Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ.
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ...
ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
(ОРД)
§ 1. Предмет надзора
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД) смог получить реальное
признание в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора
в связи с принятием 17 января 1992 г. первого в истории России закона
«О прокуратуре Российской Федерации» и также первого в Российской
Федерации Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской
Федерации» от 13 марта 1992 г. Отсутствие достаточного на тот момент
представления о специфике представляемой ею вида прокурорской деятельности обусловило объединение текстуально данной отрасли надзора
в законе с прокурорским надзором за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание и предварительное следствие. В новом законе о прокуратуре, который в течение длительного времени находится
в стадии разработки, прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, надо
полагать, будет посвящена отдельная глава.
Нельзя сказать, что прокурорский надзор за законностью оперативнорозыскной деятельности до того времени вообще не осуществлялся. Учитывая повышенные возможности нарушения прав человека, определяемые
спецификой ОРД, прокуроры принимали меры к пресечению неправомерных действий органов, осуществляющих ОРД. Однако постоянной, целенаправленной, организованной работы на этом направлении не велось.
Главной причиной такого положения, бесспорно, являлось отсутствие
законодательной базы, определяющей цели и задачи ОРД, принципы и порядок ее осуществления, систему органов, которым доверялось проведение
ОРД, их полномочия и др. Все эти вопросы регулировались подзаконными
актами, к тому же часто носившими «закрытый» или «полузакрытый» характер. Отдельные указания в отношении ОРД, содержавшиеся в Основах
202 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, республиканских кодексах (ст. 118, 119 УПК РСФСР), проб лемы не решали.
Отсутствие правового регулирования ОРД на законодательном уровне
исключало возможность действенного прокурорского надзора, лишало
его предметности, ибо прокурор может проявлять свои надзорные полномочия, как известно, только в правовом поле, определенном законами.
Своеобразной была позиция высшего руководства Прокуратуры Союза
ССР по отношению к действиям прокуроров, связанных с надзором за законностью ОРД. По смыслу издававшихся в 50–70-е гг. директив Генерального прокурора СССР следователям и прокурорам рекомендовалось
стараться не касаться оперативно-розыскной деятельности.
Принятие названных законов в 1992 г. явилось поворотным пунктом
в области правового регулирования ОРД и прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Российская прокуратура,
наконец, получила правовую базу осуществления надзора за исполнением
законов, регламентирующих правовые отношения в области оперативнорозыскной деятельности. В сложной криминогенной ситуации постсоветского периода Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности
в Российской Федерации» 1992 г. сыграл положительную роль в активизации усилий по использованию оперативно-розыскных средств в борьбе
с преступностью и иными правонарушениями. Зримые очертания обрела
заметно активизировавшаяся роль прокурорского надзора в обеспечении
законности проводимых оперативно-розыскных мероприятий, в стимулировании эффективной работы системы ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью в целом.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации дала мощный импульс развитию правовой
базы ОРД. 12 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», заменивший утративший силу Закон РФ
«Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В новом Законе были сохранены основные позиции его предшественника.
Вместе с тем в нем нашли отражение и существенные изменения и уточнения, имевшие прямое отношение к организации прокурорского надзора
в рассматриваемой области. Это прежде всего изменения, касающиеся
порядка производства оперативно-розыскных мероприятий, связанных
с ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Вместо санкционирования прокурором проведение таких мероприятий
отныне допускалось на основании судебного решения. Был уточнен перечень оперативно-розыскных мероприятий, приведен в соответствие
с действующим законодательством перечень органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность. Значительно расширились гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при реализации
§ 1. Предмет надзора 203
оперативно-розыскной деятельности. С большей конкретностью в новом
законе определялись условия производства оперативно-розыскных мероприятий, направления использования результатов оперативно-розыскной
деятельности, права и обязанности осуществляющих ее органов. И, пожалуй, одним из главных отличий нового закона от предыдущего явилось
развернутое, хотя и небезупречное, изложение вопросов прокурорского
надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Если в Законе «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»
содержалась лишь краткая запись о том, что прокурорский надзор в данной
сфере осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации
и уполномоченными им прокурорами, то теперь в соответствующей статье
закона было сказано и о полномочиях прокурора (хотя предпочтительнее
было бы отвести и место в законодательстве о прокуратуре), в частности,
нормативно регламентировались порядок получения прокурором нужной
информации, условия обеспечения защиты сведений в представляемых
прокурору оперативно-служебных документах. Необходимость уточнения ряда положений закона обусловила принятие Федерального закона
от 5 января 1999 г. «О внесении изменении в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности».
Ныне правовую базу оперативно-розыскной деятельности, на которую
ориентируется прокурорский надзор, вместе с Конституцией Российской
Федерации и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» составляют федеральные законы «О внешней разведке», «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О Государственной границе Российской Федерации», «О полиции», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения
свободы», «О Следственном комитете Российской Федерации» и др. Содержащиеся в указанных законах правовые нормы определяют сущность
и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Исходя из ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора следует считать соблюдение в процессе осуществления ОРД прав и свобод человека и гражданина, установленного
порядка разрешения органами, осуществляющими ОРД, заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, соблюдение установленного законом порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД. Названные составные части предмета прокурорского
надзора находятся между собой в тесной связи. Взаимопроникновение
охватываемых ими явлений и процессов можно наблюдать практически
во всех ситуациях, характеризующих работу прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыск-
204 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
ную деятельность. Тем не менее имеются реальные возможности для того,
чтобы рассмотреть каждую составляющую предмета прокурорского надзора отдельно.
Надзор за соблюдением в процессе осуществления ОРД прав и свобод человека и гражданина составляет сердцевину, ядро деятельности прокурора
на данном направлении. Оперативно-розыскная деятельность — особый
в плане обеспечения прав и свобод граждан вид деятельности. По определению закона, оперативно-розыскная деятельность — это деятельность,
которая осуществляется путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. Ее целью является защита жизни и здоровья, прав и свобод граждан, собственности, обеспечение безопасности общества и государства
от преступных посягательств. Проводится оперативно-розыскная деятельность только уполномоченными законом органами. При ее осуществлении
используются гласные и негласные методы. Одним из основных принципов данной деятельности является принцип конспирации. Если к уголовному процессу, осуществляемому гласно, действия которого детально
регламентированы законом, специалисты допускают при его характеристике (естественно, условно) применение понятия источника повышенной опасности (в плане соблюдения прав и свобод граждан), то к оперативно-розыскной деятельности данное понятие применимо еще в большей
степени. Вполне оправданно в этой связи Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» на первое место ставит принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Обоснованным является и то серьезное внимание, которое уделяется в нем
вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор прежде всего
следит за тем, чтобы оперативно-розыскная деятельность в полной мере
соответствовала установленным законом целям и задачам ее осуществления. Проведение оперативно-розыскных мероприятий должно быть целиком посвящено названным в законе целям защиты жизни, здоровья, прав
и свобод человека и гражданина, обеспечению безопасности общества
и государства от преступных посягательств. Оперативно-розыскная деятельность соответственно должна быть направлена на решение задач выявления, пресечения и раскрытия преступлений, выявления и установления
лиц, их подготавливающих, розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, розыска
без вести пропавших, поиска информации о действиях, создающих угрозу
безопасности страны. Факты выхода оперативно-розыскной деятельности за пределы указанных целей и задач должны незамедлительно устанавливаться прокурором и быть предметом его принципиальной оценки.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, как важнейший
элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законов орга-
§ 1. Предмет надзора 205
нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, характеризуется неукоснительным обеспечением права на получение информации указанными в законе заинтересованными лицами о проводившихся
в их отношении оперативно-розыскных мероприятиях, права обжалования действий органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, сопряженных с возможностью нарушения прав и свобод граждан.
Правомочность лиц, чьи права и свободы нарушены или могут быть нарушены проведением оперативно-розыскных мероприятий, располагать
соответствующей информацией, приносить жалобы на действия осуществляющих их органов выступает в роли своего рода пускового элемента механизма защиты прав и свобод, дает возможность им реально отстаивать
свои права и свободы. Одновременно наличие у граждан указанных прав
служит постоянным напоминанием должностным лицам оперативно-розыскных органов о необходимости безоговорочного соблюдения законности в своей деятельности. Прокурор прямо заинтересован в том, чтобы
предусмотренный законом механизм защиты прав и свобод граждан работал надежно и без сбоев, чтобы обязательность их соблюдения в оперативно-розыскной деятельности стала неотъемлемой частью правосознания
и повседневной практики должностных лиц, занимающихся ее осуществлением. Решению этих задач подчинена его деятельность как при разрешении конкретных жалоб, так и проведении работы по надзору на данном
направлении в целом. В предмет надзора прокурора особо входит обеспечение конституционных гарантий судебной защиты прав и свобод граждан, которые могут быть нарушены действиями органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность.
Одним из важнейших требований закона является категорический запрет на проведение оперативно-розыскных мероприятий в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения. Опасность нарушения данного запрета очевидна. С помощью оперативно-розыскных мероприятий в угоду узкопартийным либо клановым
интересам могут быть организованы сбор, подготовка, фальсификация
информации о различных сторонах частной жизни, неприкосновенность
и тайна которых охраняется Конституцией Российской Федерации, получение иных данных конфиденциального характера. Любые попытки подобной деятельности на любых уровнях должны решительно пресекаться
прокурором. При этом спрос в таких случаях необходимо предъявлять
не только к непосредственным исполнителям, но и к руководителям органов, на которые возложена функция ведомственного контроля. Не должны
оставаться вне зоны прокурорского реагирования и инициаторы.
В равной мере недопустимым является нарушение установленного законом запрета на негласное участие органов, должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в работе органов государ-
206 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
ственной власти и местного самоуправления, в деятельности политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказать
влияние на характер их деятельности. Целями и задачами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не предусматривается
работа, связанная с оказанием воздействия на поведение государственных
и негосударственных структур. Органы государственной власти, политические партии, общественные и религиозные объединения призваны
действовать открыто. Для них одним из основополагающих принципов
организации и деятельности служит принцип гласности. Возможные исключения из этого принципа, связанные с защитой сведений, содержащих государственную, коммерческую или и иную тайну, охраняемую законом, обусловлены не характером их деятельности, а формами осуществления отдельных действий. Не следует забывать, что основной продукт
оперативно-розыскной деятельности есть не что иное, как информация.
Получение внешней информации, представляющей интерес для отдельных государственных и иных структур, а равно защита ими собственной
информации, представляющей интерес для их контрагентов, строго говоря, не требуют использования возможностей органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность, хотя с их помощью, разумеется,
решение этих задач существенно облегчается. Негласное участие оперативно-розыскных органов в работе государственных, общественных, религиозных структур во всех случаях будет означать использование одного
из важнейших звеньев государственных правоохранительных органов далеко в негосударственных целях, независимо от мотивов, которыми обосновывается необходимость такого участия. Предоставляя несомненные
преимущества государственным органам, общественным и иным организациям в решении их частных задач, привлечение аппаратов оперативнорозыскных служб способно причинить непоправимый вред правам и свободам граждан. Достигаемый при этом эффект тотальной слежки, неважно
какой масштаб она имеет, способен в корне подорвать доверие граждан
к государству, к закону, к правоохранительной системе. Формирующиеся
на такой основе отношения между личностью, обществом, государством,
как кажется, могут оказать только негативное воздействие на развитие демократических преобразований в стране.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина вполне естественно
связано с недопущением необоснованного разглашения сведений, полученных в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые
могут иметь для человека компрометирующие или иные отрицательные
последствия. Предание огласке таких сведений допускается лишь при наличии согласия граждан, которых они касаются. Из этого правила исключения могут делаться только в случаях, предусмотренных законом. Такая
возможность допускается действующим законодательством лишь при не-
§ 1. Предмет надзора 207
обходимости защиты прав и законных интересов других лиц, либо когда
это требуется для защиты общественных и государственных интересов,
когда вред, наносимый разглашением сведений, является несоизмеримо
меньшим по сравнению с тем, который может в противном случае наступить для интересов других лиц, общества, государства.
Конечным результатом работы прокурора является принятие предусмотренных законом мер по восстановлению нарушенных при проведении оперативно-розыскных мероприятий прав и свобод человека и гражданина, возмещение причиненного вреда. Эти меры могут выражаться
в устранении фактов незаконного и необоснованного ограничения прав
и свобод граждан, препятствий к их использованию, выполнении действий, направленных на возмещение морального вреда и имущественного
ущерба, при одновременном применении средств воздействия на лиц, допустивших нарушение закона.
Самостоятельное место в работе прокурора занимает надзор за соблюдением установленного порядка разрешения органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, заявлений и сообщений о совершенных преступлениях.
В целом, нужно заметить, оперативно-розыскная деятельность связана
с использованием различных сообщений, в том числе и анонимных. Сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях, поступающие
в органы, осуществляющие ОРД, бывают трех видов: содержащие указания на источник информации, не содержащие такового и имеющие источники информации, но по соображениям конспирации не подлежащие
раскрытию. В первом случае прокурором проверяется соблюдение правил
регистрации, сроков и порядка их разрешения, по правилам, аналогичным
рассмотренным в предыдущей главе. Имеющиеся особенности обусловлены спецификой правового регулирования, организации оперативнорозыскной деятельности, документального оформления ее результатов.
Во втором и третьем случаях анализируются, кроме того, возможности
осуществления действий по установлению источника информации и приданию ей доказательственного значения.
Конспиративный характер ОРД дает значительно большие возможности для уклонения от регистрации заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, нарушения порядка их разрешения.
В то же время использование негласных методов заметно расширяет возможности раскрытия преступлений, что, наоборот, стимулирует полноту
регистрации сообщений и заявлений о преступлениях. Данные о нарушениях порядка регистрации заявлений и сообщений прокурор может получить при ознакомлении с учетно-регистрационной документацией, делами
оперативного учета. При изучении документов, в которых регистрируется
поступающая информация о преступлениях, прокурору необходимо сопо-
208 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
ставлять фиксируемые в них факты с иными сведениями, почерпнутыми
прокурором из различных источников — материалов средств массовой информации, документов медицинских учреждений, материалов уголовных
и гражданских дел, документов органов исполнительной власти и др. Соблюдение установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях в первую очередь зависит от отношения к этому участку работы руководителя органа,
осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. К сожалению,
закрытость системы органов, осуществляющих ОРД, принципы ее организации, среди которых заметную роль играют принципы конспирации,
сочетания гласных и негласных методов и средств, подчас влекут отрыв
практики ОРД от конкретных задач правоохранительной деятельности,
максимально полного учета законных прав и свобод граждан. В этой связи
прокурор особое внимание обращает на систему контроля за прохождением заявлений и сообщений о преступлениях, уровень ее эффективности,
роль руководителя оперативно-розыскного органа в обеспечении ее функционирования. В данном случае привлекаются все возможные источники
информации, характеризующие состояние служебной дисциплины и контроля исполнения: материалы служебных совещаний, служебных проверок, дисциплинарной практики, регистрационные документы и др.
Надзор за исполнением законов, регламентирующих порядок производ-
ства оперативно-розыскных мероприятий, занимает значительное место
в работе прокурора, поскольку от соответствия оперативно-розыскных
мероприятий требованиям, установленным законом, непосредственно
зависит законность всей оперативно-розыскной деятельности. Оперативно-розыскные мероприятия — это те конкретные действия, в которых
она материализуется, находит свое выражение, и на основе результатов
проведения которых принимаются решения осуществляющими оперативно-розыскную деятельность органами. Нарушения закона, допускаемые при проведении оперативно-розыскных мероприятий, влекут наиболее серьезные, часто необратимые негативные последствия. В связи
с этим законность проведения оперативно-розыскных мероприятий прокурор должен постоянно держать в центре своего внимания. Особая значимость действий прокурора по укреплению законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий обусловлена тем, что именно
на этом участке работы допускается основная масса нарушений, именно
здесь прокурору приходится сталкиваться с наибольшими трудностями,
характеризующими процесс выявления и устранения нарушений закона.
Осуществляя надзор за законностью установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, прокурор исходит из того,
что представленный в законе их перечень является исчерпывающим. В настоящее время в качестве оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ)
§ 1. Предмет надзора 209
выступают: опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного
исследования, проверочная закупка, исследование предметов и документов, наблюдение, отождествление личности, обследование помещений,
зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических
каналов связи, оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент, получение компьютерной информации (ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»). Никакие другие мероприятия, помимо перечисленных в указанной ст. 6 Федерального
закона, включая и выдаваемые в качестве их допустимых модификаций,
не могут быть признаны законными. Прокурор обязан незамедлительно
реагировать на любые попытки самодеятельной коррекции системы ОРМ,
не допуская внедрения в практику борьбы с преступностью не предусмотренных законом и тем более сомнительных форм оперативно-розыскной
деятельности, а также практики проведения некоторых видов ОРМ для
выявления преступлений небольшой тяжести, которые могут применяться
только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении
преступлений средней тяжести, тяжких или особо тяжких преступлений.
Существенный момент, который подлежит учету в работе прокурора
по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, характеризует систему органов, допущенных к ее осуществлению. Оперативно-розыскная деятельность, как видно
из ее содержания, целей и задач, располагает широкими, и, в известном
смысле, уникальными возможностями получения информации о преступных проявлениях, связанных с ними компрометирующих данных,
сведений, касающихся частной жизни граждан, и др. Процесс получения
информации в данном случае требует высокого профессионализма, которым могут обладать только сотрудники определенной категории государственных органов. Учитывая особую значимость оперативно-розыскной деятельности для защиты интересов личности, общества, государства,
с одной стороны, и сложность контроля за законностью действий оперативно-розыскного характера — с другой, государство доверяет проведение
этой деятельности только тем органам, которые могут ее выполнять наиболее эффективно, профессионально и притом не допуская игнорирования интересов граждан, общественных и государственных интересов, использования получаемой в результате проведения оперативно-розыскных
мероприятий информации в интересах частных лиц. Сейчас к их числу
относятся оперативные подразделения органов Министерства внутренних
дел Российской Федерации, органов Федеральной службы безопасности,
федерального органа исполнительной власти в области государственной
охраны, таможенных органов Российской Федерации, Службы внешней
210 Глава девятая. Надзор за исполнением законов...
разведки, Федеральной службы исполнения наказаний. Данный перечень
является исчерпывающим. Он может быть изменен и дополнен только
федеральным законом.
Прокурор должен остро и принципиально реагировать на все попытки
присвоения полномочий по проведению оперативно-розыскной деятельности органами, не входящими в указанный перечень. Высокую
вероятность таких попыток нужно всегда иметь в виду. Особого внимания в этом отношении заслуживает деятельность частных охранных
предприятий, детективных агентств, служб безопасности коммерческих
и некоммерческих организаций. Они не вправе ни под каким предлогом проводить мероприятия оперативно-розыскного характера. Оперативно-розыскная деятельность — исключительная прерогатива государственных органов, выполняющих правоохранительные функции. Однако стремление к получению конфиденциальной информации для ее
использования в целях устранения конкурентов, «выколачивания» долгов, осуществления рейдерских захватов, другие недопустимые негативные атрибуты практики современного предпринимательства, соперничество криминальных группировок нередко толкают частные сыскные
организации на путь применения в своей практике выполнения заданий
«клиентов» методов и технических средств, допускаемых исключительно
только в оперативно-розыскной деятельности. Вероятность использования этих форм и средств достаточно высока, поскольку в составе частных
охранных предприятий, служб безопасности на постоянной основе и по
совместительству (как правило, не афишируемому) во многих случаях
задействованы квалифицированные кадры, имеющие профессиональную подготовку сотрудников спецслужб. От прокурора требуется своевременно выявлять ситуации, связанные с присвоением полномочий
по осуществлению оперативно-розыскной деятельности органами, организациями и лицами, не имеющими на то право, и принимать все находящиеся в его распоряжении правовые средства для пресечения противозаконных действий и привлечению виновных к установленной законом ответственности.
Обязательным условием законности проведения ОРМ является осуществление оперативно-розыскными органами своей деятельности в точном соответствии с предоставленными полномочиями, ответственное использование предоставленных им прав и неукоснительное исполнение
возложенных на них обязанностей. В общей форме права и обязанности
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, определены в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности».
Порядок их применения конкретизируется ведомственными нормативными актами. К ним, например, относятся инструкции о порядке приема, регистрации, учета и разрешения заявлений, сообщений и другой
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]