Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
ГЛАВА ПЯТАЯ.
СИСТЕМА ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
Знание теории систем полезно юристам по многим причинам. Системный подход необходим для определения места прокуратуры в системе государственных органов. Его соблюдение обязательно при формировании
и корректировке правовых актов, составляющих правовые основы организации и деятельности прокуратуры, включая вопросы правовой интерпретации задач, принципов, на которых строится деятельность прокуратуры,
ее функций, полномочий прокуроров. Системный подход имеет безусловное значение для характеристики совокупности органов прокуратуры
как единого, внутренне согласованного, функционально обособленного
государственно-правового института.
Понятие системы ассоциируется в массовом сознании с представлениями о некоей совокупности элементов, между которыми имеются устойчивые, присущие только данной системе связи, или, что практически то же
самое, восприятием системы как единства закономерно расположенных,
взаимосвязанных частей. Безусловно, эти представления не отражают
всей сложности теории систем, но, тем не менее, в них нашли отражение
главные основополагающие признаки, свойственные всем видам систем,
в том числе и системе прокуратуры Российской Федерации.
Система прокуратуры согласно Федеральному закону «О прокуратуре
Российской Федерации» включает в себя три основных звена (элемента):
Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры1.
Генеральная прокуратура Российской Федерации призвана обеспечивать
слаженную работу всех органов и организаций прокуратуры. Во главе Гене-
1
Имея в виду особенности организации и деятельности специализированных прокура-
тур, их характеристика дается отдельно.
102 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
ральной прокуратуры Российской Федерации стоит Генеральный прокурор
Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации
назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (пункт «е
1
»
статьи 83, пункт «з» части 1 статьи 102, часть 2 статьи 129 Конституции
Российской Федерации). Генеральный прокурор Российской Федерации
имеет первого заместителя и заместителей. Заместители Генерального
прокурора Российской Федерации, как указывалось выше, назначаются
на должность и освобождаются от должности в том же порядке, что и Генеральный прокурор Российской Федерации. При этом имеется в виду,
что представления о назначении и об освобождении от должности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации вносятся Президенту Российской Федерации Генеральным прокурором Российской
Федерации (часть 1 статьи 121 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Генеральный прокурор Российской Федерации имеет советников, стар-
ших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям. Статус советников,
старших помощников соответствует статусу начальников управлений.
Статус помощников и помощников по особым поручениям соответствует статусу заместителей начальников управлений. Кроме Генерального
прокурора Российской Федерации помощников по особым поручениям,
статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений, имеют первый заместитель и заместители Генерального прокурора
Российской Федерации.
Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по руководству системой российской прокуратуры носят многоплановый характер. Он несет ответственность за выполнение стоящих перед прокуратурой задач. Генеральный прокурор наделен правом издавать обязательные
для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры
приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции. Регулируемые данными документами вопросы охватывают все важнейшие аспекты
организации и деятельности прокуратуры.
Приказы Генерального прокурора Российской Федерации, как это было
отмечено ранее, издаются по ключевым, основополагающим вопросам:
организации работы по надзору за исполнением законов по ведущим направлениям обеспечения законности, управления в органах прокуратуры,
порядка участия в рассмотрении дел в судах, координации деятельности
правоохранительных органов, международного сотрудничества и др. Указания регламентируют более узкие направления деятельности органов
прокуратуры. Они, например, могут быть посвящены вопросам прокурорского надзора за законностью использования средств федерального
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации 103
бюджета, организации работы по возмещению ущерба по уголовным делам, надзора за соблюдением установленных законом прав субъектов
малого и среднего предпринимательства и т.п. Указания могут также издаваться на основании обобщения материалов прокурорской надзорной
практики, результатов конкретных проверок. Распоряжения в основном
связаны с реализацией мер организационного характера. С помощью распоряжений регламентируется порядок исполнения соглашений, заключаемых Генеральной прокуратурой с другими государственными органами,
выполнение конкретных заданий, адресуемых работникам прокуратуры,
и др. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и т.д. Приказы
издаются только Генеральным прокурором Российской Федерации. Другие организационно-распорядительные документы вправе издавать также
заместители Генерального прокурора Российской Федерации.
В компетенцию Генерального прокурора Российской Федерации входит установление штатов и структуры, полномочия структурных подразделений Генеральной прокуратуры (центрального аппарата), подчиненных органов и организаций прокуратуры. Согласно Федеральному закону
«О прокуратуре Российской Федерации» структура Генеральной прокуратуры Российской Федерации состоит из отделов, управлений и главных
управлений. Отделы могут быть на правах управлений, входить в состав
управлений Генеральной прокуратуры. На правах управления, например,
действуют первый отдел, отдел международного сотрудничества по особо
важным делам Главного управления международно-правового сотрудничества и др.
В Генеральную прокуратуру на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура.
Возглавляют управления и отделы их начальники, которые несут в полном объеме ответственность за организацию и состояние работы в своих
подразделениях. В силу специфики деятельности прокуратуры начальники
главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются
старшими помощниками Генерального прокурора Российской Федерации,
а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора Российской Федерации. Штатным расписанием Генеральной прокуратуры устанавливаются должности старших
прокуроров и прокуроров в главных управлениях, управлениях и отделах.
Организация деятельности управлений и отделов, права и обязанности
их сотрудников регламентируются положениями о соответствующих структурных подразделениях центрального аппарата. Положения утверждаются
Генеральным прокурором Российской Федерации. По общему правилу,
в положениях получают конкретизированное выражение задачи, основные
104 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
направления деятельности подразделения, права и обязанности их руководителей и сотрудников, другие вопросы организационного характера.
Особо следует отметить ведущую роль Генерального прокурора Российской Федерации в деятельности координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, председателем
которого он является.
Организация работы высшего звена системы прокуратуры Российской
Федерации осуществляется в соответствии с Регламентом Генеральной
прокуратуры, утверждаемым Генеральным прокурором Российской Федерации. Регламентом определяются общие положения организации работы
центрального аппарата, устанавливаются порядок организации, анализа
и прогнозирования, планирования, учета и контроля работы управлений
и отделов, регламентируются вопросы организации работы коллегий и совещаний, проведения служебных проверок, рассмотрения жалоб и предложений граждан и должностных лиц, запросов и обращений депутатов
Государственной Думы и членов Совета Федерации, организации приема
граждан. Им конкретизируются процедуры подготовки и направления
на места заданий, поручений и документов информационно-методического характера, процесс обеспечения выездов на места, порядок подготовки организационно-распорядительных документов, осуществления
контроля исполнения, некоторых других мероприятий.
Особо следует сказать об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах. Их иногда называют окружными прокуратурами, что в корне неправильно. Это подразделения Генеральной прокуратуры, во главе которых стоят начальники управлений —
старшие помощники Генерального прокурора Российской Федерации.
Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах первоначально были образованы приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июня 2000 г. № 98 вскоре после издания Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г., учреждавшего институт
полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах1. Правовым основанием издания приказа являлась ст. 17
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющая полномочия Генерального прокурора по установлению штатов
и структуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определению статуса и компетенции структурных подразделений.
В настоящее время действуют управления Генеральной прокуратуры
в Центральном федеральном округе, в Северо-Западном федеральном
округе, в Приволжском федеральном округе, в Уральском федеральном
1
Подробнее см.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О пол-
номочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах».
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации 105
округе, в Сибирском федеральном округе, в Дальневосточном федеральном округе, в Южном федеральном округе и Северо-Кавказском федеральном округе. Возглавляют управления начальники, которые являются
старшими помощниками Генерального прокурора РФ.
Деятельность управлений Генеральной прокуратуры в федеральных
округах регламентируется Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утвержденным
Генеральным прокурором Российской Федерации 27 мая 2015 г. Согласно
положению основными направлениями деятельности управлений являются организация и контроль деятельности находящихся на территории
округа прокуратур субъектов Российской Федерации по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, исполнением
законов при подготовке и проведении выборов, о государственной и муниципальной службе, в сферах государственного строительства и федерализма, жилищно-коммунального хозяйства, соблюдения экономических
и социальных прав граждан, противодействия терроризму и экстремизму.
Наряду с контролем за реализацией прокуратурами субъектов Российской Федерации функции надзора в названных сферах, управления осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, соблюдением
прав и свобод человека и гражданина межрегиональными федеральными
органами исполнительной власти, органами контроля в округе; надзор
за исполнением законов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти об оперативно-розыскной деятельности,
за законностью дознания и предварительного следствия, включая надзор
за соответствием закону издаваемых актов, расследованием преступлений подразделениями Следственного комитета Российской Федерации
в федеральных округах.
По поручению курирующего заместителя Генерального прокурора
Российской Федерации сотрудники управлений поддерживают государственное обвинение по уголовным делам, по которым им утверждены
обвинительные заключения, обеспечивают в соответствии с нормами
федерального законодательства и организационно-распорядительными
документами Генерального прокурора Российской Федерации участие
в рассмотрении дел судами общей юрисдикции в порядке гражданского
и административного производства, арбитражными судами, осуществляют
межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, выполняют другие функции, вытекающие из возложенных
на управления задач.
Согласно Положению об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах структура данных подразделений определена с учетом обеспечения выполнения возложенных на них
106 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
обязанностей. Во всех управлениях предусмотрены отделы: по надзору
за исполнением федерального законодательства; по надзору за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью; финансового и материально-технического обеспечения (кроме ЦФО); документационного
обеспечения. В управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, кроме того, имеется
отдел по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных
дел судами.
Отделы по надзору за исполнением федерального законодательства,
по надзору за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью,
по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами
возглавляют заместители начальника управления — начальники отделов,
которые являются помощниками Генерального прокурора Российской
Федерации. Отделами финансового и материально-технического обеспечения и документационного обеспечения руководят начальники отделов,
являющиеся федеральными государственными гражданскими служащими.
Штаты управлений включают должности старших прокуроров и прокуроров отделов, федеральных государственных гражданских служащих.
В силу своего «надрегионального» характера деятельности управления
Генеральной прокуратуры в федеральных округах обладают вполне реальными возможностями обеспечения согласованной работы прокуратур,
расположенных на территории округов, а также разрешать ситуации, выходящие за пределы компетенции отдельных прокуратур субъектов Российской Федерации. Курирующие работу подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах заместители Генерального прокурора Российской Федерации располагают достаточными
средствами отслеживания и разрешения ситуаций, создающих трудности
в работе республиканских, областных и других равных с ними по своему
статусу прокуратур, осуществления маневра резервами, которые должны
направляться туда, где они необходимы в первую очередь, оказания помощи в установлении и поддержании деловых контактов руководителей
соответствующих прокуратур с органами власти и местного самоуправления на подведомственной территории и др.
Осуществление подразделениями Генеральной прокуратуры в федеральных округах прокурорских функций имеет определенные особенности. Они не подменяют и не дублируют прокуратуры субъектов
Российской Федерации. Как это определено приказами Генерального
прокурора Российской Федерации, подразделения Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах не вправе вмешиваться в их деятельность, но они могут оказать реальную им помощь в случаях, когда
прокуроры субъектов Российской Федерации не в состоянии самостоятельно решить те или иные задачи. Им, в частности, приходится брать
§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации 107
на себя определенную долю работы по надзору за законностью правовых
актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации
в федеральных округах, обладая серьезным организующим потенциалом,
располагают реальными возможностями разрешения сложных надзорных и процессуальных ситуаций, том числе регионального и межрегионального характера. С деятельностью управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах связано решение задач повышения уровня
борьбы с наиболее опасными преступлениями — терроризмом, коррупцией, бандитизмом, проведения активных действий по совершенствованию, утверждению и развитию системы профилактики преступлений
и иных правонарушений.
Неотъемлемым элементом Генеральной прокуратуры выступает ее консультативный орган — научно-консультативный совет. В задачи Совета
входит оказание научного содействия органам прокуратуры. Научно-консультативный совет объединяет в своем составе ведущих ученых, связанных с разработкой проблем организации и деятельности прокуратуры,
и наиболее опытных профессионалов из среды прокурорских работников, а в последние годы также представителей органов власти, имеющих
отношение к решению проблем, связанных с деятельностью органов прокуратуры. Председателем Совета является Генеральный прокурор Российской Федерации. На время отдельных заседаний он может делегировать
это право одному из своих заместителей. Организация работы научноконсультативного совета регулируется приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. На заседаниях научно-консультативного совета обсуждаются вопросы теоретического, организационного
и методического обеспечения работы органов прокуратуры Российской
Федерации. Научно-консультативным советом рассматриваются проблемные вопросы прокурорского надзора, правотворческой и правоприменительной деятельности. Совет высказывает мнение по проектам законодательных актов. В пределах его компетенции находится оценка научной
и практической обоснованности предложений по совершенствованию
координации действий правоохранительных органов, усилению борьбы
с правонарушениями, повышению качества работы по надзору за исполнением законов, обеспечения участия прокуроров в рассмотрении судами
дел. Научно-консультативный совет помогает Генеральной прокуратуре
в определении теоретически выверенной и практически взвешенной позиции по дискуссионным либо недостаточно урегулированным вопросам применения законов, а также по вопросам разрешения коллизионных ситуаций, относящихся к правотворческой деятельности, практике
прокурорского надзора. Советом рассматриваются другие не менее важные вопросы.
108 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
Решения и рекомендации научно-консультативного совета не имеют
под собой властной основы. Им не присущ признак императивности
исполнения. Их практическое использование зависит от усмотрения
руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, других
правоохранительных ведомств, которым они направляются. И, тем не
менее, научно-консультативный совет в состоянии оказывать прямое
воздействие на деятельность органов прокуратуры. И не только органов
прокуратуры, но и всей правоохранительной системы страны в целом.
Осуществляемая им научная экспертиза законопроектов способствует
повышению уровня правотворческой практики. Формируемое Советом
мнение по сложным вопросам деятельности прокуратуры, борьбы с нарушениями законности и правопорядка оказывает существенную помощь в выработке стратегии прокурорского надзора, реализации программ борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Оценка
Совета является решающей при определении судьбы методических пособий и рекомендаций и т.д.
Важную функцию в прокурорской системе выполняет коллегия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Коллегия Генеральной
прокуратуры является совещательным органом, решения которого реализуются приказами Генерального прокурора Российской Федерации. Решения коллегии играют, без малейшего преувеличения, огромную роль
в механизме достижения целей и обеспечения решения задач прокуратуры.
Предмет ее рассмотрения — наиболее сложные, масштабные, жизненно
важные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Ведомственными актами Генерального прокурора устанавливается, что на
заседаниях коллегии обсуждаются концептуальные проблемы прокурорского надзора, вопросы подбора и расстановки кадров, отчеты прокуроров субъектов Российской Федерации, начальников главных управлений,
управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
От результатов работы коллегии во многом зависит точность стратегического курса российской прокуратуры и создание необходимых предпосылок для проведения его в жизнь, состояние методического и организационного обеспечения ее деятельности. В разное время, но всегда исходя
из особенностей ситуации обеспечения законности в стране, коллегией,
например, обсуждались вопросы прокурорского надзора за исполнением
законов о приватизации, за исполнением налогового законодательства,
прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации, законности в сфере обеспечения сохранности оружия,
меры по усилению борьбы с коррупцией и другие актуальные вопросы,
что позволяло своевременно корректировать прокурорско-надзорную
практику, обеспечивать ей большую целеустремленность, повышение
ее действенности.
§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации 109
Коллегия Генеральной прокуратуры формируется и возглавляется Генеральным прокурором Российской Федерации. В ее состав по должности входят заместители Генерального прокурора. Другие члены коллегии
назначаются приказом Генерального прокурора Российской Федерации.
Деятельность коллегии предметно регулируется организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, поскольку в Федеральном законе «О прокуратуре Российской
Федерации» определяются на этот счет только общие положения (ст. 14,
20). Наиболее полно вопросы организации работы коллегии изложены
в Регламенте Генеральной прокуратуры, утвержденном приказом Генерального прокурора Российской Федерации.
§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
Прокуратуры субъектов Российской Федерации, бесспорно, являются
федеральными органами. Используемое действующим законом понятие
«прокуратуры субъектов Российской Федерации» едва ли можно признать корректным. Прокуратура Российской Федерации является единой
централизованной системой федеральных органов, к которым относятся
все ее звенья без исключения. Называть прокуратуры республик, краев,
областей, Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных
округов прокуратурами субъектов Российской Федерации удобно с точки
зрения лаконичности их обозначения, но некорректно по отношению
к федеральной природе этих органов. Понятие «прокуратуры субъектов
Российской Федерации» может ассоциироваться с представлениями о них
не как об органах федеральной системы и время от времени вводить в заблуждение некоторых руководителей субъектов Федерации, создавая иллюзию принадлежности органов прокуратуры к категории региональных
структур. На наш взгляд, предпочтительнее именовать их «прокуратуры
среднего звена» (системы прокуратуры) или «краевые, областные и равные им по компетенции прокуратуры». В пользу данного вывода, как кажется, можно сослаться в качестве аналогии на широко используемое
в учебной, научной литературе, официальных документах обозначение
Верховных судов республик, краевых (областных) судов как судов среднего звена судебной системы либо как Верховных судов республик, краевых (областных) судов и равных им по компетенции судов. Подобный
подход допустим и при характеристике системы прокуратуры, однако,
учитывая, что понятие прокуратуры субъекта Российской Федерации
используется федеральным законодательством, оно будет применяться
в последующем тексте. Иное возможно при внесении изменений в законодательство о прокуратуре.
110 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
Прокуратуры субъектов Российской Федерации составляют важнейшее
звено системы органов прокуратуры.
На прокуратуры субъектов Российской Федерации приходится значительный объем работы по осуществлению надзора за соблюдением
Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина территориальными органами
федеральных органов исполнительной власти, Следственным комитетом, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, контролирующими органами,
их должностными лицами, иными органами, учреждениями и организациями, относящимися к уровню субъекта Федерации. Ими в пределах
компетенции обеспечивается надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов органами Следственного комитета РФ по субъектам Российской Федерации (в том числе их подразделениями по административным округам). Заметный вклад в укрепление законности
вносит осуществляемый прокуратурами субъектов Российской Федерации надзор за исполнением законов органами, уполномоченными
осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие.
Прочно утвердившимся направлением в практике прокуратур субъектов Российской Федерации является надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях; участие в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации. Существенный
вклад в укрепление законности и правопорядка в стране вносят активные действия прокуроров субъектов Российской Федерации по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Ответственный участок работы прокуроров субъектов Российской Федерации составляет осуществление уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, поддержание государственного
обвинения по уголовным делам в суде, участие в рассмотрении гражданских дел, экономических споров и иных дел судами общей юрисдикции
и арбитражными судами. Они относятся к числу обязательных участни-
ков рассмотрения уголовных, административных и гражданских дел в судах апелляционной и кассационной инстанций. В их обязанности входит
осуществление функций участия в правотворческой деятельности, ведения государственного единого статистического учета в сфере состояния
преступности, следственной работы и прокурорского надзора. Прокуратуры субъектов Российской Федерации являются бессменными центрами
интенсивной аналитической работы. Прокуратуры субъектов Российской
Федерации ведут большую работу по руководству деятельностью проку-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]