Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации 131
делам, следователей-криминалистов, старших следователей-криминалистов, другие должности. Для обеспечения деятельности Следственного
комитета Российской Федерации в его системе могут создаваться научные
и образовательные учреждения1, иные организации.
Будучи непосредственно связаны с решением общей задачи борьбы
с преступностью, имея постоянные контакты при реализации функций
уголовного преследования, международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, участия в правотворческой деятельности, координации деятельности правоохранительных органов, органы прокуратуры и Следственного комитета объективно заинтересованы в укреплении взаимного делового сотрудничества и подтверждают обоснованность
данного вывода своей повседневной практикой.
В силу специфики деятельности, роли и места в системе противодействия преступности органов прокуратуры и Следственного комитета особое значение имеет наличие взаимопонимания между ними в досудебных
стадиях уголовного судопроизводства. Именно здесь наблюдается самое
тесное соприкосновение прокурорской и следственной деятельности, способствующее эффективному выполнению прокурором функций надзора
за законностью расследования преступлений и уголовного преследования, обеспечению следователями Следственного комитета оперативного
и качественного расследования преступлений, обеспечению законности
при его производстве. При этом действенный прокурорский надзор может
с полным основанием рассматриваться в качестве надежного источника
получения следователями помощи в нахождении оптимальных вариантов
деятельности в условиях следственных ситуаций повышенной сложности,
выполняющего вместе с тем роль гаранта ограждения их от ошибочных
действий и решений.
К настоящему времени определились основные формы профессиональных взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета. Часть их используется в полном объеме. Потенциал другой части
пока еще не получил должного признания на практике, но есть надежда
на изменение их восприятия в будущем.
Имеющиеся материалы позволяют считать одной из реальных и эффективных форм сотрудничества органов прокуратуры и Следственного
комитета взаимный обмен информацией: аналитическими обзорами,
справками, результатами обобщения надзорной и следственной практики, правовыми заключениями, касающимися разрешения конкретных
правоприменительных ситуаций и др.
1
Например, создано Федеральное государственное казенное образовательное учрежде-
ние высшего образования «Московская академия Следственного комитета Российской
Федерации».
132 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
Близкой, но не тождественной с рассмотренной выше, является форма
взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, которую представляется возможным назвать документационным обменом.
Ее основанием служит установленная законом обязанность направления
следователем копий определенных процессуальных документов прокурору,
обусловливающая соответствующие правовые последствия. Как известно,
УПК Российской Федерации обязывает следователя незамедлительно направлять прокурору копии постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела, о привлечении в качестве
обвиняемого, о приостановлении производства по делу, о прекращении
уголовного дела. При поступлении названных процессуальных актов прокурор оценивает их законность и обоснованность и свое мнение доводит
до сведения руководителя следственного органа. Однако законодательный порядок направления необходимых прокурору документов не предусматривает обязательного представления в прокуратуру не менее важных
как с точки зрения защиты прав и свобод участников уголовного судопроизводства, так и обеспечения законности предварительного следствия копий материалов, связанных с возбуждением ходатайств об избрании меры
пресечения, производства следственных действий, решение по которым
правомочен принимать только суд. Такое положение можно квалифицировать как пробел в законодательстве, но он легко устраним при наличии
отлаженной системы делового сотрудничества органов Следственного комитета и прокуратуры.
Наряду с информационным и документационным обменами, безусловно, занимающими ведущее место в системе взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, эффективной формой
их сотрудничества может быть признана взаимная консультативная помощь по разрешению вопросов, возникающих в процессе расследования
уголовных дел. Плодотворной формой сотрудничества по праву следует
считать подготовку и проведение совместных конференций и семинаров по актуальным проблемам борьбы с преступностью. Целесообразно
также использовать возможности объединения усилий органов прокуратуры и Следственного комитета при подготовке предложений по совершенствованию законодательства, направленного на профилактику преступлений, информационных материалов для органов государственной
власти. В практике делового сотрудничества могут быть задействованы
также координационные связи.
Сравнительно легко прогнозируются актуальные сферы действия режима взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета.
К ним, безоговорочно, можно отнести укрепление законности в сфере
правоохранительной деятельности, борьбу с коррупцией, защиту от расхищения бюджетных средств, в результате которых государству наносится
Контрольные вопросы 133
вред, исчисляемый миллиардами рублей, незаконный вывод за рубеж валютных ценностей и др.
Эффективность профессиональных взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, как показывает изучение прокурорской
и следственной практики, самым непосредственным образом зависит
от совершенства правового регулирования их деятельности и, в первую
очередь, от точности определения правового статуса каждой из взаимодействующих сторон. Причем целесообразно вести речь не только о балансе
полномочий прокуроров и руководителей следственных органов, но и в не
меньшей степени об их достаточности для адекватного выполнения возложенных на них функций. Сейчас важно освободиться от неоправданных
ограничений, затрудняющих прокурору оперативно и в полном объеме
выявлять и принимать меры по устранению нарушений закона в работе
предварительного следствия, а следователю своевременно получать квалифицированную помощь со стороны прокурора, необходимую для осуществления качественного расследования.
Контрольные вопросы
1. Дайте понятие системы органов прокуратуры. Назовите основные элементы
системы.
Опишите структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, вы-
2.
полняемые ею функции.
3. Покажите место и роль в системе прокуратуры Российской Федерации про-
куратур субъектов Российской Федерации.
Дайте характеристику прокуратур городов и районов как основного звена
4.
системы прокуратуры Российской Федерации.
5. Каковы назначение, структура, содержание выполняемых функций военных
и других специализированных прокуратур?
ГЛАВА ШЕСТАЯ.
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
§ 1. Понятие и предмет надзора
Надзор за исполнением законов (общий надзор)1 охватывает наиболее
широкую область правовой действительности, связанной с правоприменительной практикой. Сферой надзора охватывается применение норм
права всеми федеральными органами исполнительной власти, органами
власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами,
их должностными лицами, органами управления и руководителями негосударственных организаций в сфере экономики, образования, культуры, обеспечения общественной и национальной безопасности, иных
областях жизни общества и государства. Общий надзор распространяется на сферу исполнения всех действующих на территории Российской
Федерации законов, регламентирующих деятельность указанных органов и организаций.
Значение надзора за исполнением законов хорошо известно специалистам. От него во многом зависит в целом состояние законности в стране.
Результаты общенадзорной деятельности при надлежащем их восприятии, учете и использовании в социальной практике способны приносить
ощутимую пользу при решении широкого круга задач государственного
строительства, экономического и социального развития страны. В надзоре за исполнением законов, обеспечивающем выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, пресечение возможности
их эволюции в более опасные, преступные деяния, реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы.
Использование возможностей общего надзора прокуратуры в деле раннего предупреждения преступлений составляет важнейшее, необходимое
условие эффективной борьбы с преступностью в общегосударственном
масштабе.
1
Здесь и далее в настоящей главе для обозначения его специфики используется ранее
признаваемое законодательством понятие общего надзора, поскольку надзор за испол-
нением законов не ограничен только рассматриваемой отраслью прокурорского над-
зора.
§ 1. Понятие и предмет надзора 135
Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:
1) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными
органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской
Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления
общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.
Фактически же, как в первом, так и во втором случаях речь идет о различных проявлениях единой, по своей сути, направленности надзорной
деятельности на решение определенного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем, собственно говоря, наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соблюдение требований о соответствии законам
правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного
самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье закона
в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых
актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете
надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.
Содержание используемого в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» понятия исполнения закона включает в себя
как собственно исполнение законов, представляющее собой активную
деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, выполнение субъектом права возложенных на него обязанностей, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом
признаются недопустимыми.
Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов.
В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые
последствия (правовых актах), материализуются дозволения, запреты, тре-
136 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
бования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция
закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие)
и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими
все области правоприменительной деятельности.
Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура
осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Их перечень, представленный в ст. 21 Закона, является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов.
Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999 г.,
который устранил допущенный в редакции 1995 г. Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» пробел, выразившийся в невключении в его ст. 21 органов управления и руководителей коммерческих
и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьезно осложняло
процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совершение основной массы правонарушений. Ошибка была поправлена, как сказано выше, Федеральным
законом от 10 февраля 1999 г.
В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа
на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная определенность надзорной деятельности прокуратуры.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 и 21)
устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих
на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие
на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации.
В системе законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, первое место занимает главный закон страны — Конституция
Российской Федерации. Как акт прямого действия Конституция Российской Федерации оказывает непосредственное регулятивное воздействие
на общественные отношения, причем в первую очередь на общественные
отношения, которые имеют наиболее важное значение для жизнеспособности общества и государства, нормальных условий жизни его граждан.
Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федерации состав-
§ 1. Понятие и предмет надзора 137
ляет фундамент законности. Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979),
Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»,
принятый в 1992 г., не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Основного Закона страны,
хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных
норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в законе
порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлений. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» от 10 февраля 1999 г., в соответствии с которым в понятие
предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции Российской Федерации, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и нормативным актом высшей юридической силы
утвердил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основного Закона страны.
Федеральные законы занимают приоритетное место в практике прокурорского надзора в силу ряда обстоятельств. Их содержание в обязательном порядке должно соответствовать положениям и принципам Конституции Российской Федерации, одной из главных форм реализации которых
они предназначены быть. Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, охватывая наиболее значимые сферы правового регулирования жизни общества и государства. Федеральные законы
оказывают заметное влияние на формирование всей нормативной базы
страны. От точного и единообразного их применения в первую очередь
зависит состояние законности и правопорядка в Российском государстве.
Данные качества федеральных законов обусловливают постоянное повышенное внимание органов прокуратуры к их соблюдению.
Важнейшим элементом системы действующих на территории Российской Федерации законов являются конституции и уставы субъектов Российской Федерации. В них закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации. В конституциях и уставах содержатся положения,
характеризующие политические и экономические основы организации
государственной власти и местного самоуправления, права, свободы и обязанности человека и гражданина, вопросы взаимоотношений государства
и личности, порядок формирования и компетенции представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской
Федерации, вопросы нормотворческой деятельности и др. В конституциях,
в отличие от уставов, кроме того, самостоятельное место отведено освещению признаков республик как государственных образований: гражданства,
138 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
государственных языков, населения, территории и др. Что же касается суверенитета, то его единственным носителем — Конституцией Российской
Федерации — признается ее многонациональный народ.
Прокурорский надзор за соблюдением конституций и уставов субъектов Российской Федерации служит делу укрепления законности вполне
реально. Однако в отношении региональных главных законов должен
неукоснительно соблюдаться принцип их непротиворечивости Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В противном
случае прокурор не вправе осуществлять надзор за их соблюдением —
вместо этого он обязан принять меры, направленные на устранение
противоречий конкретных положений уставов и конституций субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Такие
же правила действуют и в отношении других законов субъектов Российской Федерации.
Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, таким
образом, составляют основной массив нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляется прокуратурой. Эти акты отличают:
выполнение ими роли регуляторов существенных видов общественных отношений, признание за ними высшей юридической силы, необходимость
соблюдения особой процедуры принятия, стабильность, длительность
существования1. Кроме них к совокупности нормативных актов, надзор
за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и общепризнанные принципы
и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы2.
Нормы и принципы международного права имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. Вместе с тем следует иметь в виду, что приоритет международных договоров,
норм международного права и тем более основанных на них судебных
решений не имеет абсолютного характера. Их исполнение (применение)
не допускается в случае, если они противоречат Конституции Российской
Федерации исходя из незыблемости принципа ее верховенства.
Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции
только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора (и не только) время от времени высказываются сужде-
1
Подробнее об этом см.: Теория государства и права: Академический курс / Отв. ред. проф.
М. Н. Марченко. Т. 2. М., 1998. С. 143–146; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Право-
вые акты. М., 1999. С. 81–82.
2
Основной массив международно-правовых актов, относящихся к предмету прокурор-
ского надзора, назван во второй главе учебника.
§ 1. Понятие и предмет надзора 139
ния об отнесении к предмету надзора за исполнением не только законов,
но и подзаконных актов.
Правда, в последние годы такого рода суждения специалистами (о других авторах говорить нет смысла) стали формулироваться более взвешенно.
Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть
которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, ранг
подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные
органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса,
бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения
у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган
надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях данная позиция, по существу, лишилась той фактической базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас
имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходимости
для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу.
В этой части серьезных разногласий среди теоретиков прокурорского
надзора в целом не наблюдается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения не просто о допустимости, а необходимости отнесения
к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой.
Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу прокуроров, такой
подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не
дискредитировать. Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах в законодательстве о прокуратуре не говорится. Отсутствие упоминания в статьях 1, 21,
26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» международных договоров, равно, как и общепризнанных норм и принципов
международного права, положения дел не меняет. Их вхождение в предмет прокурорского надзора непосредственно предопределяет статья 15
Конституции Российской Федерации.
Бесспорно, знать и считаться с подзаконными актами прокурору
нужно, особенно в тех случаях, когда их знание необходимо для усвоения
логики закона, получения представления о механизме его исполнения,
либо когда в них получают конкретизацию отдельные положения зако-
140 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
нов, формулируются требования к субъектам правоприменения в целях
обеспечения единства правоприменительной практики и др. Но делать
из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя
надзор за исполнением подзаконных актов, сколько-нибудь достаточных оснований нет. Единственное исключение может быть допущено
только в отношении подзаконных актов, находящихся в нормативном
единстве с законами.
Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других
органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру
надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, подключение ее к выполнению несвойственной ей функции, отвлечение
ее, в ущерб основным целям, на занятие чуждой деятельностью. Нельзя
не считаться и с тем, что подзаконные акты — это акты законоисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускалось искажение смысла закона, вводились нормы, не предусмотренные законодательными актами. Прокуратура в силу своего государственно-правового
статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов,
но не за их исполнением.
Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов
применения права. В отношении действий, как правило, сколько-нибудь
заметных трудностей в практике прокурорского надзора не возникает.
В законе обычно признаки допустимых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов применения права. Этим же целям служит фиксация
в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении
установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными
лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации».
Изучение практики правотворческой деятельности и прокурорского
надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании законов,
регламентирующих иные, нежели отраженные в правовом акте, вопросы,
о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона.
Это может происходить по причине незнания закона, но может являться
средством обхода запретов, присвоения тем или иным органом не принадлежащих ему полномочий и др. Не менее распространенной разновид-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]