Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 2. Полномочия прокурора 151
чащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.
По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действующим законодательством, либо его отмене. Сфера применения протеста законом ограничена
только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов
и лиц, надзор за исполнением законов которыми производит прокуратура.
Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять
подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не
вправе. При несоблюдении данного правила возникают реальные основания для оставления протеста прокурора без рассмотрения.
Опротестование правовых актов производится прокурорами строго
в соответствии с их компетенцией. Вышестоящий прокурор имеет право
действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров. Последние
не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при
каких обстоятельствах. Протест приносится в орган, издавший незаконный правовой акт, либо в вышестоящий орган.
Форма протеста — письменная. Обязательными реквизитами протеста
являются точное название органа, куда приносится протест, наименование правового акта, по мнению прокурора, находящегося в противоречии
с законом (если противоречат закону отдельные части акта — с их обязательным выделением), конкретное перечисление, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований, которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого правового акта закону, четкое изложение
требований прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих
процедуру принесения и рассмотрения протеста.
Помимо опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен также правом обращения с требованием о признании таких
актов недействующими в суд или арбитражный суд. Направление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении
его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт. Высказываемые рекомендации об использовании прокурором права обращения
в суд лишь после отклонения внесенного им протеста противоречат логике прокурорского реагирования на нарушения закона, имеющей направленность не просто на его устранение, но прежде всего устранение
в по возможности кратчайшие сроки.
Особо следует сказать о реагировании прокурора на незаконные акты
субъектов Российской Федерации. По смыслу ст. 21 Федерального за-
152 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
кона «О прокуратуре Российской Федерации», к ним относятся законы
и подзаконные акты представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом прокуроры в своей практике не проводили различия между
конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и другими
законами и соответственно придерживались единого подхода к решению вопроса об их опротестовании или обращении в суд с заявлением
о признании недействующими их отдельных норм. Конституционный
Суд Российской Федерации Постановлением от 18 июля 2003 г. по делу
о проверке конституционности положений ст. 115 и 221 ГПК РСФСР,
ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал такую практику ненадлежащей,
но вместе с тем указал, что норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлениями о признании нормативных актов субъектов
Российской Федерации противоречащими закону, не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться
в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке
соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Данное постановление путем истолкования конституционно-правового смысла названной нормы внесло
ясность по вопросу о праве Генерального прокурора Российской Федерации на обращение с запросом в Конституционный Суд Российской
Федерации, однозначно подтвердив его. После состоявшегося решения
Конституционного Суда Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации было издано указание от 10 сентября 2003 г.
№ 36/17 «Об организации надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации
в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 июля 2003 г.», в котором определялись меры по реализации этого права. В настоящее время порядок реагирования прокуроров
на противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным
законам положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации определяется соответствующим приказом Генерального прокурора
Российской Федерации об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
и местного самоуправления1.
Эффективными средствами устранения нарушений закона является возбуждение производства по делу об административном правонарушении.
1
См. приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155
«Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного само-
управления».
§ 2. Полномочия прокурора 153
Дело об административном правонарушении прокурор возбуждает
при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется
отсутствие таких обстоятельств, препятствующих привлечению к административной ответственности в каждом конкретном случае, как недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков, допускающих наложение административного взыскания, наличие состоявшегося по тому же факту решения и др. О возбуждении производства по делу
об административном правонарушении прокурор выносит постановление,
направляемое для исполнения соответствующему органу, в компетенцию
которого входит применение мер административной ответственности.
В отличие от ранее действовавшего порядка, когда прокурор самостоятельно решал вопрос о возбуждении уголовного дела, в настоящее время
при получении данных о наличии в материалах проверок признаков преступлений, прокурор реализует свои полномочия по осуществлению уголовного преследования в иной форме. При выявлении в ходе прокурорской проверки данных, указывающих на наличие в имеющихся у него
материалах признаков состава преступления, прокурор вправе вынести
мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса
об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.
Прокурор вправе реагировать на нарушения закона, предусматривающие возможность привлечения лиц к иным видам ответственности — материальной, дисциплинарной. Требование прокурора может быть оформлено постановлением, но, как правило, обычно оно реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.
Полномочием прокурора, обеспечивающим решение как задач устранения нарушений закона, так и задач предупреждения правонарушений,
служит право внесения представления об устранении нарушений закона.
Представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция
которых позволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Форма представления — письменная. В представлении указываются
точное наименование органа или должностного лица, которому вносится
представление, форма (прокурорская проверка) получения информации
о правонарушениях, вид нарушений закона, по поводу которых применяется данная форма прокурорского реагирования, краткое, но хорошо
аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им обстоятельств, требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы,
регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления.
154 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
Содержащиеся в резолютивной части представления требования прокурора конкретно формулируются только в части принятия мер правового характера (о привлечении к дисциплинарной, материальной и иной
ответственности лиц, допустивших нарушение законов, о содержании
программ правового обучения должностных лиц, а также руководителей
коммерческих и некоммерческих структур, действия которых сопряжены
с применением правовых норм, и т.п.). Там, где речь идет о необходимости принятия мер технического, организационного, управленческого
характера, прокурор может облекать их в конкретные требования только
в том случае, если он располагает на этот счет компетентными заключениями специалистов.
Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.
Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в «чистом виде» представлены правом прокурора объявлять предостережение
о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем необходимо иметь
в виду, что определенный превентивный заряд несут в себе все без исключения действия и акты реагирования прокурора, а один из актов, имеется
в виду представление прокурора, включает предупреждение нарушений
закона в качестве одной из своих главных задач наряду с такой задачей,
как устранение нарушений закона.
Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется
прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным
лицом. В связи с принятием Федерального закона «О противодействии
экстремистской деятельности» ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» была дополнена указанием на то, что помимо
должностных лиц прокурор вправе объявить предостережение при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих
признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных
(религиозных) объединений и иным лицам. Форма предостережения —
письменная. В тексте документа указывается должностное лицо, которому
объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона,
о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предотвращения возможных нарушений закона в отношении
большого числа лиц либо большим числом лиц — задержек заработной
платы, вовлечения рабочих в акции блокирования транспортных магистралей и некоторых других.
В последние годы наметилась тенденция к расширению полномочий
прокурора по надзору за исполнением законов. Выше уже говорилось
о статье 91 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
§ 2. Полномочия прокурора 155
наделившей прокурора правом производства антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти,
иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц, и внесения требования об изменении
нормативного правового акта в случае выявления в нем коррупционных
факторов. Существенное пополнение, хотя и уводящее прокурора в сторону от его прямого предназначения, правовых средств прокурорского
надзора, связанное с несомненным усилением властного компонента
полномочий прокурора, произошло вследствие введения Федеральным
законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» практики формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного
сводного плана плановых проверок органами государственного и муниципального контроля предприятий и организаций малого и среднего предпринимательства и установления порядка согласования с органами прокуратуры внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего
предпринимательства.
Конституционным положениям о защите права собственности полностью отвечает установленное ст. 77 Налогового кодекса РФ, ст. 78 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» право прокурора санкционировать решение налогового, таможенного органа об аресте имущества
должника, являющегося существенной гарантией соблюдения интересов
как собственников имущества, так и обеспечения защиты экономических
интересов государства.
Действенность надзора за исполнением законов, эффективное использование предоставленных прокурору полномочий обеспечиваются надлежащей организацией работы прокурора на данном направлении надзорной деятельности, которая должна строиться таким образом, чтобы в поле
зрения прокуратуры находились все актуальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору осуществлялась на детально
продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Надлежащая организация общего надзора работы предполагает всесторонний
учет и использование в работе прокурора по надзору за исполнением законов результатов работы на других направлениях деятельности органов
прокуратуры. Общий надзор должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правонарушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению. Первоосновой работы надлежащей организации
служит закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подго-
156 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
товку. Надо сказать, что к лицам, осуществляющим общий надзор, всегда
предъявлялись повышенные требования. Они должны обладать высокой
общей и правовой культурой, иметь способность самостоятельно принимать решения в любой надзорной ситуации, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В прокуратурах городов, районов
осуществление надзора за исполнением законов возлагается на ведущих
этот участок работы помощников прокурора, работой которых руководят
заместители прокурора, либо непосредственно стоящие во главе их прокуроры. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной
прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих специализированных подразделений по надзору за исполнением федерального законодательства.
Оптимальная организация работы прокурора по надзору за исполнением
законов немыслима без стабильно высокого уровня ее информационного
обеспечения. В этой связи требуется, чтобы все важнейшие источники
информации постоянно находились под непрерывным контролем прокуратуры. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях,
их причинах и способствующих им условиях требуется осуществлять систематически и с максимальной полнотой.
Непременным условием эффективной организации прокурорского
надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа
в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы
важно для определения «болевых точек» надзорной деятельности, требующих первоочередного внимания, рационального распределения кадров
прокурорских работников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых коррективов и др.
Существенная роль в правильной организации работы прокурора
по надзору за исполнением законов принадлежит планированию, которое составляет неотъемлемую часть управления в органах прокуратуры.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации планирование обеспечивается в соответствии с Регламентом, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации, которым предусмотрен планируемый период в виде полугодия. Аналогичный подход приемлем и для
прокуратур субъектов Российской Федерации. Общие принципы и порядок планирования имеют силу и для прокуратур городов и районов, правда,
планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, квартал).
Задания плана, касающиеся работы прокурора за исполнением законов,
формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора.
Это не будет отступлением от требований ч. 2 ст. 21 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», предписывающей проводить
§ 2. Полномочия прокурора 157
проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокурора — это также
поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную
процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть
отнесены к той категории информации, которая может служить основанием для производства прокурорской проверки.
В организационном плане важно обеспечить правильные взаимоотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использование возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти органы имеют более многочисленные
штаты. Их относительно узкая специализация дает им возможность сосредоточивать у себя сведения по актуальным направлениям правоохранительной деятельности, располагать значительными объемами данных
о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Хорошая
техническая оснащенность позволяет контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности контролирующих
органов и органов прокуратуры, прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодействие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том,
что прокуратура прежде всего орган надзора за исполнением законов органами контроля, их должностными лицами. Вследствие данного обстоятельства надзору принадлежит приоритетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов, в особенности,
когда дело касается планов работы контролирующих органов, производства ими внеплановых проверок.
К числу ключевых элементов организационного обеспечения эффективного применения полномочий прокурора по надзору за исполнением
законов относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок. На них замыкаются в конечном счете все действия
организационного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может предусматриваться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более
правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и др.). Проверка может быть
ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо
158 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или даже
нескольких их групп (например, системы Минфина России и Минэкономразвития России и т.п.). Охватываемые прокурорскими проверками
периоды, как правило, составляют не менее года. Время проведения проверок согласно закону о прокуратуре не должно превышать тридцать календарных дней.
Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов,
на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера.
Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.
Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит более масштабный характер. Такого рода проверки отражают долговременный курс деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Основаниями для их проведения выступают, как правило, результаты
комплексного анализа обращений граждан и организаций, сообщений
средств массовой информации, статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности исходя из особенностей наличной
конкретно-исторической ситуации. В современной обстановке сохраняет
высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно законов о собственности, предпринимательской деятельности, исполнение антикоррупционного, финансового, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного законодательства,
надзор за исполнением законов в социальной сфере и др.
Организационное обеспечение проведения проверок строится применительно к содержанию действий прокурора на основных этапах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов
проверки1. На подготовительном этапе производится целенаправленное,
1
Подробнее об этом см.: приказы Генерального прокурора Российской Федерации
от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора
в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении измене-
ний в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»; от 7 декабря 2007 г.
№ 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением
прав и свобод человека и гражданина».
§ 2. Полномочия прокурора 159
предметное изучение нужного законодательства, предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств получения анализа и оценки данных, состава лиц, включая
и специалистов, силами которых должно быть обеспечено ее производство. Все эти моменты отражаются в плане проверки.
Этап собственно проверки — ее главный, ключевой этап. На данном
этапе происходит получение того массива информации, который должен позволить обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения. Задачи
данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный процесс. Помимо
знания возможностей и правил использования указанных полномочий,
прокурору нужно владеть тактическими приемами их применения. Необходимость использования тактики прокурорского надзора связана с тем,
что установление фактов нарушений закона часто протекает в ситуациях
противостояния сторон, в ситуациях, которые по своей природе являются
конфликтными. С помощью тактики надзорных действий определяется
оптимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной информации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.
На этапе реализации результатов проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин
и способствующих им условий. Решения прокурора реализуются в форме
актов прокурорского реагирования — протеста, представления, постановления. Достаточно широко практикуется также направление исковых заявлений и заявлений в суды, документов информационного характера
в органы законодательной и исполнительной власти.
Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением
принятых им мер акты прокурорского реагирования могут не достигать
своих целей.
Прежде всего контролируется соблюдение порядка рассмотрения прокурорских документов. Он установлен действующим законодательством.
Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется по правилам административного законодательства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В процессе
контроля обращается внимание на сроки рассмотрения прокурорских
160 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
документов, своевременность принятия по ним мер, в том числе коллегиальными органами.
Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной
форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными,
имеющимися в прокуратуре, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых информируется прокурор. В сложных случаях практикуется
проведение контрольной проверки.
Контрольные вопросы
1. Опишите понятие предмета надзора за исполнением законов.
Дайте определение пределов надзора за исполнением законов относитель-
2.
но системы объектов надзора, актов, за исполнением которых осуществляет
надзор прокуратура, по отношению к деятельности иных государственных
органов, по характеру полномочий прокурора, связанных с устранением нарушений закона.
Каким образом принято классифицировать полномочия прокурора по надзору
3.
за исполнением законов?
4. Назовите полномочия прокурора по выявлению нарушений закона.
5. Каковы полномочия прокурора по устранению нарушений закона?
Дайте характеристику возможностей использования правовых средств про-
6.
курорского надзора в целях предупреждения правонарушений.
В чем заключаются основные требования к организации работы прокурора
7.
по надзору за исполнением законов?
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]