Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 2. Полномочия прокурора 191
кращения уголовного дела (ст. 24, 25, 27, 28 УПК Российской Федерации)
и достаточности доказательств для вывода о прекращении уголовного дела.
В обязательном порядке оценивается соответствие текста постановления
требованиям, установленным УПК Российской Федерации.
Полномочия по устранению нарушений закона. Наиболее широко применяется и реально оказывает серьезное корректирующее воздействие
на всю практику расследования дача письменных указаний дознавателю
о направлении расследования преступлений, производстве следственных
и иных процессуальных действий. Как орган надзора прокурор в этих ситуациях своими указаниями имеет целью устранение допущенных органами
дознания нарушений закона, но в еще большей степени они рассчитаны
на оказание сдерживающего воздействия, на предупреждение возможных
нарушений закона. Письменная форма указаний прокурора обеспечивает
эффективный контроль за их исполнением. Вместе с тем в ней заложен
значительный дисциплинирующий работу дознавателя потенциал.
Очевидно властный характер полномочий прокурора прослеживается
в предоставленных ему правах отменять незаконные и необоснованные
постановления следователей и лиц, производящих дознание, изымать у органов дознания и передавать следователю любое уголовное дело, передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении
от одного органа предварительного расследования другому в соответствии
с правилами, установленными ст. 151 УПК Российской Федерации, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения
о преступлении у органа предварительного расследования федерального
органа исполнительной власти и передавать следователю Следственного
комитета Российской Федерации, отстранять лицо, производящее дознание, от дальнейшего производства расследования, если им допущены нарушения процессуального законодательства.
В практике прокурорского надзора не единичны случаи отмены незаконных постановлений органов дознания и следователей о возбуждении
уголовного дела, постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела,
о прекращении уголовного дела, о приостановлении производства по уголовному делу. Прокурор, таким образом, устраняет нарушения закона, допущенные органами дознания и предварительного следствия при решении основополагающих задач уголовного судопроизводства. Важно иметь
в виду, что изъятие уголовного дела у органа дознания и следователя происходит отнюдь не по прихоти прокурора. Помимо необходимости соблюдения правил о подследственности, оно имеет место при наличии данных, свидетельствующих о тенденциозности, односторонности ведения
следствия, недостаточной профессиональной подготовке следователей,
создающих реальную угрозу нарушения прав и свобод граждан, влекущих
несоблюдение процессуальных норм, неправильное применение матери-
192 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
ального права. В обязательном порядке уголовное дело передается другому
лицу, производящему дознание, когда имеются основания для его отвода.
Нарушение закона лицом, производящим расследование, дает прокурору право отстранить его от дальнейшего ведения дознания либо принять
соответствующие меры в отношении следователя сразу же после выявления неправомерных действий (бездействия) названных должностных лиц.
Если нарушения допускались ранее, данное нарушение повлекло тяжкие
последствия, прокурором может быть поставлен вопрос об освобождении
от должности отстраненного от производства расследования лица, привлечении его к установленной законом ответственности.
Прокурору в настоящее время не предоставлено право возбуждения
уголовного дела. Но это не исключает его возможностей реально влиять
на решение задач обеспечения неотвратимости ответственности каждого
виновного в совершении преступления и исключения возможности привлечения к ответственности невиновных. Прокурор, причем не только,
как уже отмечалось выше применительно к материалам общенадзорных
проверок, наделен правом вынесения мотивированного постановления
о направлении имеющихся у него материалов, содержащих признаки
преступлений, в следственный орган или орган дознания для решения
вопроса об уголовном преследовании соответствующих лиц (ч. 2 ст. 37
УПК Российской Федерации).
Широкие возможности позитивного влияния прокурорского надзора
на ход расследования, устранение нарушений законности, их предупреждение заключает в себе право прокурора требовать от органов дознания
и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия.
В данном случае федеральное законодательство — это Конституция Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации»,
«О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности» и др. Любое нарушение закона в деятельности органов расследования в той или иной мере связано с ними, но прежде всего с нормами
УПК Российской Федерации. Помимо упоминавшихся выше нарушений требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, к сфере прокурорского надзора прямое отношение
имеют несоблюдение нормативных предписаний об организации расследования преступлений, о производстве следственных действий, нарушениях порядка принятия процессуальных решений и др. В отношении дознавателей прокурор напрямую проявляет свою власть в целях устранения и предупреждения нарушений закона: дает указания о направлении
расследования, дает, как уже отмечалось, согласие на возбуждение перед
судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения
§ 2. Полномочия прокурора 193
либо о производстве иного процессуального действия, требующего судебного решения, утверждает постановление дознавателя о прекращении уголовного дела и др. Применительно к предварительному следствию эти же
вопросы прокурор решает, проверяя и оценивая с позиции законности
действия руководителя следственного органа и следователя.
Действия прокуратуры по выявлению, устранению, пресечению и предупреждению правонарушений, ее активное влияние на практику расследования преступлений, которое не ослабили даже радикальные меры,
коснувшиеся статуса прокурора в уголовном процессе, реформирования
следственного аппарата, значительно возросшая в последние годы роль
прокуратуры в борьбе с коррупцией, способствуют созданию для органов
исполнительной власти благоприятные условия для эффективного, сопровождающегося меньшими затратами проведения в жизнь управленческих решений.
По смыслу возлагаемых на прокурора обязанностей по осуществлению
функций надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия он вправе проверять, как руководитель следственного органа осуществляет предусмотренные ст. 39 УПК Российской Федерации
полномочия по проверке материалов или сообщений о преступлениях,
по даче указаний по конкретным делам о направлении расследования,
производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, об отстранении
следователя от дальнейшего производства расследования и др. Фиксируя
нарушение предписаний федерального законодательства (в данном случае — уголовно-процессуального), прокурор применяет соответствующие
правовые средства обеспечения законности расследования преступлений.
При определении тактических основ такого рода проверок полезно иметь
в виду положения, получившие отражение в приказе Следственного комитета Российской Федерации от 15 января 2011 г. № 2 «Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы Следственного
комитета Российской Федерации». Правом требовать от руководителей
следственных органов устранения нарушений федерального законодательства прокурор должен пользоваться юридически грамотно, правильно
истолковывая содержание современного уголовно-процессуального законодательства, которое не заменило прокурорский надзор контролем руководителя следственного органа, а лишь определило повышенный объем
ответственности за обеспечение законности предварительного следствия
руководителя следственного органа и тем самым дало возможность прокурору не разделять ответственность за состояние законности со следователем и руководителем следственного органа, а заниматься своим прямым
делом — укреплением законности в сфере расследования преступлений.
194 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
Не должно абсолютизироваться и право следователя и руководителя следственного органа на несогласие с требованиями прокурора об устранении
нарушений федерального законодательства.
Роль прокурора как органа, следящего за соблюдением законности
в стадии расследования преступлений и обеспечивающего устранение
нарушений закона, допускаемых органами дознания и следователями,
вполне обоснованно обусловливает обязательность исполнения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.
Однако в случае несогласия следователя, руководителя следственного органа с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального
законодательства уголовно-процессуальным законом, как представляется,
предусмотрен излишне усложненный механизм разрешения конфликтной
ситуации: прокурор в такой ситуации обращается с требованием об устранении нарушений законодательства к руководителю вышестоящего следственного органа, затем в случае его отказа — Председателю Следственного комитета Российской Федерации (руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти). В случае несогласия
глав следственных аппаратов с позицией прокурора, прокурор обращается
к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого
считается окончательным. Здесь, думается, не нужна допускаемая ныне
длинная цепь инстанций. Как кажется, непосредственные вышестоящие
руководители прокурора и следователя в состоянии снять обнаружившиеся
разногласия и разрешить возникший конфликт в окончательном виде.
Крупный правозащитный надзорный потенциал обеспечения законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства заключают в себе
полномочия прокурора, связанные с принятием решений по уголовному
делу, поступившему с обвинительным заключением или обвинительным
актом, обвинительным постановлением. Следует отметить, что, рассматривая уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением либо
обвинительным актом, постановлением, прокурор, по существу, подводит
итог надзорной деятельности по конкретному делу. На этом этапе производится оценка законности проведенного расследования в целом и он
в полном объеме может компенсировать те издержки, которые обусловило
усложнение процедуры реализации надзорных полномочий, осуществленное в последние годы.
В зависимости от оценки содержания материалов дела прокурор либо
утверждает обвинительное заключение (обвинительный акт, постановление), если есть основания для направления дела в суд, либо, в случае
расхождения с требованиями закона, возвращает дело для дополнительного расследования, изменения объема обвинения либо квалификации
действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными
§ 2. Полномочия прокурора 195
указаниями. Данный вариант решения прокурора особенно значим в современных условиях, в которых суд право возвращения уголовных дел на
дополнительное расследование не имеет, и, не будь у прокурора полномочий по возвращению уголовного дела следователю, дознавателю, суды
могли бы попадать в тупиковые ситуации, связанные с необходимостью
либо повторять ошибки органов расследования, признавать правомерными
не основанные на законе выводы следствия, органа дознания либо освобождать обвиняемых от ответственности. Правда, суд может возвратить
уголовное дело прокурору на основании решения, принятого по результатам предварительного слушания. Но во-первых, это уже само по себе
признание брака в работе прокурора, утвердившего обвинительное заключение (обвинительный акт). Во-вторых, решение суда влечет необходимость устранения нарушений скорее формального характера, не имеющих
отношение к восполнению неполноты расследования, которые наиболее
пагубно отражаются на результатах разрешения уголовного дела судом.
Иными словами, принять меры по восполнению пробелов следствия и дознания, исключению заниженной квалификации действий обвиняемого,
неполноты объема обвинения может в настоящее время только прокурор.
Полномочия прокурора при принятии решения по уголовному делу,
поступившему с обвинительным актом, сохраняя много общего с полномочиями по рассмотрению уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, в то же время более отчетливо и конкретно показывают
властный характер имеющихся в его распоряжении правовых средств.
В частности, возвращая уголовное дело для дополнительного дознания,
прокурор может, и, как правило, устанавливает срок его производства.
Также он поступает при возвращении уголовного дела для пересоставления
обвинительного акта. При наличии оснований, предусмотренных ст. 24,
25, 27, 28 УПК Российской Федерации, прокурор вправе самостоятельно
вынести постановление о прекращении уголовного дела. Прокурор имеет
право принять решение о направлении уголовного дела для производства
предварительного следствия. Утверждая обвинительный акт, прокурор
самостоятельно может исключить отдельные эпизоды из обвинения, изменить квалификацию обвинения на менее тяжкую.
Сходным с процедурой разрешения ситуаций, обусловленных несогласием следователя с требованиями по устранению нарушений федерального законодательства, по задействованности излишне большого числа
инстанций, является порядок обжалования следователем (с согласия руководителя следственного органа) решения прокурора о возвращении
уголовного дела следователю, принятому по делу, поступившему к нему
с обвинительным заключением. Постановление прокурора обжалуется вышестоящему прокурору, в случае его отказа в удовлетворении ходатайства,
соответствующие ходатайства с согласия Председателя Следственного ко-
196 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
митета Российской Федерации (руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти) направляется
Генеральному прокурору Российской Федерации. В данном случае необходимо иметь в виду, что рассмотрение ходатайств следователя проходит
в сжатые сроки — не более 72 часов. Соответствующим прокурорам требуется оперативно подходить к рассмотрению обращений следователя.
При этом нужно учитывать, что обжалование решения прокурора о возвращении уголовного дела следователю приостанавливает его исполнение.
В свое время на страницах печати, в учебной литературе оживленно обсуждался вопрос о возможности сосуществования таких правовых явлений, как самостоятельность следователя и прокурорский надзор. Высказывалось сомнение в фактической самостоятельности следователя в условиях обязательности исполнения им указаний прокурора. Проб лема
в общем-то была больше искусственной, чем действительно существующей. Обязательность исполнения указаний прокурора, сделанных в пределах его компетенции, преследующих цели либо устранения, либо предотвращения нарушений или несоблюдения законов, не означала ущемления
интересов следователя. И это убедительно подтверждала практика расследования преступлений. Прокурор не вмешивался, пока работа шла в точном соответствии с требованиями материального и процессуального закона. Но он не мог быть индифферентным, если следствие шло ошибочным путем, если возникала реальная опасность нарушения закона
со стороны следователя и тем более, когда допускались нарушения закона.
Именно в этот момент появлялись соответствующие указания прокурора.
Сейчас ситуация выглядит иначе. В ее основе лежат взаимоотношения
следователя и руководителя следственного органа. Нет необходимости
рассуждать по поводу проблемы усиления или ослабления в этой связи
независимости следователя. Однако обязательность предписаний, выдаваемых прокурором следователю в пределах своей компетенции, следует
считать абсолютно необходимой. Конечно, можно оспаривать решения
прокурора, можно позволять себе раздумья о том, следует ли удовлетворять
мотивированные требования прокурора или нет. Но если объективно подходить к стилю отношений прокурора и органов расследования, то первое
и главное, что его определяет, это решение общих задач, установление
делового сотрудничества, а не конфликтные ситуации, которые, кстати
говоря, могут возникать в любой деятельности. Самостоятельность следователя была и остается. Остается, бесспорно, и прокурорский надзор.
§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
Прокурорский надзор, долгое время являвшийся единственным средством
внешнего контроля за законностью, сопровождавшего деятельность орга-
§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль 197
нов дознания и предварительного следствия, ныне осуществляется параллельно действию института судебного контроля за исполнением законов
на стадии предварительного расследования преступлений.
До 1992 г. судебный контроль за законностью дознания и предварительного следствия осуществлялся как контроль последующий, отсроченный,
реализуемый при рассмотрении уголовного дела судом. Это был эффективный контроль, позволявший исправлять ошибки следствия, нейтрализовать негативные последствия, допущенные в ходе его производства.
Основным недостатком контроля была относительно большая отдаленность реагирования суда на выявляемые нарушения закона. Но этот недостаток на фоне хорошо отлаженного прокурорского надзора воспринимался вполне терпимо, ибо фильтр прокурорского надзора улавливал
подавляющую часть наиболее серьезных нарушений законности.
Судебная реформа, поставившая в качестве одной из основных целей,
решительное повышение влияния суда на все сферы жизнедеятельности
общества, пробудила обостренный интерес к взаимоотношениям судебных
и следственных органов. Законом Российской Федерации от 23 мая 1992 г.
впервые в УПК РСФСР были введены статьи, устанавливающие судебный контроль за законностью избрания меры пресечения в виде содержания под стражей и продления сроков содержания под стражей. Статьей 2201 УПК РСФСР предусматривалось право принесения жалоб в суд
на применение органом дознания, следователем, прокурором заключения под стражу в качестве меры пресечения, а равно на продление срока
содержания под стражей, лицом, содержащимся под стражей, его защитником или законным представителем. Порядок судебной проверки
законности и обоснованности ареста или продления срока содержания
под стражей определялся ст. 2202 УПК РСФСР. Первоначально судебный
контроль ограничивался только данной областью следственной практики.
Ныне фактически все основные виды действий и решений следователя
охватываются сферой судебного контроля. По действующему в настоящее время УПК РФ (по ходатайству органа расследования) в случаях,
предусмотренных п. 1–3, 4–10, 11, 12 ч. 2 ст. 29, следственные действия,
избрание определенных мер пресечения, продление срока содержания
под стражей, помещение подозреваемого или обвиняемого в медицинский или психиатрический стационар производятся на основании судебного решения, порядок получения которого определяется ст. 165 Кодекса.
Согласно ст. 125 УПК Российской Федерации в судебном порядке могут
быть обжалованы постановления дознавателя, следователя, руководителя
следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении дела, иные решения, затрагивающие конституционные права
и свободы граждан. Хотя принесение жалобы не препятствует производству обжалуемого действия и исполнению обжалуемого решения, орган
198 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
дознания, следователь, прокурор, судья при наличии достаточных оснований могут признать необходимым приостановление обжалуемых действий и решений.
Судебный контроль одно время чуть ли не прямо противопоставлялся
прокурорскому надзору, что, безусловно, не могло способствовать укреплению законности в стадии предварительного расследования преступлений. В свою очередь, многие следователи, сотрудники органов дознания
высказывали опасения, что введение судебного контроля повлечет значительное усложнение работы по выявлению и раскрытию преступлений,
изобличению виновных в совершении преступлений. Отдельные прокуроры склонны были усматривать во введении судебного контроля в стадии предварительного расследования преступлений ограничение надзорных полномочий прокурора. Время показало ошибочность многих из высказавшихся опасений по поводу распространения судебного контроля
на сферу дознания и предварительного следствия. Судебный контроль
в своей сущности есть еще одна система гарантий прав и свобод человека
и гражданина. При надлежащем его осуществлении правовая защищенность граждан получает эффективное средство ее обеспечения. Вместе
с тем накопленный в этой области опыт доказал необходимость повышения уровня работы судов, принципиального отношения к рассматриваемым в порядке судебного контроля вопросам, объективного разрешения
представленных на рассмотрение суда ходатайств и жалоб.
Анализ практики убедительно показывает, что прокурорский надзор
и судебный контроль — не конкуренты и тем более не антагонисты. Каждая из данных форм контроля делает общее дело, имеет общие цели укрепления законности в сфере расследования преступлений. В своей совокупности прокурорский надзор и судебный контроль взаимно дополняют
и усиливают друг друга.
Судебный контроль не влечет ограничения надзорной функции, возложенной на прокурора. Как и до его введения, полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, обеспечивают прокурору
возможность реального воздействия на весь ход расследования преступлений. УПК Российской Федерации в первоначальной редакции практически в основной части сохранил права, которыми были наделены
ранее прокуроры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Будучи скорректированы изменениями, впоследствии внесенными в уголовно-процессуальное законодательство, полномочия прокурора тем не
менее позволяют прокурорскому надзору и в настоящее время выступать равноправным партнером судебного контроля, обеспечивать оптимальный режим взаимоотношений судебного контроля и прокурорского надзора.
Контрольные вопросы 199
Полная совместимость прокурорского надзора и судебного контроля
имеет в своей основе специфику средств, с помощью которых каждый
из названных правовых институтов обеспечивает решение задач укрепления законности в стадии расследования преступлений, а также особенности организации их деятельности. Прокурорский надзор осуществляется постоянно, причем и в случае отсутствия сигналов извне. Судебный
контроль носит эпизодический характер. Механизм судебного контроля
включается при поступлении ходатайств о производстве следственных
действий или решений, которые могут осуществляться в ходе досудебного
производства только при наличии судебного решения, а также при принесении в суд жалоб на действия и решения органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора. Прокурор имеет возможность знакомиться
со всеми материалами дела (усложнение доступа к ним, сохраняемое до сих
пор уголовно-процессуальным законодательством, положения дел не меняет), выявлять нарушения закона путем оперативного анализа направляемых в прокуратуру копий постановлений о возбуждении уголовного дела,
приостановлении предварительного следствия и дознания, о прекращении уголовного дела, привлечении в качестве обвиняемого, уведомления
о подозрении лица в совершении преступления, сообщения о задержании
подозреваемого и т.п., что суду несвойственно. Однако судья, осуществляющий судебную проверку законности и обоснованности действий следователя и органа дознания, вправе применить другие средства, которые
неправомочен использовать прокурор. Например, рассмотрение жалобы
в судебном заседании с вызовом в суд заинтересованных лиц. Средства
прокурорского надзора позволяют незамедлительно выявлять и реагировать на нарушения закона. Порядок судебной проверки законности решений следователя, органов дознания предусматривает отведение определенного срока на рассмотрение в суде поступивших на них жалоб, возможность апелляционного обжалования принятых судом решений.
И, наконец, прокурорский надзор носит сплошной характер, охватывая все действия по расследованию преступлений. Судебный контроль
в основном ограничен предметом обращения в суд. Судебная проверка
законности и обоснованности решений следователя, дознавателя, прокурора распространяется главным образом на те из них, которые непосредственно связаны с ограничением прав и свобод граждан, обеспечением
права граждан на доступ к правосудию, и не касается вопросов, которые
подлежат разрешению при рассмотрении дела по существу.
Контрольные вопросы
1.
Дайте анализ понятия предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
200 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
2.
Назовите вопросы, которые исследуются прокурором в ходе проверок исполнения законов при производстве дознания и предварительного следствия.
3.
В чем выражается специфика подхода прокурора к оценке законности действий
и актов органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие?
4. В каком порядке устанавливаются полномочия прокурора по надзору за ис-
полнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие?
Изложите общую характеристику полномочий прокурора, используемых
5.
им в ходе досудебного производства по уголовному делу, назовите их характерные особенности.
6. Выделите основные изменения полномочий прокурора по надзору за испол-
нением законов органами дознания и предварительного следствия, которые
были внесены Федеральным законом от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений
в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации», а также сформулируйте выводы о характере взаимоотношений прокурорского надзора и предварительного следствия в свете положений Федерального закона от 28 декабря 2010 г.
«О Следственном комитете Российской Федерации».
Каково соотношение прокурорского надзора и судебного контроля на до-
7.
судебных стадиях уголовного судопроизводства?
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]