Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры 71
Принципы единства и централизации. Исключение из новой редакции
статьи 129 Конституции Российской Федерации упоминания о принципах
единства и централизации системы органов прокуратуры, как уже отмечалось, ни в коей мере нельзя рассматривать как отказ законодателя от этих
базовых характеристик прокуратуры Российской Федерации. В данном
случае решающее слово остается за частью 1 статьи 129, которая, напомним, гласит: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Обозначенная таким образом нормативная связь Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Конституции Российской Федерации
подтверждает конституционно-правовую природу принципов единства
и централизации организации и деятельности прокуратуры Российской
Федерации и указывает на правомерность их признания в качестве конституционных. Аналогичный вывод часть 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации позволяет сделать и по существу назначения принципов, поскольку в ней речь идет о категориях организации и деятельности
прокуратуры Российской Федерации, существование которых в реальной
действительности без принципов немыслимо.
Отдельно следует отметить, что, говоря о принципе единства организации и деятельности, обычно имеют в виду, как отмечалось выше, единство
целей, задач прокуратуры, полномочий прокурорских работников различных уровней. Как важную форму действия принципа единства достаточно
часто указывают на единство системы, исключающее создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры,
в нее не входящих. Такая характеристика рассматриваемого принципа
наглядно, доступно и в общем-то правильно, хотя и фрагментарно, дает
о нем общее представление, но она не позволяет в целом видеть его глубинную сущность, полноту влияния на явления и процессы, связанные
с организацией и деятельностью прокуратуры, а также, что немаловажно,
место среди других принципов.
Единство прокуратуры Российской Федерации определяется и проявляется по широкому спектру ключевых аспектов ее организации и деятельности. Наряду с единством целей и задач, решаемых всеми структурными
элементами прокурорской системы, единым характером и содержанием
полномочий, которыми наделены органы прокуратуры, независимо от места, занимаемого ими в прокурорской системе, наблюдается и иная сфера
влияния данного принципа.
Характеризуя сущность рассматриваемого принципа, необходимо
прежде всего отметить его консолидирующее влияние на прокурорскую
систему. Он ориентирует всех прокурорских работников на утверждение
единого в масштабе страны понимания исполнения действующих на территории Российской Федерации законов. По своему буквальному смыслу
72 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
принцип единства несет в себе начало, цементирующее прокурорскую
систему. В силу данного обстоятельства он занимает центральное место
в системе принципов. От принципа единства зависит определение других принципов, на которых должна основываться прокурорская система,
и их целевое назначение.
Принцип единства помогает решать исключительно важный для жизнедеятельности прокуратуры вопрос о ее функциях. Позитивную роль выполняет данный принцип в организации работы прокуроров, обеспечивая
взаимозаменяемость прокурорских работников при выполнении профессиональных обязанностей. Благодаря принципу единства система органов
прокуратуры Российской Федерации обладает высокой мобильностью организации работы на актуальных направлениях обеспечения законности
и правопорядка в стране, своевременного внесения в них коррективов
при необходимости изменения приоритетов в деятельности прокуратуры.
Признавая важную роль принципа единства в обеспечении согласованности действий всех элементов системы прокуратуры, вместе с тем следует подчеркнуть исходя из имеющегося опыта, что слаженная, эффективная работа органов прокуратуры страны обеспечивается действием всех
установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами принципов их организации и деятельности. Система данных
принципов — одна и для прокуратуры города (района), и для прокуратуры субъекта Российской Федерации, и для Генеральной прокуратуры
Российской Федерации. На единых основах строится деятельность территориальных и специализированных прокуратур.
Принцип единства практически неотделим от принципа централиза-
ции системы прокуратуры Российской Федерации. Централизация прокурорской системы создает оптимальные возможности для последовательного утверждения в практике прокурорского надзора принципа единства.
В свою очередь, принцип единства является опорой централизованного
устройства прокурорской системы. Нередко данные принципы рассматриваются как одно целое. Тем не менее отрицать самостоятельность принципа централизации нет каких-либо оснований.
Централизованный характер организации и деятельности прокуратуры
отражает безупречная, исключающая «двойное» подчинение вертикаль
построения органов прокуратуры, как ранее отмечалось, на основе признания подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим. Подчинение единому центру в лице Генерального прокурора Российской Федерации и центрального аппарата, представляемого высшим звеном системы
прокуратуры, создает необходимые предпосылки для разработки и проведения органами прокуратуры государственной политики в сфере укрепления законности и правопорядка в стране. Наличие устойчивых связей
между звеньями прокурорской системы нижестоящих и вышестоящих
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры 73
прокуратур обеспечивает формирование эффективной системы контроля
и помощи нижестоящим прокуратурам вышестоящими, является важнейшей гарантией оперативного устранения факторов, способных оказать негативное воздействие на утверждение единых, централизованных
начал в деятельности прокуратуры, исправления ошибок, допускаемых,
как в любой другой деятельности, при разрешении конкретных дел прокурорскими работниками.
Так же, как принцип единства, централизация системы прокуратуры
Российской Федерации позволяет находить оптимальные варианты взаимоотношений территориальных и специализированных прокуратур.
Как государственные органы, действующие в качестве централизованной, то есть ориентированной на федеральный центр, подчиненной определенному центру системы, органы прокуратуры могут допускать выполнение полномочий нижестоящих прокуратур вышестоящими. Нижестоящим
прокуратурам могут поручать выполнение работы, отнесенной к компетенции вышестоящих органов, однако связанные с этим ситуации крайне
нежелательны. Они могут относиться только к исключительным случаям
и ни в коей мере не превращаться в правило. Впрочем, и вся прокурорская
система должна строить работу с таким расчетом, чтобы каждое ее звено
выполняло свою роль в полном объеме, не нуждаясь в делегировании (выполнении) части своих полномочий органам прокуратуры сопредельных
звеньев. Централизованный характер прокурорской системы подчеркивает определение входящих в прокуратуру Российской Федерации органов как органов федеральных. Это снимает какие-либо сомнения в централизованной природе российской прокуратуры и, так же, как принцип
единства, исключает попытки создания органов прокуратуры вне установленной законом их системы. Принадлежность прокуратуры Российской
Федерации к категории федеральных органов играет основополагающую
роль в обеспечении консолидированной правовой базы, используемых
правовых средств осуществления прокурорского надзора, выполнении
прокуратурой других возложенных на нее функций.
Введение процедуры согласования кандидатур прокуроров субъектов
Российской Федерации, хотя и не вписывается в полной мере в представления о принципе централизации, в условиях утверждения новых федеративных отношений, укрепления статуса субъектов Российской Федерации
имеет под собой определенную базу. Суть данного вопроса следует понимать как обеспечение участия высших органов власти регионов в оценке
соблюдения Генеральным прокурором Российской Федерации требований, которым должен соответствовать прокурор республики, края, области, автономной области, автономного округа. Никакие соображения,
кроме вопросов соблюдения права, учета этических аспектов, при этом
во внимание не должны приниматься. Со временем, как представляется,
74 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
процедура согласования кандидатур прокуроров субъектов Российской
Федерации будет признана изжившей себя.
Вместе с тем при определении отношения к институту согласования
кандидатур прокуроров субъектов Российской Федерации в настоящее
время целесообразно иметь в виду, что ответственность за результаты работы органов прокуратуры в первую очередь несет Генеральный прокурор
Российской Федерации, а не законодательные и исполнительные органы
субъектов Федерации при всем к ним уважении и признании их заслуг
в руководстве регионами. В связи с этим мнение субъектов Российской
Федерации при обсуждении кадровых вопросов, разумеется, подлежит
учету в обязательном порядке, но нельзя не понимать, что в силу статуса
главы прокурорской системы решающее слово в определении кандидатуры
прокурора субъекта Российской Федерации сохраняется в конечном счете
за Генеральным прокурором Российской Федерации. При этом следует
отдавать отчет в том, что согласование не идентично понятию получения
согласия, имея в виду прежде всего характер определяемых российским
законодательством отношений между Генеральным прокурором Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации.
Принцип гласности. Принцип гласности деятельности прокуратуры
Российской Федерации основывается на положениях ст. 24 Конституции
Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти
и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное
не предусмотрено законом, и ст. 29 Конституции Российской Федерации,
предусматривающей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом. Конкретизируя конституционные положения, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой
это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также требованиям законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне.
Принцип гласности определяет открытость прокуратуры для широкой
общественности, доступность получения информации о предпринимаемых
прокуратурой действиях для всех заинтересованных лиц. Прочные связи
с общественностью составляют одну из характерных черт деятельности
прокуратуры в настоящее время. Без какого-либо преувеличения можно
уверенно утверждать, что тесное взаимодействие органов прокуратуры
с СМИ, общественными организациями, объединениями граждан стало
неотъемлемой частью современной правовой действительности.
Возможности информирования населения о результатах работы органов прокуратуры в современных условиях являются достаточно мас-
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры 75
штабными. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано
и активно действует Управление взаимодействия со средствами массовой
информации. В задачи Управления входит информирование через средства массовой информации граждан, российской общественности о состоянии законности в стране, отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью, поддержание общественных
связей в интересах укрепления законности и правопорядка. Управление
осуществляет также методическое руководство и оказывает помощь подразделениям Генеральной прокуратуры, ее нижестоящим органам в освещении деятельности прокуратуры.
Представители средств массовой информации регулярно приглашаются для освещения работы коллегий органов прокуратуры, совещаний
и конференций, проводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Российской Федерации. Прокуроры
систематически информируют общественность о состоянии законности
и правопорядка, выступают с публикациями в печатных изданиях, регулярно сообщают гражданам через радиовещание и телевидение о результатах работы по надзору за законностью расследования преступлений по так
называемым резонансным уголовным делам. Зачастую именно от прокуроров население получает квалифицированные консультации по широкому
кругу правовых проблем, актуальных для конкретных регионов. Их нередко можно видеть на экранах телевизоров. Безусловно, прокурорским
работникам нужно взвешенно подходить к преданию гласности материалов о своей деятельности, но вместе с тем и не забывать, что информирование органов власти и местного самоуправления, трудовых коллективов,
населения о состоянии законности составляет не только право, но предписываемую законом обязанность руководителей прокуратур всех уровней.
Установленные законом ограничения, связанные с получением сведений, содержащих государственную и иную охраняемую законом тайну,
продиктованы необходимостью защиты интересов личности, общества,
государства. Правила получения и обращения с такого рода информацией определены федеральными законами и должны неукоснительно
соблюдаться.
Отдельно следует сказать о статье 5 (п. 2) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В ней записано, что прокурор не обязан давать какие-либо объяснения по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также представлять их для ознакомления
кому бы то ни было иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных
федеральным законодательством. Положения, содержащиеся в данной
статье, посвящены изложению требований о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. И с этих позиций содержание п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-
76 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
ции» представляется вполне обоснованным и логичным: прокурор во избежание давления извне не обязан до завершения производства давать
какую-либо информацию о делах и материалах. Именно таким образом
Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении
от 18 февраля 2000 г. подошел к оценке п. 2 ст. 5 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», признав его не противоречащим
Конституции Российской Федерации «постольку, поскольку, являясь гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, он освобождает прокурора и следователя1
от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся
в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то
ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из ст. 24
(ч. 2) Конституции Российской Федерации право, ограничения которого
возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом». Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации признал п. 2 ст. 5 Федерального закона не соответствующим Конституции
Российской Федерации «постольку, поскольку по смыслу, придаваемому
ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы,
без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной
проверке обоснованности такого отказа»2. Приведенные положения указывают, что закон ограждает прокурора от какого бы то ни было влияния
извне. Однако он обязан не допускать расхождения своей деятельности
со смыслом ст. 24 Конституции Российской Федерации.
§ 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры
...
,
установленные федеральными законами
В первую очередь имеются в виду принципы, установленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также принципы,
возможность обозначения которых обусловлена содержащимися в нем
и (отчасти) других федеральных законах нормами. В качестве принципов данного вида, имея в виду, что закон о прокуратуре воспроизводит
в полном объеме конституционные принципы и, соответственно, не исключая их одновременное отнесение к рассматриваемой группе, представляется возможным назвать принципы профилирующей надзорной
специализации деятельности органов прокуратуры; принцип независи-
1
На момент вынесения решения в прокуратуре был следственный аппарат.
2
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. № 3. С. 19–20.
§ 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры... 77
мости прокуроров от внешнего воздействия; принцип внепартийности
органов прокуратуры
Принцип профилирующей надзорной специализации деятельности органов
прокуратуры. Жизнеспособность каждой системы государственных орга-
нов зависит прежде всего от востребованности результатов ее действий
обществом и государством, что, в свою очередь, определяется содержанием задач, стоящих перед соответствующей системой, и степенью эффективности их решения. Как прокуратура полифункционального типа
прокуратура Российской Федерации сориентирована на решение широкого спектра задач. В то же время согласно закону основной целью прокуратуры, как уже отмечалось, выступают обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита интересов личности,
общества, государства, в достижении которой, как показывают результаты
деятельности прокуратуры, ведущая роль принадлежит надзору за соответствием действий и актов государственных органов, негосударственных
структур, должностных и иных лиц Конституции Российской Федерации,
действующим на территории страны законам. Надзор за исполнением законов определяет профиль деятельности прокуратуры и должен рассматриваться не просто в качестве основополагающей функции прокуратуры,
а функции, определяющей ее профилирующую специализацию. Профилирующая надзорная специализация деятельности прокуратуры имеет настолько важное значение для правоохранительной практики, оказывает
настолько радикальное воздействие на всю деятельность прокуратуры,
что с полным правом может быть обозначена в качестве одного из принципов организации и деятельности прокуратуры. По смыслу и содержанию принцип профилирующей, надзорной специализации тесно связан
с другими принципами организации и деятельности органов прокуратуры,
и прежде всего с принципом законности.
Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и российских законов, как уже отмечалось и на что будет обращаться внимание
и в дальнейшем, наиболее точно и всесторонне выражает государственноправовое предназначение прокуратуры. В надзорном качестве российская
прокуратура обеспечивает решение таких задач, которые не решает ни одна
другая государственная структура. Все функции прокуратуры своим существованием обязаны этой, вполне заслуживающей обозначения профилирующей, функции прокуратуры.
Культивируемые некоторой частью юристов настроения об отстранении прокуратуры от выполнения надзорной функции, будучи реализованы, способны повлечь отнюдь не простое изменение объема решаемых
ею задач, а прекращение деятельности важнейшего элемента механизма
укрепления законности в стране, упразднение органа наблюдения за состоянием законности, аналога которому нет в мировой практике, органа
78 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
дееспособного и необходимого для эффективного функционирования
российской государственности.
Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упрекается прокуратура, в большинстве случаев связаны с реализацией не надзорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного преследования, координации и др.). Надзорная специализация деятельности прокуратуры по мере
социальной и экономической стабилизации в стране будет приобретать
все большее значение как ведущего средства укрепления законности.
Надзор за исполнением законов в качестве профилирующей функции прокуратуры представляет собой удачную форму государственной
деятельности по укреплению законности и правопорядка в стране, позволяющую сочетать активность не имеющей никаких иных интересов,
кроме государственных, системы органов прокуратуры по выявлению
и устранению нарушений закона с профессиональным характером действий государственных и других структур, обладающих в силу своего
правового статуса реальными полномочиями по устранению нарушений
закона. Прокуратура, как известно, сама непосредственно не отменяет
противоречащий закону правовой акт, а лишь приносит на него протест
либо направляет заявление в суд. Рассматривают же протест, заявление
прокурора и принимают по нему решение орган, наделенный правом отмены или изменения опротестованного прокурором правового акта, или,
соответственно, суд.
Как орган государства прокуратура по отношению к нарушению закона не может руководствоваться принципом диспозитивности. При любых нарушениях закона прокурор не вправе выбирать: реагировать ему на
них или нет. Реагировать он обязан во всех случаях. Цель у него одна —
устранить нарушение закона и добиться восстановления нарушенного
права. Отсюда его полная свобода и самостоятельность в выборе действий по устранению правонарушений. Четкая постановка перед органами
прокуратуры целей и обусловленных ими задач укрепления законности,
обеспечения верховенства закона и единства законности исключает саму
мысль о возможности уклонения прокурора от их решения. Прокурор,
который пасует перед нарушениями закона, проявляет нерешительность
или элементарное бездействие, демонстрирует свою профессиональную
несостоятельность и, понимая это, должен уступить свое место другому,
более подготовленному к исполнению прокурорских обязанностей работнику.
Как выполняющая ключевую роль в выявлении, устранении, предупреждении нарушений российских законов надзорная функция сейчас
особенно важна, поскольку обеспечиваемый ею вклад в укрепление законности и правопорядка является одним из решающих факторов сохранения и поддержания стабильности в обществе и государстве.
§ 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры... 79
Конечно, к качеству работы прокуратуры можно (и, по всей видимости,
нужно, когда для этого имеются основания) предъявлять определенные
претензии, связанные с общим неблагополучным состоянием законности
в стране. Тем более, что многие события последних лет не лучшим образом влияли на показатели практики прокурорского надзора. Однако лишать прокуратуру значительной части возможностей по решению задач
укрепления законности нельзя. Функция надзора не только не исчерпала
себя, но и, как в настоящее время, так и в обозримом будущем, будет сохранять за собой роль эффективного средства пресечения и предупреждения правонарушений.
Прокуратура оказывает позитивное воздействие на укрепление законности в деятельности правоохранительных органов, что особенно важно
в современной далеко не простой экономической и социальной ситуации,
сложной криминогенной обстановке, характеризующейся негативными
тенденциями, свойственными состоянию и динамике преступности. Полномочия прокуроров, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судами административных, уголовных и гражданских дел, в арбитражном
процессе, позволяют им помогать судам в соблюдении требований законности в судопроизводстве. От прокуроров во многом зависит состояние
законности в исправительных учреждениях.
Надзорная специализация деятельности органов прокуратуры, выделяя
прокуратуру среди других государственных органов, обусловливает занятие
прокуратурой особого места в государственном механизме. Ни один другой
орган не может претендовать, по крайней мере, в ближайшей обозримой
перспективе, на замещение этой ниши. Осуществляемый прокуратурой
надзор за исполнением законов представляет собой деятельность специализированного государственного органа, не связанного ведомственными
и местническими влияниями, деятельность, осуществляемую от имени
государства во имя государственных интересов. Способность противостоять местным и ведомственным влияниям составляет одну из самых
сильных сторон прокурорской деятельности, причем эти качества прокуратура должна проявлять в масштабе практически всей правоприменительной практики1. В своем профессиональном качестве органа над-
1
В данном случае масштабность работы органов прокуратуры не должна использоваться
как повод для выдвижения тенденциозных обвинений прокурорских работников в диле-
тантском характере их деятельности, с чем приходится нередко встречаться в материалах
средств массовой информации, выступлениях ангажированных представителей юриди-
ческой профессии. Фактически при использовании помощи специалистов прокуроры
могут действовать и действуют в высшей степени профессионально. Масштабность ра-
боты прокуроров должна восприниматься в этой связи как одно из свойств, отличитель-
ных признаков прокуратуры как системы, непосредственно решающей ответственные
задачи укрепления законности.
80 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
зора по сфере и предмету деятельности, характеру используемых правовых средств прокуратура — единственный в государстве орган, имеющий
подобный надзорный статус.
Принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия. Независимость прокуроров давно и настойчиво подвергается сомнению по различным причинам: политизированности руководства прокуратуры, зависимости от органов исполнительной власти по части финансирования прокуратуры, правовой незащищенности прокурорских работников, коррупции
среди работников, осуществляющих прием и назначение на должности
сотрудников органов прокуратуры и др. Так и или иначе влияние названных факторов на деятельность органов прокуратуры отвергать пока, к сожалению, не представляется возможным. Поэтому нужно иметь реальное
знание степени распространенности такого рода явлений, причин и способствующих им условий, тенденций их развития, конкретных действий,
которые им могут и должны быть противопоставлены.
Как известно, возможность осуществлять органами прокуратуры полномочия независимо от местнических и ведомственных влияний предполагает наличие установленных законодательством гарантий правового, социального, материального и иного характера. Причем гарантии должны
максимально точно учитывать особый характер деятельности прокуроров,
направленность их действий на достижение государственно важных целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,
конфликтную природу прокурорской деятельности, способную порождать
различные формы давления на прокурорских работников (от попыток
подкупа до применения мер физического воздействия). В целом можно
констатировать, что в действующем законодательстве гарантии независимости профессиональной деятельности органов прокуратуры от негативных внешних и внутренних влияний нашли достаточное, хотя и не
исключающее их более полное отражение.
Важнейшей гарантией независимости является установленный Конституцией Российской Федерации порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации,
его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, и приравненных к ним прокуроров, не исключая также и прокуроров городов
и районов и приравненных к ним прокуроров. Значительное внимание
созданию деловой, эффективной системы организации работы сотрудников прокуратуры всех уровней, оптимальных условий прохождения
службы в органах прокуратуры уделено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Законом четко определено в качестве
принципа организации и деятельности прокуратуры, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]