Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место... 11
хотя и «сложилось под очевидным влиянием» шведского и французского
образцов, наиболее последовательно выражавших сущность прокурорского надзора, «это было подражание, но из тех, которые необходимы
и неизбежны в прогрессивном упорядочении и совершенствовании молодого строя, пользующегося для этого опытом более старых организаций;
это было заимствование, но такое, которое имеет непреложное основание
в общих всем цивилизующимся государствам юридических потребностях,
и потому, будучи взято из одного, находит в другом второе отечество»1.
Высокая оценка должности главы российской прокуратуры — генерал-прокурора по достоинству была отмечена крупнейшим знатоком русской истории В. О. Ключевским, назвавшим его «маховым колесом всего
управления»2. Уникальные надзорные свойства прокуратуры как государственно-правового института, цементирующего российскую государственность, получили развитие в важнейшем законодательном акте времен нахождения на императорском троне Екатерины II, имевшем название «Учреждение для управления губерниями» (далее — «Учреждение»).
Определенный «Учреждением» правовой статус губернского прокурора
позволил ему на долгое время стать одной из ключевых фигур в системе
государственного устройства. С большой точностью суть деятельности
губернского прокурора охарактеризовал выдающийся ученый-правовед И. Я. Фойницкий, отметивший: «В истории насаждения законности
на русской почве институт губернских прокуроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления
по личному усмотрению к системе управления подзаконного»3.
Своеобразной вехой в истории российской прокуратуры явилось создание в соответствии с Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 г.
Министерства юстиции. Министр юстиции одновременно являлся генерал-прокурором.
Министерства пришли на смену петровским коллегиям. Создание
министерств обеспечивало более высокий уровень организации государственного управления. В усовершенствованной таким образом системе управления существенная роль отводилась генерал-прокурору
как главе органов прокуратуры, призванных от имени государства отслеживать нарушения законов, в том числе и совершаемых органами
исполнительной власти, способствовать их эффективной работе путем
устранения допускаемых ими нарушений правовых предписаний. Пер-
1
Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 269–
270.
2
Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций. М.: ОЛМА-ПРЕСС; Образова-
ние, 2004. С. 522.
3
Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912. С. 523.
12 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
воначально, как известно, было создано восемь министерств: военных
сухопутных сил, военных морских сил, иностранных дел, внутренних
дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения. Министерство юстиции возглавил Гавриил Романович Державин. Назначение
императором Александром I Г. Р. Державина министром юстиции, одновременно занимающим и должность генерал-прокурора, было вполне
обоснованным. Г. Р. Державин был не только известным в России выдающимся поэтом своего времени, но и крупным государственным деятелем, имеющим обширные познания и значительный опыт управления государственными делами. Ему довелось служить губернатором двух
губерний, статс-секретарем императрицы Екатерины II, сенатором, занимать другие государственные должности. Во время пребывания в должности генерал-прокурора Г. Р. Державин показал себя незаурядным организатором, ревностно относящимся к исполнению своего служебного
долга.
В качестве органа правительственного надзора прокуратура действовала вплоть до Судебной реформы 1864 г. Судебные уставы 1864 г. явились крупным и, безусловно, знаменательным событием не только в законодательной практике, но и всей социальной и политической жизни
страны. С ними было связано устранение зависимости судов от губернаторов, внедрение в судопроизводство состязательного начала, создание стройной системы органов судебной власти, учреждение суда присяжных, отмена института формальных доказательств и др. Кардинально
изменилось и содержание деятельности прокуратуры. По новому законодательству фактически она сводилась к выполнению двух функций
в уголовном судопроизводстве: уголовного преследования и надзора (наблюдения) за законностью расследования преступлений. Организацию
и порядок осуществления данных функций непосредственно регламентировали два из четырех законодательных актов, воплотивших главные
нововведения судебной реформы: Учреждение судебных установлений
и Устав уголовного судопроизводства. Произведенная ревизия функций
прокуратуры была неоднозначно воспринята юридическим сообществом.
Отражая в известной мере общее отношение к судебной реформе, в целом встреченной обществом «с живым интересом и безусловным сочувствием», А. Ф. Кони спустя более тридцати лет после ее введения, в очерке
о талантливом и образцово воплотившем в себе лучшие потенциальные
черты губернского прокурора Дмитрии Александровиче Ровинском, касаясь роли губернского прокурора, писал: «Должность эта, составляя наследие петровских времен и одно из лучших украшений екатерининских
учреждений, играла огромное значение в нашем дореформенном строе.
Упразднение связанных с ней прав и обязанностей по надзору за ходом
судебных дел следует признать большою ошибкой составителей Судеб-
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место... 13
ных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему «обвинительную обособленность» быть может и выглядело красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними
потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении
страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место,
поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса…»
1
Реорганизованная Судебной реформой 1864 г. прокуратура сохранила
свои основные черты вплоть до 1917 г.
Отсутствие прокуратуры в России, упраздненной Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 22 ноября 1917 г. № 1 «О суде», с 1917
по 1922 г. отрицательно отразилось на состоянии законности и правопорядка в стране. Предпринимавшиеся попытки найти замену прокуратуре
не давали нужного эффекта, что, в конце концов, обусловило возрождение российской прокуратуры. Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г.
было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому
в РСФСР учреждалась государственная прокуратура в целях «осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью», определивших ее задачи и выполняемые
функции. Последующие законодательные акты внесли свой вклад в формирование российской прокуратуры как прокуратуры полифункционального типа, действовавшей в таком качестве практически в течение всего
советского периода истории страны.
Принятый 17 января 1992 г. Закон РФ № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в своей первой редакции характеризовал прокуратуру
в качестве органа, на который возложено осуществление надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов,
принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования. В действующей ныне редакции Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» сформулировано понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих
от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории
законов, выполняющих другие, установленные федеральными законами
функции. Содержание данной формулировки закона отражает государственно-правовое предназначение прокуратуры, характеризует специфику ее деятельности, определяет место прокуратуры в системе государственных органов.
1
Кони А. Ф. Собрание соч. Т. 5. М.: Юрид. лит., 1968. С. 7.
14 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
Исключительно важное значение имеет указание на федеральную природу органов прокуратуры Российской Федерации, обозначение основополагающей роли в решении ключевых вопросов их организации и деятельности принципов единства и централизации. В данном случае законодательно закрепляются фундаментальные основы устройства прокуратуры
как государственно-правового института, цементирующего российскую
государственность. Подробно о них будет сказано в главе третьей. На данной стадии изложения представляется возможным ограничиться освещением некоторых общих положений.
Федеральная природа системы органов прокуратуры проявляется в осуществлении деятельности от имени Российской Федерации, в отнесении
вопросов прокуратуры к предмету ведения Российской Федерации. Федеральный уровень органов прокуратуры уже сам по себе исключает дискуссии о возможности учреждения прокуратур субъектами Российской
Федерации. Единство системы прокуратуры означает совпадение целей
и задач, полномочий всех прокуроров независимо от их места в системе
прокуратуры Российской Федерации, а также исключение признания
прокурорскими каких-либо иных органов, не входящих в единую систему
прокуратуры. Централизованный характер организации и деятельности
прокуратуры отражает прежде всего подчиненность ее действий проведению в жизнь воли государства, находящей свое выражение в законах,
независимость от местных условий, организационную внутреннюю упорядоченность всех звеньев системы органов прокуратуры на основе признания подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим.
Признавая прокуратуру Российской Федерации прокуратурой полифункционального типа, закон однозначно выделяет в качестве ее ведущей
функции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации
и исполнением действующих на территории страны законов.
Функция надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, являясь
профилирующей, тесно связана с другими функциями прокуратуры, которые устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»: международного сотрудничества, уголовного преследования, участия в правотворческой деятельности, координации деятельности правоохранительных органов, участия в рассмотрении дел судами
общей юрисдикции и арбитражными судами, которые вместе с функцией
надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов образуют целостную систему, исходящую из целей и задач прокуратуры как важнейшего государственно-правового института
правовой охраны государства.
Для понимания сущности прокуратуры Российской Федерации ключевое значение имеют ее цели. По законодательному определению це-
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место... 15
лями российской прокуратуры выступают: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека
и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Будучи представленными в определенной части в деятельности других
государственных органов, названные цели для прокуратуры специфичны
своей значимостью, поскольку их достижение отражает доминирующую
направленность ее деятельности.
Цели прокуратуры со всей определенностью свидетельствуют о том,
что прокуратура является единственным органом государства, для которого категория законности имеет универсальное, определяющее, связанное со всеми сторонами ее деятельности значение. Определение ее содержательной стороны базируется на нормативных предписаниях статьи 15
Конституции Российской Федерации. Оно касается всех явлений и процессов правовой действительности, в которых находят воплощение основные свойства, смысловое содержание главных проявлений законности.
Прокуратура Российской Федерации непосредственно связана с утверждением законности как определенного типа политико-правового режима,
ориентированного на повсеместное единообразное и точное исполнение
законов, имея в виду в первую очередь главный закон страны — Конституцию Российской Федерации — всеми субъектами системы применения
права. При осуществлении своих функций органы прокуратуры руководствуются пониманием законности как непременного всеобщего принципа
деятельности государственных органов, органов местного самоуправления,
институтов гражданского общества, других негосударственных структур.
Обеспечению соблюдения данного принципа, направленного на признание верховенства закона, с которым непосредственно связана вся ее дея-
тельность, прокуратура отдает значительную часть своих сил. Профессиональная деятельность прокуратуры способствует утверждению законности как особого, подчиненного требованиям закона порядка организации
работы государственных учреждений, органов местного самоуправления,
своего рода эталона оптимального способа обеспечения исполнительской
дисциплины в системе государственной и муниципальной службы. Единство законности как цель имеет в своей основе реальный, по существу
универсальный потенциал прокуратуры в сохранении единого правового
пространства страны.
Защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства прокуратурой воспринимается не только
в качестве обязательного направления деятельности, вытекающего из ее
целей, но и как формы проявления законности, имеющей в своей основе
определенный стиль взаимоотношений личности и государства, гарантирующих разумные пределы допустимого вторжения государства в сферу интересов личности, в связи с чем уместно трактовать законность как особо
16 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
значимый индикатор степени решения общегосударственной задачи достижения нужного баланса интересов личности, общества, государства,
который с помощью правовых средств прокуратуры в практике государственного строительства может достигать оптимального состояния.
Достижение целей прокуратуры обеспечивается решением комплекса
задач, которые будучи обязательными для исполнения, определяют систему свойственных прокуратуре функций. Концентрируя в своем содержании главные ориентиры деятельности прокуратуры, задачи прокуратуры
во взаимосвязи с определяемыми ими функциями наиболее предметно
раскрывают ее государственно-правовое и социальное предназначение.
Хотя закон не содержит перечня задач органов прокуратуры Российской
Федерации, анализ материалов многоплановой деятельности органов прокуратуры, определяющих ее статус нормативно-правовых документов, позволяет сделать вывод о том, что комплекс задач прокуратуры достаточно
широк. Во избежание повторений в будущем конкретно они будут названы
при рассмотрении характеристики функций прокуратуры. Здесь же, учитывая обзорный характер главы, представляется достаточным ограничиться
рассмотрением определяющих содержание задач общих правовых положений, касающихся ведущих ролевых позиций, специфики и места прокуратуры в системе государственных органов.
Роль прокуратуры как одного из влиятельных элементов правового
механизма обеспечения единства и укрепления законности обусловливает ее ключевое значение и прямую связь ее деятельности с утверждением единого понимания всеми государственными и негосударственными
структурами, институтами гражданского общества, должностными лицами
и гражданами содержания действующих на территории Российской Федерации законов и обеспечения полноты соответствия практики их применения нормативным требованиям в общегосударственном масштабе.
Осуществляемый прокуратурой правовой мониторинг, который специалистами определяется как системный анализ состояния законодательства и правоприменительной практики, предполагает и определяет активное участие российской прокуратуры в формировании законодательной базы государства.
Как звено системы государственного контроля, являющееся, по существу, вершиной его пирамиды, прокуратура фактически выступает в качестве особого органа, консолидирующего действия контролирующих органов, направленные на устранение, предотвращение, пресечение и восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций,
государственных органов и муниципальных образований, включая использование судебного порядка их защиты, достижение слаженной и эффективной работы по выявлению и предупреждению противоправных деяний, что также влияет на содержание ее задач.
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место... 17
В современных условиях деятельность российской прокуратуры не мыслится вне взаимодействия с соответствующими компетентными органами
и должностными лицами иностранных государств и международными
организациями по широкому кругу вопросов международно-правового
характера. Сотрудничество российской прокуратуры с правоохранительными учреждениями зарубежных стран касается сфер выполнения международно-правовых обязательств России в сфере борьбы с преступностью,
противодействия коррупции, оказания правовой помощи по конкретным
уголовным делам, участия в подготовке международных соглашений и др.
Органам прокуратуры принадлежит одна из ведущих ролей в ограждении общества от преступных посягательств, создании обстановки неотвратимости ответственности за совершение преступлений. Вместе с тем,
занимая особое место в системе правоохранительных органов, прокуратура в силу своей компетенции призвана выступать в качестве организующего центра обеспечения согласованности действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью. С данной сферой ее деятельности
непосредственно связано формирование прокуратурой точного знания
о состоянии преступности и практике противодействия ей.
Диктуемые возложенными на прокуратуру функциями задачи могут
рассматриваться в качестве основных. Свою конкретизацию они находят в задачах производных, о которых предметно пойдет речь в последующем изложении.
Эффективность решения стоящих перед прокуратурой задач и выполнение возложенных на нее функций находятся в прямой зависимости
от диапазона находящихся в ее распоряжении правовых средств, реального веса заложенного в них правозащитного потенциала.
Одно время было модным заявлять о чрезмерности предоставленных
прокурорам полномочий. Соблазн участия в ревизии правовых средств
прокуратуры не миновал даже прокурорских работников — бывших и действующих. Однако такие выводы, как правило, не сопровождались серьезной аргументацией, не базировались на материалах глубоких научных исследований. Учитывая специфику прокурорской деятельности, чрезмерного объема полномочий у прокурора быть не может. К тому же прокурор
в общем понимании административной властью не обладает, хотя, бесспорно, деятельность прокуратуры носит властный характер, но проявляется эта властность особо. Она заключается в обязательности исполнения
требований прокурора. При этом нельзя не считаться с тем, что реализуются они отнюдь не автоматически. Законность, обоснованность, целесообразность и необходимость исполнения каждого требования прокурора
анализируются и оцениваются органом, должностным либо иным лицом,
от которых зависит их реализация, и оно при наличии необходимых оснований может быть обжаловано, в том числе и в судебном порядке. В соче-
18 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
тании с предельно ответственным отношением прокурора к выполнению
своих профессиональных обязанностей такой порядок служит надежной
гарантией от возможности злоупотребления служебным положением.
Как свидетельствует правовая действительность, в настоящее время говорить о наличии полномочий прокуроров, которые выходили бы за пределы их функций, каких-либо оснований нет, скорее, наоборот. Тем более,
что полномочия прокуроров уже претерпели нежелательные изменения
в сферах общего надзора, надзора за исполнением законов в сфере уголовного судопроизводства.
Деятельность прокуратуры во все времена ее истории оказывала и оказывает позитивное влияние практически на все стороны жизни общества
и государства. Особенно заметно оно было при Петре I, когда создание
прокуратуры составило важнейший элемент осуществленных им реформ
и по своему месту, результатам деятельности назначенный им генералпрокурор П. И. Ягужинский признавался вторым человеком в государстве. В период царствования Екатерины II, при которой фактически бессменно (с 1762 по 1792 г.) находившийся на посту генерал-прокурора князь
А. А. Вяземский по своему влиянию на внутреннюю политику страны
современниками сравнивался с князем Г. А. Потемкиным-Таврическим
по его вкладу во внешнюю политику России. Занимавшие в разное время
посты генерал-прокурора Российского государства граф Д. Н. Блудов,
граф В. Н. Панин, Д. Н. Замятнин, обер-прокурор Сената М. Е. Ковалевский, губернский прокурор Д. А. Ровинский, обоснованно считаются отцами Судебной реформы 1864 г., крупнейшего события ХIХ века в жизни
страны, оказавшего радикальное воздействие на процессы последующего
развития России, поставившего ее в один ряд с наиболее развитыми государствами того времени.
Не стояли в стороне от процессов, определявших экономический и социальный прогресс страны, прокуроры в советское время. В первые годы
постсоветского периода наглядно проявилась роль прокуратуры как охранителя общегосударственных интересов. Российским прокурорам принадлежат несомненные заслуги в ограничении и нейтрализации негативных
последствий поспешно, без надлежащего правового и организационного
обеспечения осуществлявшихся реформ 90-х годов прошлого столетия.
Большую работу по укреплению законности и правопорядка, без которых
невозможно обеспечить стабильность социальных процессов современности, ведут прокурорские работники в наши дни.
Бесспорно, в жизни прокуратуры были и в настоящее время наблюдаются определенные недостатки и даже серьезные просчеты. Надзорная
деятельность прокуратуры до Судебной реформы 1864 г. нередко носила
формальный характер из-за несовершенства работы с той огромной и постоянно растущей массой документов, которые прокурору после обяза-
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место... 19
тельного прочтения надлежало сопроводить пометой «читал». Судебная
реформа 1864 г., фактически не без ущерба надзорной функции, отвела
прокуратуре роль органа уголовного преследования. В советский период
на прокуратуру часто возлагалось выполнение обязанностей контролирующих органов. Однако на всех этапах своей истории прокуратура всегда
вносила заметный вклад в решение задач государственного строительства,
оказывала существенное влияние на развитие государства и общества.
Между тем еще не так давно прокуратуру Российской Федерации пытались представить то в качестве рудимента тоталитарного режима, то в виде
органа, унаследованного от феодальной эпохи, либо в качестве инструмента централизованного контроля за всеми социальными процессами,
происходящими в обществе и государстве1. В такого рода рассуждениях
отчетливо просматривается тенденциозность, субъективизм попыток освещения истинной роли прокуратуры в России, не позволяющих считать
их способными противостоять сколько-нибудь серьезной критике.
Направленная на достижение стоящих перед ней целей и задач деятельность прокуратуры Российской Федерации отличается масштабностью своих проявлений, широтой охвата важнейших сфер жизни общества и государства. Проводя большую работу по утверждению верховенства Конституции Российской Федерации, действующих на ее территории
федеральных законов, прокуратура вносит крупный вклад в дело защиты
национальных интересов во всем многообразии их проявления.
Располагая самобытными, заложенными в ее функциях возможностями
влияния на состояние законности и правопорядка, органы прокуратуры
Российской Федерации на протяжении многих лет выполняли и продолжают выполнять большой объем работы, направленной на нейтрализацию
деструктивных явлений и процессов, особенно заметно заявивших о себе
в переходный период 90-х гг. прошлого столетия и далеко не остаточные
формы которых сохраняются и в настоящее время. Даже имея в своей основе объективные причины, эти явления и процессы практически всегда
связаны с факторами правового характера — несовершенством законодательства, правовым нигилизмом, дефектами правоприменительной
практики и др.
Благодаря своей деятельности, в первую очередь связанной с выполнением надзорной функции, прокуратура играет конструктивную роль
в деле защиты основ федеративного устройства страны, достижения оптимального соотношения интересов Российской Федерации и интересов
ее субъектов. Немаловажно отметить, что при этом руководящее значение
имеет неукоснительное следование аксиоматическому требованию, ука-
1
См., например: «Концепция судебной реформы в РСФСР», утв. Постановлением
ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1.
20 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
зывающему на прямую зависимость силы регионов от силы федерального
центра, а силы центра от степени развитости экономической и социальной сфер субъектов Российской Федерации.
Проводимой деятельностью по охране законности, оказывающей действенное влияние на пресечение и предупреждение правонарушений допреступного и преступного характера, прокуратура подтверждает свою
необходимость для обеспечения поступательного социального развития,
эффективной экономики, утверждения порядка, общественной и государственной дисциплины во всех без исключения областях жизни страны.
Прокуратура в состоянии оказать и фактически оказывает надежную
помощь Президенту Российской Федерации в выполнении возложенных
на него Конституцией Российской Федерации функций. Система органов
прокуратуры, в круг обязанностей которой входит надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации, располагает, пожалуй, наиболее
широкими возможностями в поддержке правовыми средствами реализуемых Президентом Российской Федерации мер, определяемых его конституционной ролью гаранта Конституции Российской Федерации, прав
и свобод человека и гражданина.
О серьезном вкладе прокуратуры Российской Федерации в укрепление
законности в стране достаточно убедительно говорят результаты ее работы на основных направлениях надзорной деятельности. Прокурорами
ежегодно выявляется несколько миллионов правонарушений, причем
наибольшее их количество приходится на социальную сферу и сферу
экономики, которым в надзорной практике придается приоритетное
значение. Высокому уровню правонарушений соответствуют масштабы
выходящих из стен прокуратуры актов прокурорского реагирования.
Это сотни тысяч представлений, протестов прокурора, около миллиона
исковых заявлений в защиту интересов граждан, общества, государства,
направляемых в суды, значительное число лиц, привлеченных по материалам органов прокуратуры к дисциплинарной и административной
ответственности и др.
1
Укрепление законности, наряду с устранением нарушений закона, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение причин
и условий, способствующих правонарушениям. Федеральным законом
от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» органы прокуратуры обоснованно
названы вторыми (после несравненно более многочисленных и обязан-
1
Так, ежегодно в сфере исполнения законов, защиты прав и свобод человека и граждани-
на прокурорами выявляется более 5 млн нарушений, по результатам рассмотрения ак-
тов реагирования в дисциплинарном и административном порядке наказывается около
1 млн виновных, по материалам проверок возбуждается более 20 тыс. уголовных дел.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]