Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 2. Правовые и организационные формы координации 301
иметь более глубокие корни, включая достижение взаимодействия на постоянной основе. Именно такой вид взаимодействия свойствен отношениям прокуратуры и контролирующих органов. Особый тип взаимодействия характеризует сотрудничество в сфере борьбы с преступностью органов прокуратуры и судов.
Координация деятельности правоохранительных органов, обеспечивая
согласованность действий всех элементов правоохранительной системы,
является необходимым инструментом объединения их усилий в решении
задач борьбы с преступностью. Входящие в правоохранительную систему
органы, обладающие специальной компетенцией, благодаря координации
получают возможность дополнения и многократного усиления эффекта
своих действий за счет использования результатов деятельности координируемых субъектов борьбы с преступностью. Одновременно координация позволяет преодолеть обособленность действий отдельных правоохранительных подсистем. Она превращает деятельность каждой из них
в органически связанные составные части единой правоохранительной
деятельности, достигая на этой основе синергетического эффекта конечных результатов функционирования правоохранительной системы, значительно превышающего эффект, который могло бы обеспечить простое
сложение результатов их работы по отдельности.
§ 2. Правовые и организационные формы координации
Осуществление действенной координации возможно при условии точного
определения целей и задач, принципов, на которых она базируется, основных направлений координационной деятельности, форм ее осуществления, полномочий участников координационной деятельности. Характеристика сущности и содержания данных вопросов дается в названном
выше Положении о координации, принятом в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающей общие требования по осуществлению прокуратурой функции координации и предусматривающей их конкретизацию данным Положением.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред.
1995 г.) посчитал необходимым установить именно такую процедуру нормативного регулирования координационной деятельности. Для своего времени она казалась вполне достаточной. Казалось бы, имея прежде всего
в виду нормативную связь Положения и Закона о прокуратуре, позволяющую рассматривать его в качестве части закона, есть все основания считать данный вариант правового регулирования не только достаточным,
но и оптимальным. Однако современная практика борьбы с преступностью указывает на все с большей очевидностью заявляющую о себе потребность в повышении правового статуса прокуроров в сфере координа-
302 Глава тринадцатая. Координация деятельности по борьбе с преступностью
ции действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Жизнь подсказывает, что наиболее действенной формой установления
конкретного порядка осуществления координационной деятельности
в наше время могло бы быть признано его закрепление в специальном
законе, посвященном координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью. К такому мнению ныне склоняются
большинство ведущих специалистов в области прокурорского надзора.
И это правильно, учитывая высокое государственно-правовое значение
объединения всех сил, сосредоточенных в правоохранительных органах,
в решении задач борьбы с преступностью, необходимость безотлагательной
нейтрализации дестабилизирующего воздействия преступности на ключевые явления и процессы, формирующие направления экономического
и социального развития страны. Вполне полноценным вариантом, как кажется, могло быть включение соответствующего раздела в Федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации».
В ныне действующем Положении о координации названы в качестве
цели координации — повышение эффективности борьбы с преступностью,
а в качестве задач — разработка и осуществление правоохранительными
органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению. Наблюдающаяся лаконичность в определении как цели, так и задач, в известной мере затрудняя
получение о них развернутого представления, тем не менее позволяет увидеть главное в сущности координации — нацеленность на усиление натиска на преступность на основе повышения результативности действий
правоохранительных органов на ведущих участках деятельности: выявления, раскрытия, пресечения и предупреждения преступлений. Еще один,
не менее важный, момент, заложенный в формулировке цели и задач, связан с указанием специфики координации как особого вида деятельности,
обеспечивающей более высокие результаты функционирования правоохранительных органов путем достижения согласованности действий каждого из них, направленных на борьбу с преступностью.
В любой деятельности ведущую роль в обеспечении полноты реализации возможностей ее субъектов играют принципы, на которых она базируется. В координации роль лежащих в ее основе руководящих идей
имеет повышенную значимость. Принципы здесь должны выступать,
с одной стороны, в качестве базы интеграции усилий всех координируемых органов, а с другой — не являться тормозом на пути использования возможностей, не быть средством сдерживания каждого из этих органов, позволять им в полном объеме реализовать тот правозащитный
потенциал, которым они обладают, проводить линию взаимоотношений между координируемыми органами, не позволяющую ограничивать
§ 2. Правовые и организационные формы координации 303
их самостоятельность либо допускать перекладывание обязанностей одних органов на другие.
В числе принципов, на которых основывается координационная деятельность, в Положении о координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью на первое место обоснованно поставлен принцип законности. Точное, последовательное, неуклонное соблюдение требований законов, регламентирующих вопросы борьбы с преступностью, правовой статус отдельных подсистем правоохранительных
органов, порядок их взаимоотношений, выполнение профессиональных
обязанностей сотрудниками правоохранительных органов, представляет
собой один из тех устоев, который позволяет всем органам уверенно и эффективно делать общее дело, соблюдая при этом права и интересы граждан, общества и государства, допуская достижение искомого результата
строго в рамках закона и в пределах компетенции субъектов координационной деятельности.
Не менее важную роль в достижении цели повышения эффективности
борьбы с преступностью на основании использования механизма координации играет принцип равенства всех участников координационной деятельности. Каждый из координируемых органов наряду с общими имеет
свои конкретные, особые задачи, связан с решением определенного объема вопросов профессиональной направленности, отличается особенностями профилирующих видов правоохранительной деятельности. Однако
названные различия не могут быть причиной выделения правоохранительных органов менее значимых или более значимых, наделения одних органов большими полномочиями и т.д. Все участники координации в той
мере, в какой они причастны к координационной деятельности, полностью равны в своих правах, возможностях влиять на ее ход. Каждый из координируемых органов обладает равными возможностями в постановке
вопросов, которые заслуживают внимания с точки зрения принятия согласованных действий правоохранительных органов. Они вправе рассчитывать на внимательное отношение ко всем вносимым ими предложениям,
на исключение дискриминационных шагов со стороны других участников координации при разработке и принятии рекомендаций и проведении мероприятий по борьбе с преступностью.
Следующий принцип — принцип самостоятельности каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений, рекомендаций в проведении мероприятий. Данный принцип выступает гарантией
профессионального подхода к осуществлению координационной деятельности, ибо каждый ее участник исходит из содержания тех полномочий,
которыми он наделен по закону. Решения, рекомендации, выполняемые
в процессе координации мероприятия, имеют силу для конкретного правоохранительного органа при условии учета его согласия на их проведе-
304 Глава тринадцатая. Координация деятельности по борьбе с преступностью
ние в жизнь и в той только части, которая соответствует его компетенции.
Возложение исполнения решений, рекомендаций, не укладывающихся
в рамки профессиональной деятельности того или иного органа, недопустимо. Самостоятельность проявляется также в том, что, принимая на себя
определенные обязательства, участник координационной деятельности
сам определяет способы их осуществления, необходимые для этого правовые средства, исходя из характера своей профессиональной деятельности.
Гласность как принцип координации обеспечивает создание прочной
социальной базы координационной деятельности. Доведение до сведения
широкой общественности результатов практики борьбы с преступностью,
осуществляемой на координационной основе, создает благоприятные
условия для проверки обоснованности и необходимости принятия конкретных решений. Гласность необходима для достижения целей общей
превенции. Прокуратура, которой доверено держать в своих руках нити
руководства координационной деятельностью, должна в полном объеме
использовать возможности усиления за счет гласности эффекта, получаемого от проводимых координационных мероприятий, от деятельности
по борьбе с преступностью в целом. О каждом координационном мероприятии прокурор, координируемые органы должны информировать органы исполнительной власти, законодательные (представительные) органы власти, органы местного самоуправления, широкие слои граждан.
Допускаемые ограничения принципа гласности не могут быть скольконибудь заметными. В основном потребность в таких ограничениях возникает в ситуациях, связанных с опасностью разглашения сведений, содержащих государственную, следственную, служебную, коммерческую
или иную охраняемую законом тайну. Но и в этих ситуациях не следует
стремиться к «закрытию» информации. Нужно понимать, что всегда есть
возможность информировать общественность о результатах борьбы с преступностью с использованием таких приемов и средств, которые не отражаются в целом на качестве и полноте сообщаемой гражданам информации, сохраняя при этом требуемый режим работы с документами.
Принцип ответственности руководителя каждого правоохранительного
органа за выполнение согласованных решений в совокупности с другими
принципами составляет основу действенности реализуемых в процессе
координационной деятельности мероприятий. Принимая предусматривающие выполнение соответствующих мероприятий решения совместно,
исходя из интересов и возможностей участников координационной деятельности, направленной на повышение эффективности борьбы с преступностью, руководитель каждого правоохранительного органа возлагает
на себя ответственность за выполнение мероприятий, относящихся к его
компетенции. Без установления такого требования исполнение решений
целиком зависело бы от усмотрения руководителей правоохранительных
§ 2. Правовые и организационные формы координации 305
органов, а этого явно недостаточно для четкой работы механизма координации деятельности правоохранительных органов. Персональная ответственность руководителя правоохранительного органа за выполнение
согласованных решений представляет собой необходимое условие обеспечения высокого уровня исполнительской дисциплины во всей координационной деятельности.
Основные направления координационной деятельности детерминированы содержанием осуществляемых правоохранительными органами действий по борьбе с преступностью. В качестве первого направления в законодательстве называется совместный анализ состояния, структуры и динамики преступности, определяющих их показателей, тенденций, изучение
состояния практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Это позволяет вести борьбу с преступностью на основе более широкой, полноценной информационной базы.
При этом анализ может касаться преступности в целом, либо охватывать отдельные категории и виды преступлений. Изучение, в зависимости от поставленных целей, может включать в свою орбиту показатели,
характеризующие преступность, за различные периоды — от полугодия
до нескольких лет.
Другим направлением координационной деятельности выступает обеспечение выполнения решений, направленных на борьбу с преступностью,
требующих участия всех правоохранительных органов либо большей их части. Прежде всего, это касается выполнения программ борьбы с преступностью, которые могут приниматься на федеральном или региональном
уровнях. В программах определяются органы, ответственные за исполнение конкретных мероприятий. Прокурор, как правило, обеспечивает
не только выполнение своей части работы, но и контролирует реализацию соответствующих мер другими правоохранительными органами.
К этому его обязывает положение координатора деятельности по борьбе
с преступностью.
Следующим направлением является разработка правоохранительными
органами совместно с другими государственными органами предложений
о предупреждении преступлений, которая в современных условиях приобрела повышенную актуальность. Подготовка предложений осуществляется исходя из особенностей криминогенной ситуации в стране в целом, в отдельных регионах. Правоохранительные органы ведут разработку
предложений о мерах борьбы с преступностью в соответствии со своей
профессиональной специализацией. Возможности правоохранительных
органов в первую очередь используются для нейтрализации и устранения
криминогенных факторов правового характера. От них реально можно
ожидать представления квалифицированных предложений о совершенствовании законодательства, в том числе касающихся правового регули-
306 Глава тринадцатая. Координация деятельности по борьбе с преступностью
рования деятельности по борьбе с преступностью, повышении эффективности практики выявления и раскрытия преступлений. Вместе с тем материалы правоохранительных органов могут рассматриваться в качестве
полезного источника информации для разработки мер предупреждения
преступлений экономического, социального, организационного, технического характера органами исполнительной власти, органами местного
самоуправления, в частности, их контрольными аппаратами.
Как правило, разработка предложений о предупреждении преступлений осуществляется правоохранительными органами в тесном контакте
с научно-исследовательскими центрами, входящими в систему органов
прокуратуры, органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, Следственного
комитета Российской Федерации. При необходимости привлекаются
в установленном порядке специалисты высших учебных заведений указанных органов, а также представители академической науки, сотрудники
научных и педагогических учреждений других федеральных министерств,
служб, иных федеральных органов исполнительной власти и высококвалифицированные преподаватели вузов.
Безусловно, нужным делом является подготовка и направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью высшим
федеральным органам государственной власти — Президенту Российской
Федерации, Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации. Позитивный резонанс имела, например,
направленная в высшие органы страны информация о состоянии борьбы
с преступлениями и нарушениями законов в сфере внешнеэкономической
деятельности. В другом случае с учетом материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации Президентом России было принято распоряжение, определившее на правительственном уровне проведение инвентаризации объектов транспорта, не подлежащих приватизации, обеспечившее защиту прав государства как собственника имущества.
Активно используются возможности информирования по вопросам
борьбы с преступностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. На основе материалов прокуратуры и координируемых правоохранительных органов
регулярно представляются информации главам администраций, органам
законодательной власти субъектов Федерации. Принимаемые по ним
решения помогают укреплению законности и правопорядка в регионах.
Безусловно необходимым, имеющим широкие перспективы, считается направление координации, содержанием которого охватывается разработка предложений о совершенствовании правового регулирования
деятельности по борьбе с преступностью. Материалы координационной
практики находят применение при подготовке рекомендаций по внесению
§ 2. Правовые и организационные формы координации 307
изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное, другие
отрасли законодательства.
Важным направлением координационной деятельности, значение которого постоянно возрастает в силу с необходимости укрепления связей
в сфере борьбы с преступностью с государствами ближнего зарубежья,
а также странами дальнего зарубежья, выступает обобщение практики
выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью.
Постоянное место в координационной деятельности занимает такое
ее направление, как изучение накопленного опыта правоохранительных
органов по осуществлению согласованных действий по своевременному
раскрытию, выявлению, пресечению и предупреждению преступлений.
Результаты такого изучения позволяют оперативно обнаруживать допускаемые ошибки, вносить в координационную деятельность необходимые
коррективы. Одновременно они дают возможность накапливать, распространять положительный опыт. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры как должностные лица, координирующие деятельность по борьбе с преступностью, принимают меры
к тому, чтобы положительный опыт, накопленный как федеральными,
так и региональными органами, становился известным всей системе правоохранительных органов страны.
Формы координации в своей основе имеют результаты практической
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Их проверка практикой позволила отобрать и законодательно закрепить
наиболее действенные и результативные средства обеспечения согласованной работы органов прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы
безопасности, таможенных органов, органов по контролю за оборотом
наркотических средств и психотропных веществ.
В качестве ведущей формы координации согласно Положению признается проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Координационные совещания действуют на уровнях
Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов Российской Федерации,
прокуратур городов, районов. Председателем координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов является
Генеральный прокурор Российской Федерации, нижестоящих правоохранительных органов — прокуроры субъектов Российской Федерации,
прокуроры городов, районов. Руководители правоохранительных органов
или исполняющие их обязанности лица входят в состав координационных совещаний в качестве их членов. Организационное обеспечение координационной деятельности производится аппаратами, создаваемыми
при координационных совещаниях. В федеральных округах координацию
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
308 Глава тринадцатая. Координация деятельности по борьбе с преступностью
осуществляют подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствующих округах. Координационные совещания в них
возглавляют заместители Генерального прокурора Российской Федерации.
На рассмотрение координационных совещаний вносятся вопросы,
имеющие крупное значение для решения задач борьбы с преступностью.
В разное время на разных уровнях предметом обсуждения на координационных совещаниях являлось состояние борьбы с организованной преступностью, борьбы с преступлениями в сфере внешнеэкономической
деятельности, борьбы с нарушениями лесного законодательства и др. Принимаемые решения подписываются председателем координационного совещания и руководителями органов, на которых возлагаются обязанности
по их исполнению. Данные решения доводятся до сведения сотрудников
координируемых органов. Порядок подготовки и проведения координационных совещаний, реализации их решений устанавливается, помимо
положения о координации деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью также Регламентом координационного совещания руководителей правоохранительных органов.
В числе других основных форм координации широко практикуется
обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью, проведение
совместных семинаров и конференций, выпуск совместных информационных писем, бюллетеней, сборников, освещающих вопросы методики
правоохранительной деятельности. С помощью данных мероприятий достигается более высокий уровень осведомленности правоохранительных
органов о ведущих направлениях и конкретных результатах деятельности
своих коллег по координации, создаются условия для укрепления организационно-учебной базы повышения профессиональной подготовки сотрудников органов прокуратуры, органов внутренних дел, Федеральной
службы безопасности, таможенных органов.
В плане обеспечения эффективной координации весьма значительна
роль такой ее формы, как разработка и утверждение согласованных планов
координационной деятельности. От качества планирования непосредственно зависят действенность других форм координации, обоснованность
выбора направлений борьбы с преступностью, требующих усиленного внимания правоохранительных органов, своевременность разработки и осуществления мер, направленных на совершенствование практики правоохранительных органов по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений.
В качестве других основных форм координации в Положении называются: совместные выезды в регионы для проведения согласованных мероприятий по борьбе с преступностью, оказания помощи правоохранительным органам; проведение согласованных по месту и времени целевых
мероприятий для выявления, пресечения и предупреждения преступле-
§ 2. Правовые и организационные формы координации 309
ний; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности и некоторые другие.
Для решения возложенных на них задач участники координационной
деятельности обладают необходимыми полномочиями. По сравнению
с другими участниками несколько более широким кругом полномочий
в силу своей координирующей роли обладают прокуроры. Данное положение не противоречит принципу равенства всех участников координационной деятельности, поскольку связано с выполнением прокурором организационных функций, не отражающихся на их правовом статусе. По существу, основная часть работы по организации координации
и контроля за исполнением принимаемых решений лежит на прокуроре
как председателе координационного совещания. Он наделен правом созыва координационного совещания, истребования необходимой для координационной деятельности информации, организации рабочих групп
из представителей правоохранительных органов. Председатель назначает
главу секретариата координационного совещания, который одновременно
является ответственным секретарем координационного совещания.
Члены координационного совещания обладают достаточно широкими
правами. Они могут вносить предложения по вопросам координационной
деятельности, проекты документов, подлежащих совместному обсуждению. Им предоставлено право участвовать в обсуждении и процессе принятия решений по обсуждаемым вопросам. Мнение руководителей координируемых органов учитывается при формировании рабочих групп.
Координация деятельности правоохранительных органов предполагает их тесное взаимодействие с органами юстиции и судами. Выделение
в Положении вопросов взаимодействия с судами и органами юстиции
в самостоятельный раздел достаточно наглядно свидетельствует о правоохранительной природе их деятельности. Вместе с тем прослеживаются
и различия в подходе к определению характера взаимоотношений правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры, судов и органов
юстиции. Взаимодействие носит преимущественно информационный характер. Его основными формами признаются взаимный обмен информацией о состоянии преступности и судимости, совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью, направление совместных информационных писем, справок, обзоров, проведение совместных
семинаров и конференций и некоторые др. Особый характер отношений
правоохранительных органов и судов усматривается в содержащемся в Положении указании о том, что формы взаимодействия с ними должны быть
согласованными. Наконец, для понимания специфики сотрудничества
правоохранительных органов и судов необходимо иметь в виду содержащиеся в данном нормативном акте положения о том, что взаимодействие
правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступно-
310 Глава тринадцатая. Координация деятельности по борьбе с преступностью
стью осуществляется с соблюдением принципа самостоятельности органов судебной власти, независимости судей, их подчиненности только
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Обеспечивая координацию деятельности по борьбе с преступностью,
Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в полной мере осознают реальную угрозу, которую представляет
современная преступность охраняемым законом правам и свободам граждан, интересам общества и государства, экономической, экологической
безопасности, обороноспособности страны. Координационная деятельность строится с учетом необходимости усиления единства и согласованности действий правоохранительных органов по выявлению, пресечению,
раскрытию и предупреждению умышленных убийств, бандитизма, терроризма, экономических преступлений, коррупционных преступлений,
незаконного оборота наркотиков и оружия. Уделяется внимание борьбе
с должностными преступлениями лиц, оказывающих содействие преступным группировкам и создающих им условия для уклонения от уголовной
ответственности. В директивах Генеральной прокуратуры Российской
Федерации подчеркивается особая значимость эффективного использования полномочий прокуратуры для наращивания силы воздействия
на преступность всех элементов правоохранительной системы, опираясь
на имеющийся положительный опыт, принимая меры к мобилизации
имеющихся резервов.
Контрольные вопросы
1.
Сформулируйте понятие координации деятельности правоохранительных
органов, охарактеризуйте ее сущность, значение и место в системе функций
прокуратуры.
2. Назовите основные этапы зарождения и утверждения функции координации
деятельности правоохранительных органов.
Какими правовыми актами регламентируется осуществление прокуратурой
3.
функции координации?
4. Опишите основные направления координационной деятельности.
Назовите принципы, на основе которых осуществляется координация деятель-
5.
ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Какие формы координации предусмотрены действующим законодательством?
6.
7.
Дайте характеристику полномочий участников координационной деятельности.
8. Как строятся взаимоотношения правоохранительных органов и судов в ходе
осуществления координации деятельности по борьбе с преступностью?
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]