объективного и субъективного характера, их содержание определяется
Федеральным законом от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной
деятельности». Сферы оперативно-розыскной деятельности, на которые
распространяется прокурорский надзор, закрепляются также называвшимися выше федеральными законами, регламентирующими отдельные
виды правоохранительной деятельности («О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г., «О государственной охране» от 27 мая 1996 г.,
«О полиции» от 7 февраля 2011 г. и др.).
Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Порядок назначения уполномоченных прокуроров определяется
Генеральным прокурором Российской Федерации, согласно которому
в современных условиях он наделяет своих заместителей, прокуроров
субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других
специализированных прокуроров, правом назначения от его имени уполномоченных прокуроров из числа подчиненных работников. Копия приказа о назначенных уполномоченных прокурорах направляется для сведения руководителю органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и вышестоящему прокурору. При назначении уполномоченных
прокуроров основным условием выступает их прямая связь с решением
задач обеспечения законности в оперативно-розыскной деятельности.
На руководителей прокуратур возлагается обязанность создания условий
для обеспечения должного режима делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности.
216 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
Уполномоченные прокуроры вправе требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предоставления документов, в которых фиксируются действия оперативно-розыскного
характера. В Федеральном законе от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» процесс истребования документов сопровождался
указанием условий, затруднявших доступ прокурора к нужным материалам, чем нередко пользовались руководители отдельных оперативно-розыскных подразделений для воспрепятствования надзорной деятельности.
В частности, уполномоченным прокурором запрос о представлении необходимых оперативно-служебных документов, если им не проводилась
проверка установленного порядка проведения оперативно-розыскных
мероприятий и законности принимаемых при этом решений, мог быть
направлен только в связи с поступившими в прокуратуру материалами,
информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий. В законе не указывалось, какие оперативно-служебные документы должны быть представлены прокурору. Для их обозначения использовалась общая достаточно аморфная
формулировка: «оперативно-служебные документы, послужившие основанием» для производства оперативно-розыскных мероприятий. Помимо того, что такая формулировка не согласовывалась с используемым
в Законе понятием оснований проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 7 Федерального закона), она позволяла руководителю оперативно-розыскного подразделения определять перечень подлежащих
направлению прокурору документов, опираясь на собственное усмотрение. Серьезным препятствием для выполнения надзорной деятельности
являлось положение закона, исключавшее из предмета надзора некоторые сферы оперативно-розыскной деятельности.
Учитывая сложности и трудности, которые были связаны с преодолением барьеров, возникавших на пути получения нужной информации, Федеральный закон от 5 января 1999 г. внес существенные коррективы в ст. 21
Федерального закона от 12 августа 1995 г., регламентирующую вопросы
прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Данным законом раскрывалось содержание понятия оперативно-служебных
документов путем указания их основных видов: дел оперативного учета,
материалов о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств. Право требования оперативно-служебных
документов было дополнено предоставлением прокурору полномочия
по получению доступа также к учетно-регистрационной документации,
ведомственным нормативным актам, регламентирующим порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Исключено положение, ограничивающее предмет прокурорского надзора и соответственно связанные
с этим ограничения полномочий прокурора. Таким образом, в настоящее
§ 2. Полномочия прокурора 217
время значительная часть нормативных установок, безосновательно сужавших возможности работы прокурора с оперативно-служебными документами органов, осуществляющих ОРД, исключена из системы правового
регулирования рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. В своей
надзорной практике прокуроры эффективно используют предоставленное
им законом право непосредственно знакомиться с широким диапазоном
подлинных документов оперативно-розыскных органов.
Процедура предоставления прокурору оперативно-служебной документации определяется инструктивными материалами министерств и служб,
обладающих правом осуществления оперативно-розыскной деятельности. В свою очередь порядок действий прокуроров в части реализации
их права на получение оперативно-служебных документов определяется
приказами Генерального прокурора Российской Федерации. Наряду с анализом документов в целях выявления фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения законов используются и другие полномочия прокуроров, в частности право получения объяснений от лиц, допустивших
нарушение законов.
Основной формой работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
являются проверки. Проверки, как правило, проводятся в связи с поступившими в органы прокуратуры обращениями граждан, юридических
и должностных лиц, сообщениями средств массовой информации, а также
на основании изучения конкретных уголовных дел и материалов, содержащих данные об отсутствии положительных результатов при розыске
обвиняемых или подозреваемых, лиц, совершивших преступления, о ненадлежащем исполнении поручений следственных органов и суда. Вместе
с тем проверки могут осуществляться в плановом порядке исходя из фактических данных о состоянии законности, указывающих на неудовлетворительную работу органов, осуществляющих ОРД, на необходимость
принятия прокурором мер по устранению наблюдающихся нарушений
и недостатков в оперативно-розыскной деятельности, получивших достаточно широкую распространенность, о поступлении информации об утверждении в практике оперативно-розыскных органов противоречащего
требованиям закона отношения оперативных работников к исполнению
служебных обязанностей и др.
В ходе проверок оцениваются соответствие положениям закона ведомственных приказов и указаний, законность решений, принимаемых руководителем оперативно-розыскного подразделения по конкретным материалам, в том числе связанных с заведением и прекращением дел оперативного учета, иных оперативно-служебных документов, соблюдение
установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий,
наличие оснований для их проведения, правомочность осуществления
218 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
оперативно-розыскной деятельности конкретными лицами, подлинность
представленных в делах оперативного учета, других специальных производствах оперативно-розыскных аппаратов документов, фиксирующих
информацию, полученную в ходе оперативно-розыскной деятельности.
В целях устранения и предупреждения нарушений закона прокуроры
вправе требовать от органов, осуществляющих ОРД, устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при производстве
оперативно-розыскных мероприятий, решать вопрос об опротестовании
противоречащих закону приказов, указаний, распоряжений руководителей
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, вносить
представления об устранении нарушений закона, их причин и способствующих условий, требовать отстранения от ведения оперативно-розыскной работы лиц, допустивших нарушения закона, привлечения их к установленной федеральным законом ответственности, выносить мотивированные постановления о направлении материалов в следственный орган
или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании
в отношении сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, допустивших нарушения уголовного законодательства.
Исполнение должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, является обязательным. Необоснованный
и незаконный отказ от выполнения требований прокурора расценивается
как воспрепятствование деятельности прокурора и в зависимости от обстоятельств влечет за собой установленную законом, вплоть до уголовной, ответственность.
Из общего правила об обязательности безусловного исполнения требования прокурора о представлении ему оперативно-служебных и других документов допускается исключение в отношении сведений о лицах,
внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных
сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе. Такого рода сведения представляются только при наличии письменного согласия названных лиц. Лишь в случаях привлечения
их к уголовной ответственности согласия не требуется. Указанные в законе условия направления прокурору информации о лицах, привлекаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
к сотрудничеству, продиктованы интересами обеспечения их личной безопасности, соображениями защиты сведений, получаемых в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Особый характер материалов, с которыми приходится работать прокурору, возлагает на него обязанность соблюдения требований, исключающих любую, даже малейшую утечку информации. В этой связи Генераль-
Контрольные вопросы 219
ным прокурором Российской Федерации предписывается руководителям
органов прокуратуры создать все условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.
Контрольные вопросы
1.
Изложите общую характеристику прокурорского надзора за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
как самостоятельной отрасли прокурорского надзора.
2. Дайте анализ правовой базы прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Опишите содержание предмета надзора за исполнением законов органами,
3.
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Каковы формы работы прокурора по надзору за исполнением законов ор-
4.
ганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, поводы
и основания прокурорских проверок?
Определите перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверок
5.
исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность.
6. Охарактеризуйте полномочия прокурора, связанные с получением оператив-
но-служебных документов, с устранением выявленных нарушений закона.
Объясните, каким образом должен реагировать прокурор в случае неисполне-
7.
ния его законных требований должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
ГЛАВА ДЕСЯТАЯ.
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ...
АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ
И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ
НАКАЗАНИЕ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ
МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА,
АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ
ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ
ПОД СТРАЖУ
§ 1. Предмет надзора
Отличительными чертами прокурорского надзора за исполнением законов
администрациями органов и учреждениями, исполняющими наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, выступают:
выполнение им роли основного гаранта соблюдения прав и сво-
бод находящихся в указанных органах и учреждениях лиц, которая
предопределена иммунитетом прокурорского надзора к восприятию
местных и ведомственных влияний, его особым местом в сис теме
контроля за законностью действий и актов данных органов и учреждений;
инициативный характер проведения, не требующий обязательного
наличия сигналов о нарушениях законности;
отчетливо выраженная властность полномочий прокурора, обеспе-
чивающая его непосредственное участие в установлении и пресечении нарушений закона.
Данная отрасль прокурорского надзора имеет важное значение для соблюдения норм уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, регламентирующих порядок и условия
содержания под стражей, исполнение наказания и мер принудительного
характера, назначаемых судом, активно способствует достижению их целей. Прокурорский надзор оказывает позитивное воздействие на функ-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]