Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 1. Понятие службы в органах и организациях прокуратуры 331
ной службы, она находится в ведении Российской Федерации и не может
относиться к государственной службе субъектов Российской Федерации.
Это, безусловно, важная особенность, имеющая в своей основе государственно-правовую природу прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, обеспечивающих выполнение функции
надзора от имени государства за соблюдением Конституции Российской
Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.
Во-вторых, служба в органах прокуратуры имеет в своей основе отчетливо выраженную всеобщую правоохранительную направленность профессиональной деятельности ее сотрудников. В данном случае имеется
в виду, что вся деятельность прокурорских работников подчинена служению закону, обеспечению верховенства закона, единства и укрепления
законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых
законом интересов общества и государства. Правоохранительная сущность службы в органах прокуратуры обусловливает повышенные требования к деловым и моральным качествам ее сотрудников, требует от них
во всех случаях подходить к оценке ситуаций, связанных с применением
правовых норм, прежде всего с позиций законности.
В-третьих, представляется необходимым указать на высокую степень
формализации нормативного правового регулирования службы в органах
прокуратуры. Полномочия прокуроров, порядок их применения достаточно детализированно устанавливаются законодательством о прокуратуре, процессуальным законодательством, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Кто-то может усмотреть
известную ущербность положения прокурорских работников, низведение
их роли до уровня лишенных инициативы исполнителей установленных
нормативных предписаний. Конечно, объемность нормативного регулирования прокурорской деятельности влечет определенные издержки.
Но нельзя не видеть очевидной закономерности такого подхода. Высокая степень нормативной урегулированности служебной деятельности
прокурорских работников необходима для исключения ошибок, вольностей и тем более произвола в выполнении прокурорских обязанностей,
поскольку приходится иметь дело с живыми людьми, судьбами людей,
причем и таких, которые сами неспособны защитить свои права.
Характер правового регулирования деятельности прокурорских работников отнюдь не лишает их свободы выбора оптимальных решений, не исключает их самостоятельности в определении линии поведения в самых
сложных правовых ситуациях. Совершенное правовое обеспечение служебной деятельности прокурорских работников не имеет ничего общего
с мелочной или чрезмерной нормативной регламентацией тех вопросов,
которые в этом не нуждаются либо нуждаются в ограниченном объеме.
332 Глава пятнадцатая. Служба в органах и организациях прокуратуры
В четвертых, службу в органах прокуратуры отличает абсолютная властность характера полномочий прокуроров, выражающаяся в обязательности исполнения основанных на них требований. Безусловность исполнения требований прокуроров связана со спецификой их профессиональной
деятельности, направленной на укрепление законности и правопорядка
в стране.
Свойственные службе в органах прокуратуры особенности составляют
единый комплекс, действующий только при наличии всех компонентов.
Главным в определении их сущности является генетическая связь, их обусловленность функциональными и организационными основами деятельности прокуратуры как государственно-правового института.
Опираясь на высказанные положения, служба в органах прокуратуры
может быть определена как самостоятельный вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную деятельность
составляющих особую категорию государственных федеральных служащих сотрудников органов и организаций прокуратуры, правовое положение и условия службы которых устанавливаются Федеральным законом
«О прокуратуре Российской Федерации» с учетом положений законодательства о государственной службе Российской Федерации, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской
Федерации законов, а также выполняющих другие предусмотренные законом функции, порядок и условия осуществления которой устанавливаются федеральным законодательством.
В качестве дополнения к представленной характеристике службы в органах прокуратуры следует отметить повышенную сложность исполнения
прокурорскими работниками возложенных на них полномочий. Уголовные, административные и гражданские дела, в рассмотрении которых судами участвуют прокуроры, разрешаемые прокуратурой жалобы и заявления граждан, конкретные надзорные ситуации всегда индивидуальны.
Обусловленная этим необходимость поддержания нужной «профессиональной формы» оборачивается для прокурорских работников трудовой
деятельностью в состоянии постоянного высокого умственного и физического напряжения, нередко граничащего со стрессовыми ситуациями.
Отсюда — нервные перегрузки, повышенная вероятность ошибок, ускоренность процессов профессиональной деформации. Учет данных факторов, своевременная их нейтрализация имеет серьезное значение для оптимального функционирования службы в органах прокуратуры.
И еще следует сказать о такой немаловажной особенности, как повышенная степень риска для личной безопасности, здоровья и в известной
степени для жизни сотрудников прокуратуры. Активизация криминалитета, несколько снизившаяся в последние годы, но отнюдь не потерявшая
§ 2. Правовое положение прокурорских работников 333
своей агрессивности, высокая степень коррумпированности чиновничества, дискредитирующая государственную власть, должны в конце концов заставить государство принять решительные дополнительные меры
для ограждения работников правоохранительных органов от негативного
воздействия извне. Одновременно данная особенность службы в органах
прокуратуры указывает на необходимость отбора на должность прокуроров людей стойких, знающих, на какое дело они идут. Особые условия
труда прокурорских работников требуют их полновесного учета при решении вопросов материального и социального обеспечения сотрудников
органов прокуратуры.
§ 2. Правовое положение прокурорских работников
На службу в органы прокуратуры принимаются граждане Российской Федерации, способные исполнять обязанности по соответствующей государственной должности. Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым
на должности прокуроров1, условия и порядок приема на службу в органы
и учреждения прокуратуры установлены исходя из общих предписаний
законодательства о государственной службе Российской Федерации и соответствующих положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». С учетом особенностей профессиональной деятельности
сотрудников органов прокуратуры обязательными условиями назначения
на должности прокуроров являются: наличие российского гражданства,
высшего юридического образования, обладание надлежащими профессиональными и моральными качествами, наличие определенного возраста
и стажа работы по специальности (для занятия должности прокуроров
города, района, субъектов Российской Федерации), необходимое для выполнения профессиональных обязанностей состояние здоровья.
Гражданином Российской Федерации считается каждый, имеющий российское гражданство, независимо от способа его приобретения — по рождению, в результате признания в порядке регистрации, в результате приема в гражданство Российской Федерации и др.
Лица, имеющие гражданство иностранного государства, включая и тех,
которые имеют его наряду с гражданством Российской Федерации, не могут быть приняты на службу в органы и учреждения прокуратуры. Такое положение четко и определенно установлено Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в полном соответствии с Конституцией
Российской Федерации и законодательством о государственной службе
1
О том, кто является прокурором, см. ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации».
334 Глава пятнадцатая. Служба в органах и организациях прокуратуры
бую категорию профессиональной деятельности. Из ее названия следует,
что это служение государству, деятельность, направленная на обеспечение
интересов государства, вследствие чего к ее несению должны привлекаться
только граждане своей страны. В этом состоит одна из важнейших гарантий исключения любой вероятности подчинения работы государственного
аппарата иностранным интересам, подхода органов государственной власти к решению экономических, социальных, организационных и других
задач с общегосударственных позиций. Особую значимость наличие такой
гарантии имеет в важнейшей для государства сфере обеспечения законности и правопорядка. Вместе с тем признание российского гражданства
как необходимого условия занятия государственной должности служит
также и гарантией реального осуществления конституционного права
граждан на равный доступ к государственной службе.
Наличие высшего образования у кандидата на должность прокурорского
работника должно быть подтверждено соответствующим документом (дипломом). Учитывая распространенность негосударственных высших учебных заведений, дающих образование на коммерческой основе не всегда
на надлежащем уровне, в целях гарантированности равенства привлечения
специалистов, обладающих надлежащей образовательной подготовкой,
законодатель установил возможность приема на службу в органы прокуратуры только лиц, получивших высшее образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе. Государственная
аккредитация в данном случае рассматривается в качестве доказательства
соответствия обучения в образовательном учреждении государственным
стандартам. Прокуратуре нужны не просто люди с дипломами, а знающие специалисты, способные решать сложные задачи охраны интересов
граждан, общества, государства.
Обладание необходимыми для работы в органах прокуратуры профессиональными качествами, составляющее одно из главных требований,
предъявляемых к лицам, назначаемым на должности прокуроров, несомненно, самым тесным образом связано с надлежащим уровнем образовательной подготовки претендента на должность. Нередко эти требования воспринимают даже как тождественные, что является несомненной
ошибкой. Понятно, что профессиональные качества без надлежащей образовательной подготовки сформировать нельзя. Даже у самых одаренных людей способности нуждаются в развитии. Приобретение знаний,
требующихся для овладения профессией прокурора, способствует усвоению профессиональных навыков. Однако наличие профессиональной
образовательной подготовки еще не гарантирует присутствия в должном
объеме профессиональных качеств. Образование выступает главным образом как условие, создающее возможность профессиональной деятельности прокуроров, в то время как профессиональные качества являются
§ 2. Правовое положение прокурорских работников 335
ее основой, необходимой предпосылкой осуществления. Образовательная
подготовка, условно говоря, составляет теоретическую базу профессиональной деятельности, профессиональные качества — основу ее практики.
Отсутствие профессиональных качеств делает невозможным надлежащее
исполнение служебных обязанностей.
Для определения профессиональной пригодности прокурорских работников используются различные методики, однако они во многих случаях
не могут гарантировать точность диагностики качеств проверяемых лиц.
Самый надежный результат может дать только проверка их практикой. Система профессионального отбора должна начинать действовать с момента
поступления абитуриента в высшее учебное заведение, примерно так, как
она была применена в юридических институтах прокуратуры. В плане
формирования профессиональных качеств на ранних стадиях подготовки
специалистов для органов прокуратуры в учебном процессе юридических
вузов полезно уделять самое серьезное внимание методикам работы прокуроров, воспитанию таких необходимых прокурорским работникам качеств, как компетентность, проницательность, способность к аналитической работе, умение устанавливать контакты с людьми, способность
принимать самостоятельные решения в экстремальных ситуациях, инициативность и др.
Моральные качества не случайно упомянуты в законе. К моральному
облику прокуроров предъявляются высокие требования. Сотрудники прокуратуры должны уметь противостоять любым формам давления на них
извне — угрозам преступников, неправомерным указаниям руководителей, предложениям об оказании услуг заинтересованными лицами и т.п.
Прокурорским работникам нужно требовательно подходить к выбору
круга своих знакомств, памятуя, что любые контакты с нечистоплотными
людьми могут быть ими использованы в неблаговидных целях. Работа
с людьми требует от прокурорских работников внимательного отношения
к ним, предельной чуткости, недопустимости предвзятости в оценке их жалоб и заявлений, объективном подходе к анализу фактических данных,
сообщаемых ими. При назначении на должности прокуроров, как правило, обращается внимание на то, насколько им свойственны правдивость, самокритичность, отношение к правам и свободам человека, к закону как к высшим социальным ценностям.
Несоответствие моральных качеств предъявляемым требованиям может служить основанием для отказа в приеме на службу в органы прокуратуры, а равно и прекращения ее.
Вопрос о пригодности прокуроров к работе по состоянию здоровья
обоснованно поставлен в законе. Напряженный характер их деятельности не позволяет игнорировать показатели психического и соматического
здоровья прокурорских работников исходя из необходимости соблюдения
336 Глава пятнадцатая. Служба в органах и организациях прокуратуры
как интересов службы, так и интересов работников прокуратуры. Для положительного решения вопроса о приеме на работу прокуроров должно
быть соответствующее медицинское заключение.
Специфика службы в органах прокуратуры обусловливает ряд других
причин, по которым лицо не может быть принято на службу либо не вправе
находиться на ней. В этой связи, помимо уже названных обстоятельств,
имеет смысл дополнительно назвать некоторые из них.
Так, полностью исключается возможность назначения на службу в органы и учреждения прокуратуры лиц, имеющих или имевших судимость.
В данном случае нет ущемления прав человека. Каждый вид государственной службы имеет свои особенности, которые ставят профессиональную пригодность претендентов на занятие соответствующих должностей
в зависимость от определенного комплекса факторов. Для прокурорских
работников важна безупречность их репутации, причем в первую очередь. В этом заложен большой смысл. Человек, отбывший назначенное
судом уголовное наказание, за немногими исключениями не может сохранять объективность в оценке ситуаций, связанных с нарушением закона, самооценке собственного поведения при принятии происходящих,
как правило, в условиях повышенной сложности решений, связанных
с ограничением прав и свобод человека и гражданина. Необходимость
запрета приема и нахождения на службе в органах прокуратуры лиц, ранее судимых, диктуется прежде всего заботой о правах и законных интересах других лиц, которые могут пострадать в результате их необъективности.
Очевидно, не могут состоять на службе в органах и учреждениях прокуратуры лица, признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными. Признание недееспособными, ограничение дееспособности (способности гражданина своими действиями приобретать
и осуществлять свои гражданские права, создавать для себя гражданские
обязанности и исполнять их — ст. 21 Гражданского кодекса Российской
Федерации) допускаются при наличии психического расстройства, в случаях, если гражданин злоупотребляет спиртными напитками или наркотическими веществами. Данные обстоятельства делают невозможным
исполнение недееспособными или ограниченно дееспособными лицами
обязанностей по службе в органах прокуратуры.
Обстоятельством, препятствующим приему и нахождению на службе
в органах прокуратуры, является отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если
должность, на которую претендует лицо, связана с использованием таких
сведений. Данное положение закона исходит из признания невозможности исполнения указанным лицом служебных обязанностей по должности,
в силу чего его прием, нахождение на службе становятся беспредметными.
§ 2. Правовое положение прокурорских работников 337
Особые требования предъявляются к руководителям прокуратур. В данном случае присутствуют дополнительно два цензовых признака (о них
упоминалось выше): возраст и стаж работы в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных
чинов. Прокурорами города, района могут быть назначены лица, имеющие
возраст не моложе 25 лет и стаж работы не менее трех лет, прокурорами
субъектов Российской Федерации — лица не моложе 30 лет и имеющие
стаж работы в органах прокуратуры не менее пяти лет.
Прием на службу в органы прокуратуры осуществляется на условиях
трудового договора, заключенного на неопределенный срок, либо на срок
не более пяти лет. Исходя из общих требований, установленных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в органы прокуратуры принимаются граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного законодательством о государственной службе. Лицо, впервые
назначаемое на должность прокурора, принимает присягу. Текст присяги
включен в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Он имеет следующее содержание:
«Посвящая себя служению Закона, торжественно клянусь:
свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы
и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления;
непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы
их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора;
активно защищать интересы личности, общества и государства;
чутко и внимательно относится к предложениям, заявлениям и жа-
лобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей;
строго хранить государственную и иную охраняемую законом тай-
ну;
постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей про-
фессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной
чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры.
Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры».
Присяга прокурора принимается в торжественной обстановке. Организационное обеспечение процедуры принятия присяги Генеральным
прокурором Российской Федерации возложено на прокуроров субъектов
Российской Федерации.
338 Глава пятнадцатая. Служба в органах и организациях прокуратуры
Права и обязанности прокурорских работников — государственных
федеральных служащих — определяются законодательством о прокуратуре с учетом норм законодательства о государственной службе Российской Федерации.
Принадлежность к государственной службе предопределяет наличие
определенной группы прав прокурорских работников, которые свойственны всем категориям государственных служащих. В частности,
они имеют право: получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения служебных обязанностей; посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, в связи с выполнением служебных обязанностей; знакомиться
со всеми материалами, находящимися в личном деле прокурорского работника. Прокурорские работники имеют право на государственную защиту своей жизни и здоровья, медицинское страхование и др.
Как все государственные служащие, прокурорские работники вправе
обратиться для разрешения споров, связанных со служебной деятельностью, к соответствующим должностным лицам органов и учреждений
прокуратуры либо в суд.
В целом права и обязанности прокурорских работников как служащих
правоохранительной службы во многом совпадают с правами и обязанностями других категорий государственных служащих. Специфику их деятельности отражают полномочия прокуроров, связанные с выполнением
их служебных обязанностей, устанавливаемые законодательством Российской Федерации о прокуратуре и процессуальным законодательством,
другими федеральными законами. Во многих случаях права прокуроров
одновременно являются и их обязанностями. Полномочия прокуроров
подробно рассмотрены в соответствующих главах учебника.
Существенное значение для нормального функционирования органов
прокуратуры имеют гарантии для прокурорских работников, установленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Прокурорские работники имеют право на денежное содержание с учетом выслуги лет, классного чина, особых условий службы, сложности,
напряженности и высоких достижений в труде, ученой степени, ученого
звания, почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации»,
денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год, иных
предусмотренных законодательством выплат.
Для прокурорских работников и членов их семей установлено пенсионное обеспечение применительно к условиям, нормам, порядку, предусмотренному законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей.
Прокуроры, а также научные и педагогические работники системы органов прокуратуры имели льготы по налогообложению, по оплате жилых
§ 2. Правовое положение прокурорских работников 339
помещений, всех коммунальных услуг, пользованию телефонами. Соответствующие нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» (ст. 44, п. 1, 5, 7, 8) были исключены Федеральным законом
от 28 июня 2002 г. № 77-ФЗ в связи с признанием целесообразности учета
их стоимостных эквивалентов при определении размера денежного содержания прокурорских работников. Дальнейшие коррективы в порядок
материального и социального обеспечения прокурорских работников последовали в связи с принятием получившего своеобразную известность
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
Прокуроры, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилой площадью, приобретаемой за счет средств федерального
бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации. За ними закреплено право на дополнительную жилую площадь.
Прокурорским работникам выдаются проездные документы на проезд
в служебных целях на всех видах транспорта общего пользования городского, пригородного и местного сообщения. Они обеспечиваются форменным обмундированием в порядке, устанавливаемом Правительством
Российской Федерации.
Законодательством предусматривается обязательное государственное
личное страхование прокуроров на случай причинения вреда их жизни
и здоровью.
Прокуроры находятся под особой защитой государства, порядок и условия которой определяются Федеральным законом «О государственной
защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
Обязанности прокурорских работников как относящихся к категории
государственных служащих, полностью соответствуют основным обязанностям государственных служащих, установленным законодательством
о государственной и правоохранительной службе Российской Федерации.
В силу специфики деятельности органов прокуратуры для прокурорских
работников они имеют особое конкретное содержание. Соблюдение указанных обязанностей является основой и непременным условием исполнения прокурорскими работниками своего служебного долга, решения
стоящих перед ними профессиональных задач.
Для прокурорских работников является аксиоматичным требование
обеспечивать своей профессиональной деятельностью поддержку конституционного строя, соблюдение Конституции Российской Федерации,
исполнение действующих на территории Российской Федерации законов,
защиту прав и законных интересов граждан. Все это входит в круг прямых
обязанностей прокуроров.
Прокурорские работники должны добросовестно исполнять служебные
обязанности. В условиях централизованной системы органов прокура-
340 Глава пятнадцатая. Служба в органах и организациях прокуратуры
туры Российской Федерации для всех сотрудников органов прокуратуры
является нормой, не допускающей каких-либо отклонений, точное и неуклонное исполнение приказов и указаний вышестоящих прокуроров нижестоящими. При этом, разумеется, должна быть полностью исключена
вероятность издания незаконных приказов.
Прокурорские работники обязаны постоянно поддерживать необходимый для надлежащего выполнения возложенных на прокуратуру функций
уровень квалификации, хранить государственную и иную охраняемую
законом тайну, соблюдать порядок работы со служебной информацией.
Кстати сказать, что все эти положения нашли отражение в приведенном
выше тексте присяги прокурора, с которой начинается их путь в органах
прокуратуры.
На прокурорских работников распространяются ограничения, связанные с государственной службой, устанавливаемые законодательством
о прокуратуре Российской Федерации с учетом положений законодательства о государственной службе Российской Федерации. В частности,
они не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и иной творческой.
Прокурорские работники должны быть действительно свободны от любых внешних воздействий, поэтому запреты, устанавливаемые для работников органов прокуратуры, являются вполне оправданными. Действующий в отношении прокурорских работников названный запрет служит
не только гарантией их независимости, но и одним из главных условий
полноценного исполнения работниками органов прокуратуры своих должностных обязанностей. В этом его главный смысл, основополагающее
значение для установления ряда других видов запретов, связанных с государственной службой: недопустимости совмещения основной деятельности прокурорских работников с депутатской деятельностью, предпринимательской деятельностью, пребыванием в качестве членов в органах
управления коммерческих организаций, исполнением роли поверенных
или представителей по делам третьих лиц в государственных органах. Помимо интересов службы в органах прокуратуры, учитывается также необходимость исключения возможности использования прокурорских полномочий в направлении, не совместимом с целями прокуратуры, когда прокуратура, по существу, может становиться инструментом удовлетворения
нужд частных организаций и лиц.
Прокурорские работники не вправе использовать во внеслужебных целях государственное имущество, служебную информацию, средства информационного и материально-технического обеспечения.
Недопустимым является выполнение прокурорскими работниками
своих служебных полномочий в интересах политических партий и общественных объединений. Им так же, как и другим категориям государст-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]