Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 1. Понятие и предмет надзора 141
ностью несоответствия правовых актов закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недействующим
или утратившим силу закона. В данном случае причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону
нередко является правовой акт, который принимается на основе закона,
действительно регулирующего данный вид общественных отношений,
но при этом допускается явное искажение смысла закона и обоснование заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте.
На несоответствие правового акта федеральному закону может указывать
нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы,
сроков издания правовых актов).
Одновременно надзор прокуратуры в состоянии фиксировать и отклонение от обязательных требований, которым должны соответствовать сами
законы — правовой определенности, равенства перед законом, справедливости и т.п., выступающих в качестве одной из весомых причин нарушения законности. Существенной может быть роль прокурора в установлении и других причин нарушения законов.
Значительно осложняет надзорную деятельность прокурора нестабильность законов. Распространенность данного явления недвусмысленно указывает на явное несовершенство содержащихся в них большого
числа положений, допускающих непозволительно широкое истолкование
их смысла, что служит одной существенных причин судебных ошибок
в административном, арбитражном, гражданском процессе, а нередко
и при рассмотрении судами уголовных дел. Профессионализм проку-
в том, чтобы своевременно разглядеть и оперативно нейтрализовать попытки искажения намерений законодателя в целях защиты частного своекорыстного интереса.
С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано
решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос
о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых
осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера
мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Собственно
говоря, этими параметрами можно ограничиться. Они в достаточной мере
определяют границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением
законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов
прокурорского надзора.
142 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
Характеристика двух первых видов ограничений, которыми должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложении. Во избежание повторений, напомним лишь основные выводы, касающиеся существа определяемых ими вопросов. Из них следует, что круг «объектов»,
надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор, с исчерпывающей полнотой установлен Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации», и выходить за пределы этого круга прокуроры
не вправе. Что касается актов, за исполнением которых следит прокурор,
то их система включает в себя только законы: прежде всего главный закон
страны — Конституцию Российской Федерации, федеральные законы,
законы субъектов Российской Федерации. Исполнение подзаконных актов может входить в предмет прокурорского надзора, но лишь в том случае, как отмечалось выше, когда они находятся в нормативном единстве
с законами, т.е. фактически представляют собой составную часть закона.
Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параметрам
так же, как и по первым двум видам пределов прокурорского надзора,
должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми
органами, организациями, должностными и иными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности
объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и ставить вопрос
об устранении правонарушений, причин и условий, им способствующих.
В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов
надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов.
Надзор за исполнением предписаний технико-юридических документов
в компетенцию прокурора не входит. Как указано в Федеральном законе
«О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура не вправе подменять другие органы. Ее действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.
Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности позволяет напомнить и такой ограничитель,
как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор
не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их
устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию
которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом
или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения
§ 2. Полномочия прокурора 143
в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой —
обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.
§ 2. Полномочия прокурора
Результативность надзора за исполнением законов находится в прямой
зависимости от типа и содержания полномочий, которыми наделен прокурор в данной отрасли прокурорского надзора. Полномочия прокурора
должны быть:
достаточными, имея в виду их способность получения всей необ-
ходимой для оценки законности практики исполнения законов
и принятия соответствующих решений информации;
разнообразными — с тем, чтобы имелись возможности одновремен-
ного получения информации по нескольким независимым каналам,
сравнимым, взаимно проверяемым и взаимно дополняющим друг
друга;
дающими прокурору возможность квалифицированного решения
надзорных задач в условиях повышенной сложности, в частности,
связанных с необходимостью привлечения специальных познаний;
позволяющими принимать решения по устранению и предупреж-
дению правонарушений, обеспечивающие реальное укрепление законности, утверждение верховенства закона в правоприменительной практике.
Перечень полномочий прокурора содержится в ст. 22 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации». Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три
группы:
полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способ-
ствующих им условий;
полномочия по устранению нарушений закона;
полномочия по предупреждению нарушений закона.
Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных
за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, способствовавших совершению правонарушения. В зависимости
от источника информации, с помощью которой производится выявление
правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных
правовых актов; путем истребования и изучения необходимых докумен-
144 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
тов; путем получения информации от физических лиц; путем использования помощи специалистов.
Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного
поведения и незаконных правовых актов занимает существенное место
в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям:
надзора за исполнением законов о труде, о собственности, о предпринимательской деятельности, таможенного законодательства и др. Оно обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход
на территорию и в помещения органов, организаций, торговых и производственных объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права
не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию
прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это простая
и очевидная истина, однако понимается надлежащим образом не всеми
лицами, в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков,
коммерческих структур. На прокуроров пытаются распространить правила
пропускного режима, требующие предварительного согласования визита
представителя надзорной власти с руководством поднадзорного объекта,
заказа пропуска, прокурорам чинятся препятствия посещению отдельных объектов под предлогом их принадлежности к частной собственности
и т.п. В наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, «деловым людям»
такое положение представляется вполне нормальным. Нетрудно заметить,
что в нем изначально заложена порочная в своей основе идея неуважения
государственной власти, пренебрежения к нормам права. На соблюдении
правовых норм держится порядок в любой развитой стране мира.
Нелишне в этой связи вспомнить, что прокурорам не впервые приходится сталкиваться с препятствиями, возникающими при реализации
права посещения поднадзорных органов и организаций. Уже в далекие
двадцатые годы прошлого столетия Малый Совет народных комиссаров
(постоянная комиссия Совета народных комиссаров РСФСР, осуществлявшая предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к компетенции СНК РСФСР, а также решение некоторых других вопросов) на заседании 9 марта 1923 г. вынужден был принять решение: «Довести до сведения всех наркоматов о том, что лица прокурорского надзора по своей
должности должны быть пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать соответствующие распоряжения по своим ведомствам»1.
1
Еженедельник советской юстиции. 1923. № 11. С. 200.
§ 2. Полномочия прокурора 145
Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные
ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными подзаконными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.
Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих
непосредственных наблюдений, может характеризовать широкий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически
исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране
труда. Обстановка производственных помещений может свидетельствовать, например, о деятельности, не соответствующей профилю организации, без необходимых разрешительных документов, об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства
о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам.
Неслучайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам
предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Вопрос о работе прокурора с документами достаточно широк по объему. В данном случае хотелось бы отметить, что изучение документов и материалов на месте дает представителю
надзорного органа такие преимущества, как возможность оперативного
получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных
в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное
значение имеет фактор внезапности, который свойствен обращению
прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения. Ознакомление
с документами может помочь прокурору установить конкретные факты
нарушений закона и получить соответствующую доказательственную
информацию, наметить пути, определить формы и способы получения
недостающих данных.
Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами
по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей
коммерческих и некоммерческих организаций, актами частного аудита,
материалами ревизий и проверок, осуществленных контролирующими
органами, с ведомственными нормативными актами и др.
146 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
Имеющее важное значение для выявления нарушений закона право
прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается
с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельное полномочие прокурора. По всем основным признакам
они несут в себе существенные отличия.
Первое отличие характеризует подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться с существом
конкретного дела. В одном случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, не конкретизированном виде, поскольку прокурор
не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. В другом случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор
за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обозначенного перечня документов и материалов,
в том числе и с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков.
Второе отличие, которое тесно связано и в известной мере обусловлено первым, заключается в содержании задач, решаемых путем реализации рассматриваемых полномочий. В ситуации изучения документов
на месте задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию,
а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. В ситуации истребования документов сведения о необходимых документах и материалах в прокуратуре имеются, и задача прокурора состоит в пополнении информационной базы
прокурорской проверки недостающим компонентом.
Третье отличие сводится к тому, что рассматриваемые полномочия,
по общему правилу, разнятся по объему исследуемых документов и по
своим результатам. Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется,
несомненно, большим объемом работы. В связи с этим такое ознакомление нередко выступает одновременно и как этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов. Что касается результатов, к которым способны привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода
на место и осуществления там работы с документами прокурор может
сразу, что называется, «раскрыть» правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, позволяющие сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, лицах, нарушивших требования закона,
и др. Истребование документов обычно на такие результаты не рассчиты-
§ 2. Полномочия прокурора 147
вает. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но тем
не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора. Соответственно
с ее помощью и решаются задачи локального, ограниченного характера.
И, наконец, отличаются основания для применения рассматриваемых
полномочий. В одном случае — это необходимость оперативного получения нужной информации, и эта необходимость может быть обеспечена
только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. В другом случае основанием служит исполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок и какихлибо экстраординарных условий, как это может быть характерно для обеспечения незамедлительного изучения документов, здесь не наблюдается.
По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы,
необходимые для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов
под каким бы то ни было предлогом недопустимо. В таких случаях есть
смысл напомнить руководству организации, где производится проверка,
о содержании статьи 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации».
Определенную специфику имеет работа с документами, содержащими
сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаще всего — государственную или коммерческую. Прежде всего надлежит иметь в виду,
что правовой режим данных документов четко определен законодательными актами.
Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Закон
устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами
обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц,
осуществляющих прокурорский надзор, производится при наличии соответствующего допуска.
В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип.
На законодательном уровне устанавливается перечень сведений, которые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычного оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы предприятий
и организаций, сведения о составе имущества государственного или муниципального предприятия, учреждения, о задолженности работодателей
по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам, о численности и составе производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, о нарушениях законодательства
148 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
об условиях конкурсов и аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности, о размере и структуре доходов некоммерческих организаций и др. Для прокурора этих сведений
в подавляющем большинстве случаев бывает достаточно для решения
возникающих в надзорной практике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержащих коммерческую тайну, конфликтных
ситуаций, казалось бы, не должно возникать. Однако они имеют место. Причины неправомерного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в этой области
коренятся главным образом в незнании правового порядка регулирования института коммерческой тайны либо его прямом игнорировании.
Прокуроры на факты отказа в предоставлении документов по мотивам
присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально, добиваясь исполнения заявленных требований. Подобным образом прокуроры должны поступать как в случаях,
когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами,
к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой
не обладают, так и в тех случаях, когда они действительно подпадают
под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну. Документы,
правом знакомиться с которыми прокурора наделяет закон, включают
в себя практически все их разновидности: приказы и распоряжения,
справки, докладные записки, акты проверок нижестоящих организаций, статистическую отчетность, материалы контролирующих органов,
письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (организации), с материалами которого знакомится прокурор, и др.
Наряду с разовым истребованием документов хорошие результаты дает
в органах прокуратуры практика отслеживания показателей законности
в определенных правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
прокуроры обязаны планомерно и постоянно проверять соответствие
законам нормативных правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим,
естественно, требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издаваемых региональными органами государственной власти
и местного самоуправления правовых актов.
Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена государственной правовой охраны, закон установил, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию
прокурора безвозмездно. Это положение закреплено в ст. 6 Федерального
§ 2. Полномочия прокурора 149
закона «О прокуратуре Российской Федерации». Какие-либо исключения
из указанного правила не допускаются.
Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу
нарушений закона. Наделение прокурора таким полномочием является
закономерным. Объяснения должностных лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими преимуществами, и единственным
видом, используемым во всех прокурорских проверках, источником информации. Вместе с тем объяснения лиц, совершивших правонарушения,
есть средство защиты их интересов, что позволяет рассчитывать на высокую степень их достоверности.
Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения объяснений
должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные руководящие должности. Среди граждан серьезный информационный интерес для прокуроров,
имея в виду значительность удельного веса правонарушений, связанных
с предпринимательской, административной деятельностью, представляют
руководители коммерческих и некоммерческих организаций, рядовые сотрудники, работающие в исполнительных органах государственной власти.
Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее приемлемым. Однако при определенных условиях положительные результаты может дать
получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Нет смысла и следует не допускать заочного получения объяснений (когда, например, текст
так называемого объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый, и т.п.
Использование помощи специалистов играет существенную роль
в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора.
Прокуроров-«общенадзорников», как правило, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в отсутствии специального образования
(например экономического, технического и др.), поверхностном отношении к решению связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация
проста и как будто убедительна: имея дело с различными сферами жизни
общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач
специального характера, прокуроры якобы объективно поставлены в такие
условия, при которых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению многообразных ситуаций, свойственных
деятельности органов прокуратуры. Использование помощи специалистов является эффективным средством преодоления дефицита знаний,
150 Глава шестая. Надзор за исполнением законов
находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров.
Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных
видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров. И не только специалисты. Серьезную помощь
оказывает знание типичных нарушений закона, использование личного
опыта, положительного опыта высококвалифицированных сотрудников
органов прокуратуры.
Основные формы использования помощи специалистов в работе прокуроров — получение консультаций специалистов для выяснения возникших вопросов, поручение руководителям и должностным лицам объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор,
проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, участие специалистов при получении
прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов
и др. Помощь специалистов прокурорами широко используется в практике надзора за исполнением банковского, финансового, налогового, земельного, транспортного законодательства, при решении иных вопросов,
требующих применения специальных познаний.
Основной правовой формой деятельности прокурора по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий является проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры
информацией о фактах нарушений законов. В процессе проверок применяются полномочия прокурора, которыми его наделяет закон. В сложных
ситуациях, при проведении масштабных проверок, как правило, используется весь комплекс полномочий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части.
Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют
собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.
Одним из основных, наиболее последовательно отражающих специфику
прокурорского надзора полномочий по устранению нарушений закона
является право опротестования противоречащих закону правовых актов.
Это наиболее длительное по возрасту своего существования полномочие прокурора. Оно было свойственно прокуратуре с момента ее возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурора,
как известно, содержится в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».
Принесение протеста следует рассматривать не только как право,
но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоре-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]