Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 4. Международные договоры Российской Федерации 51
Испании и др.) о правовой помощи и сотрудничестве, полностью себя
оправдала1.
Сейчас уже можно уверенно говорить о том, что сомнения и опасения,
выдвигавшиеся заинтересованными ведомствами, в целесообразности наделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации правом самостоятельно выступать на международной арене, не подтвердились.
Международные договоры Российской Федерации по отношению к деятельности прокуратуры, подразделяются на две основные группы: 1) содержащие нормы, регулирующие деятельность органов прокуратуры; 2)
содержащие нормы, применяемые в деятельности органов прокуратуры.
К первой группе договоров относятся главным образом договоры России с другими государствами о правовой помощи. Незаменимым документом, обеспечившим интеграцию действий органов юстиции, включая и органы прокуратуры, на территории бывшего Союза Советских
Социалистических Республик в условиях обвального роста, усиления
транснационального характера преступности, прозрачности границ, дестабилизации социальных процессов, зарекомендовала себя Конвенция
о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным
и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г. государствами — членами Содружества Независимых государств («Минская конвенция»). Структурно Конвенция состоит из пяти разделов, включающих
87 статей. В них представлены:
положения, характеризующие общие условия обеспечения право-
вой защиты граждан Договаривающихся Сторон и взаимного оказания правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным
делам государствами—участниками Конвенции (принципы, на которых строится предоставление правовой помощи, уплата пошлин
и возмещение издержек, порядок сношений учреждений юстиции
Договаривающихся Сторон, объем правовой помощи, порядок исполнения поручений и др.);
положения, определявшие правовые отношения по гражданским
и семейным делам (подсудность споров, правила определения правоспособности и дееспособности физических лиц, признания безвестно отсутствующим, условия заключения и расторжения брака,
правоотношения родителей и детей, компетентность учреждений
Договаривающихся Сторон, имущественные правоотношения и др.);
положения, устанавливающие порядок признания и исполнения
решений, вынесенных на территории других Договаривающихся
1
Генеральной прокуратурой РФ заключено 80 двусторонних соглашений с компетентны-
ми органами 66 иностранных государств (URL: https://genproc.gov.ru/ms/ms_documents/
betw/sogl/ (дата обращения: 03.03.2019).
52 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
Сторон (признание решений, их исполнение, отказ в признании
и исполнении решений и др.);
положения, определявшие порядок осуществления правовой помощи по уголовным делам (выдачи лиц, находящихся на территории
государств — участников Конвенции, для привлечения к уголовной
ответственности или приведения приговора в исполнение, отказа
в выдаче, взятия под стражу для выдачи, осуществления уголовного
преследования, порядок сношений по вопросам выдачи и уголовного преследования и др.);
заключительные положения, составляющие содержание пятого раздела Конвенции, касались вопросов применения Конвенции, порядка вступления в силу, сроков и времени действия Конвенции и др.
Конвенция содержит часть положений, адресованных непосредственно Генеральной прокуратуре. Ими устанавливается, что взаимодействие по вопросам выдачи, уголовного преследования, а также исполнения следственных поручений, затрагивающих права граждан и требующих
согласия прокурора, осуществляются генеральными прокурорами (прокурорами) Договаривающихся Сторон.
Участие прокуратуры в решении названных вопросов в настоящее
время регламентируется нормами части пятой УПК Российской Федерации, определяющей правовые основы международного сотрудничества
в сфере уголовного судопроизводства, а также Указом Президента Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. № 170 «О центральных органах
Российской Федерации, территориальных и иных органах, уполномоченных на осуществление непосредственного взаимодействия с компетентными органами государств — участников Конвенции о правовой помощи
и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам
от 22 января 1993 г. и Протокола к ней от 28 марта 1997 г.».
Условиями соглашения предусматривалось автоматическое продление
срока на новый пятилетний период по истечении установленного срока
действия. Работа по совершенствованию положений Конвенции велась
постоянно. 7 октября 2002 г. в Кишиневе Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией, Россией, Таджикистаном и Украиной была подписана Конвенция о правовой помощи
и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам,
которой суждено заменить Минскую конвенцию1. Она также включает
пять разделов, но статей насчитывает больше — 124. Сохраняя общий
дух и смысл Минской конвенции, Конвенция от 7 октября 2002 г. в то
1
По состоянию на 1 марта 2019 г. Конвенция Российской Федерацией не ратифицирова-
на.
§ 4. Международные договоры Российской Федерации 53
же время содержит более углубленное, учитывающее имевшие место изменения в правовой практике, освещение охватываемых ею положений.
Ныне действует достаточно большое число двусторонних международных договоров о правовой помощи. По-своему содержанию они сходны
с Минской конвенцией. Двусторонние договоры о правовой помощи
Россия имеет с Республикой Индией, Королевством Испанией, Республикой Кореей др. В рассматриваемую разновидность международных договоров входят также Соглашения о сотрудничестве между Генеральной
прокуратурой Российской Федерации и соответствующими органами
других государств.
Вторая группа международных договоров (содержащих нормы, применяемые в деятельности органов прокуратуры) значительно по объему больше первой. Обусловлено это связью деятельности прокуратуры
с правовым регулированием различных сфер жизни общества и государства. Особого внимания в прокурорской практике заслуживают международные договоры, регламентирующие вопросы соблюдения прав человека и гражданина. Основополагающую роль среди них играют: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей
ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и факультативный протокол к нему;
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Конвенция о защите прав человека и основных
свобод (заключена в Риме 4 ноября 1950 г.); Конвенция Содружества Независимых государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована Федеральным законом от 4 ноября 1995 г.).
Активное участие органов прокуратуры Российской Федерации в антикоррупционной деятельности предполагает обязательный учет в надзорной
и координационной практике, выполнения других функций прокуратуры
положений международно-правовых актов о противодействии коррупции,
к числу которых относятся: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.1, Конвенция Совета Европы
об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г., Конвенция
о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.
В числе других международно-правовых данной группы актов представляется возможным указать также Конвенцию о защите промышленной
собственности от 9 октября 1992 г., Конвенцию Совета Европы об отмы-
1
См.: Указ Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 «О центральных органах Рос-
сийской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации
Объединенных Наций против коррупции».
54 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
вании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 г. (CETS № 198),
Соглашение «О сотрудничестве государств — участников Содружества
Независимых Государств в борьбе с преступностью» от 25 ноября 1998 г.,
Договор от 29 мая 2014 г. «О Евразийском экономическом союзе» и др.
Вместе с тем в прокурорской практике подлежат учету положения,
содержащиеся в рекомендательных документах (Декларации глав государств — участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека, Декларации и программе воспитания граждан в духе декларации, основанного на осознании ими своих
прав и обязанностей от 6–7 мая 1999 г. (приняты Комитетом министров
Совета Европы), принятые ООН Основные принципы независимости
судебных органов от 9 декабря 1988 г. и др.). Как известно, декларации
к числу международных договоров не принадлежат (за исключением названной выше одной), но, поскольку в них находят выражение общепризнанные принципы и нормы международного права, органы прокуратуры
также сверяют с ними направленность своей деятельности.
§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
Признание правомерности включения в механизм нормативного регулирования деятельности прокуратуры предписаний Конституционного
Суда обусловлено спецификой компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, занимающего особое место в системе органов власти и его решений. В современной правовой действительности все более
упрочивается рассмотрение решений Конституционного Суда в качестве
источника права. Оно основывается на их реальном влиянии на правотворческую и правоприменительную деятельность. На известное сходство постановлений Конституционного Суда с законодательными актами обращают внимание многие специалисты. В частности, отмечается,
что постановлениям Конституционного Суда органично присуща материально-правовая сила закона, несравнимо более высокая по отношению
не только к актам судов общей юрисдикции, но и федеральным законам
юридическая сила, подчеркивается особый характер деятельности Конституционного Суда, связанной с исключением из правовой базы государства не соответствующих Конституции Российской Федерации законов,
общеобязательное значение для правоприменительной практики конституционно-правового смысла правовых норм, выявленного и получившего
отражение в постановлениях Конституционного Суда. Ориентирующую
роль для законотворческой и правоприменительной практики выполняют
правовые позиции Конституционного Суда, отраженные в решениях Конституционного Суда.
§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации 55
Системный анализ решений Конституционного Суда свидетельствует
о наличии сопредельных зон во взаимоотношениях правотворчества
и практики судебного конституционного контроля, о несомненной вероятности и допустимости их пересечения в реальной социально-правовой действительности. Поэтому есть основания считать, что в большей
степени реалиям современной правовой действительности соответствуют
утверждения о фактическом участии Конституционного Суда в правотворческой деятельности. По существу, Конституционный Суд своими
решениями открыл новую страницу в истории российского законотворчества. Благодаря его решениям возник и сформировался ранее не известный отечественной практике вид нормативных правовых актов,
сочетающих признаки судебного решения с утверждением норм конституционного и формированием отраслевого законодательства, определением содержания принимаемых для восполнения возникающего
в результате оценки не соответствующими Конституции Российской
Федерации оспоренных актов правового вакуума законов и, что немаловажно, условий их применения. Как обоснованно отмечается специалистами, конституционное истолкование и оценка конституционности
положений закона в постановлениях Конституционного Суда основывается на нормах и принципах Конституции Российской Федерации, в системной связи с которыми решения Конституционного Суда и должны
рассматриваться.
Участие Конституционного Суда в правотворческой деятельности
не противоречит неуклонному соблюдению принципа разделения властей, признанию самостоятельности и функциональной специфики деятельности законодательных и судебных органов, четкому сохранению
границ между ними. В своих решениях Конституционный Суд неоднократно подчеркивал, что создание новых законов взамен устаревших и не
отвечающих социальным потребностям актов относится к сфере законотворчества, а не конституционного правосудия. Вместе с тем наблюдается
утверждение и практики принятия решениями Конституционного Суда
на себя, хотя в основном и временно, но регулярно, функции регулятора
общественных отношений, что, имея в виду паузу между прекращением
действия акта, признанного неконституционным, и соответствующим решением законодателя, свидетельствует о фактическом стремлении к взаимному сближению различных ветвей власти при сохранении их самостоятельности. Преодолевая определенный период до момента исполнения
решений Конституционного Суда, исключая указания в них на прямое
действие Конституции, что, кстати говоря, также следует из их содержания, законодатель неизбежно уступает (делегирует) свое пространство регулированию общественных явлений и процессов постановлениям Конституционного Суда, требующим внесения коррективов в законодатель-
56 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
ство, в соответствии с выявленным Судом конституционно-правовым
смыслом исследованных норм.
При конкретизации характеристики решений Конституционного Суда
как источников права с позиций прокурорского надзора, как кажется,
следует различать три их основных вида. К первому виду относятся те,
которые связаны с признанием оспариваемых положений законов не соответствующими Конституции РФ. Применение содержащихся в таких
положениях норм после решения Суда воспринимается прокурором
как нарушение законности и влечет использование соответствующих
средств прокурорского реагирования. Второй вид решений — это постановления, согласно которым Суд, признавая положения закона не соответствующими Конституции Российской Федерации в том смысле, как он
понимается правоприменительной практикой, дает разъяснение конституционно-правового смысла проверяемого закона и таким образом определяет допустимый вариант (варианты) его надлежащего применения.
В данном случае прокурорский надзор призван не допустить игнорирования правоприменительной практикой сформулированной правовой
позиции Конституционного Суда. В качестве третьего вида предлагается
рассматривать постановления, которыми оспоренный акт признается соответствующим Конституции Российской Федерации, но и при этом не исключается право федерального законодателя установить иное правовое
регулирование соответствующих правоотношений. В подобных ситуациях
Генеральная прокуратура Российской Федерации может направить законодателю непосредственно либо через субъектов права законодательной
инициативы свои предложения о внесении изменений или дополнений
в законодательство, а также сориентировать все звенья прокурорской системы в направлении организации прокурорского надзора на безупречное
обеспечение конституционных гарантий защиты интересов личности, общества, государства при применении актов, являвшихся предметом проверки их конституционности.
Решения Конституционного Суда выполняют и другую роль. Как известно, первой стадией законодательного процесса выступает законодательная инициатива. Решения Конституционного Суда, указывающие
на необходимость принятия нового закона, внесения изменений в действующее законодательство, по существу, тоже заключают в себе законодательную инициативу, но инициативу особого рода. В них содержатся
не просто предложения законодательного характера, а предложения-требования — в силу их обязательности. Им принадлежит роль своего рода
пускового механизма правотворческого процесса, результатом которого
является принятие новых или совершенствование действующих нормативных актов. Таким образом, очевиден вывод о правовом единстве решений Конституционного Суда и принимаемых в соответствии с ними
§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации 57
законов — вывод, подтверждающий реальность статуса решений Суда
как источника права.
Рассмотрение постановлений Конституционного Суда РФ в качестве
источника права ни в коей мере не связано с возможной подменой судебным органом органа законодательной власти. Не означает оно и закрепления за Конституционным Судом роли субъекта формирования законодательства, которое в юридической литературе некоторыми авторами
именуется негативным. Как показывает практика, конституционное правосудие, исключая из правового оборота не соответствующие Конституции РФ правовые нормы, вместе с тем оказывает серьезное позитивное
воздействие на создание оптимального правового обеспечения жизнедеятельности государства и общества в целом и правовой базы отдельных
сфер социальной действительности, в том числе.
Анализ материалов Конституционного Суда Российской Федерации
по степени влияния его решений на деятельность прокуратуры Российской Федерации позволяет прийти к выводу о наличии, по крайней мере,
трех основных направлений такого влияния. Первое направление связано с конституционным истолкованием законодательства, непосредственно регламентирующего вопросы организации и деятельности прокуратуры. Оно представлено такими решениями Конституционного Суда
Российской Федерации, как постановления: от 11 апреля 2000 г. по делу
о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21
и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации; от 17 июля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 342, 371, 373, 378,
379, 380 и 382 УПК РСФСР, ст. 41 УК РСФСР и ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Подольского городского суда Московской области и жалобами ряда граждан; от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений
ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда
Республики Татарстан; от 8 декабря 2003 г. по делу о проверке конституционности положении части первой ст. 237, ч. 7, 8, 9 и 10 ст. 246, ст. 378,
405 и 408 УПК Российской Федерации, а также глав 38 и 39 УПК Российской Федерации в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан; от 17 февраля 2015 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи
с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных обществен-
58 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
ных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации
«Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным
переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой
организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда
«Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки
С. А. Ганнушкиной.
В данных решениях Конституционного Суда Российской Федерации
нашли отражение имеющие существенное для прокурорской системы значение вопросы о принципах организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, о полномочиях прокурора по надзору за исполнением законов, о предметном содержании надзорной деятельности
органов прокуратуры. Подробнее об этом будет сказано в последующем изложении при рассмотрении конкретных отраслей прокурорского надзора.
Второе направление, характеризующее влияние Конституционного
Суда Российской Федерации на состояние правового регулирования деятельности органов прокуратуры, представляют его решения, содержащие
конституционно-правовую оценку законов, хотя и связанных с деятельностью прокуратуры, но входящих в отрасли права, нормы которых подлежат учету в деятельности органов прокуратуры. Это, главным образом, постановления и определения Конституционного Суда Российской
Федерации, в основном касающиеся судопроизводства и защиты прав
его участников. Среди них могут быть названы, например, постановления:
от 16 июля 2008 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 82
УПК Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. В. Костылева; от 14 июля 2015 г. по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации конвенции о защите
прав человека и основных свобод и протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской
Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15,
пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы; от 19 апреля 2016 г. по делу
о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления года по делу «Анчугов
§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации 59
и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции
Российской Федерации; от 25 июня 2015 г. по делу о проверке конституционности части 3 статьи 7 Федерального закона «Об охоте и сохранении
охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда
Российской Федерации и др.
Полезная информация прокурорскими работниками может быть почерпнута из определений Конституционного Суда. Хотя они не относятся
к числу итоговых решений и оценка конституционности оспариваемых
правовых актов не является их прерогативой, тем не менее содержащийся
в них анализ правовых позиций может оказать помощь в разрешении правовых ситуаций, возникающих в прокурорской практике. В качестве примеров может быть рекомендовано обращение к следующим определениям:
от 8 октября 1999 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан К. Ю. Мирзаянца, А. В. Боровских, В. Н. Вечтомова и Д. А. Колосова
на нарушение их конституционных прав статьями 89, 91 и 96 УПК РСФСР,
от 10 марта 2005 г. по жалобе гражданина А. И. Головкина на нарушение
его конституционных прав положениями пункта 3 части второй статьи 82
УПК Российской Федерации, части 12 статьи 27.10 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о направлении на переработку или уничтожении изъятых из незаконного оборота
либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»; от 20 октября 2005 г. по жалобе гражданки Л. Г. Вержуевой на нарушение ее конституционных прав частью седьмой статьи 236
УПК Российской Федерации и др.
Решения, отражающие данное направление деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, сыграли, в частности, серьезную
роль в понимании и определении сферы применения судебного контроля
и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, их соотношения и взаимодействия.
Третье направление влияния решений Конституционного Суда на деятельность органов прокуратуры характеризует их роль в определении
правил реагирования на нарушения закона. В этом плане с позиций
прокурорского надзора различаются три основных вида решений Конституционного Суда. К первому виду относятся те, которые связаны
с признанием оспариваемых положений законов не соответствующими
Конституции Российской Федерации. Применение содержащихся в таких положениях норм после решения Суда воспринимается прокурорами как нарушение законности и влечет соответствующее прокурорское реагирование. Второй вид решений — это постановления, согласно
которым Суд, признавая положения закона соответствующими Консти-
60 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
туции Российской Федерации, дает истолкование конституционно-правового смысла проверяемого закона, исключающего для правоприменительной практики иное его понимание и, таким образом, определяет
допустимый вариант (варианты) его надлежащего применения. В данном случае прокурорский надзор призван не допустить игнорирования
сформулированной Конституционным Судом правовой позиции. В качестве третьего вида предлагается рассматривать постановления, которыми оспоренный акт признается соответствующим Конституции Российской Федерации, но и при этом не исключается право федерального
законодателя установить иное правовое регулирование. Генеральная
прокуратура РФ может направить законодателю непосредственно либо
через субъектов права законодательной инициативы свои предложения
о внесении изменений или дополнений в законодательство, а также сориентировать все звенья прокурорской системы в направлении организации прокурорского надзора на безупречное обеспечение конституционных гарантий защиты интересов личности, общества, государства
в ситуациях применения актов, являвшихся предметом проверки их конституционности. Постановления Конституционного Суда Российской
Федерации имеют также определенное значение для уяснения сущности
процессуальных процедур принятия прокурором решений по конкретным вопросам.
§ 6. Организационно-распорядительные документы
...
Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
Раньше этот вид источников правовой информации носил название «приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации». Изменение названия не изменило их сути. Организационно-распорядительные
документы Генеральной прокуратуры — это те же приказы и указания Генерального прокурора. Будучи ведомственными нормативными актами,
они составляют необходимое дополнение законодательства о прокуратуре. В этом качестве заключается их причастность к правовым основам
деятельности прокуратуры. Принципиальное значение актов Генеральной прокуратуры для организации и деятельности прокуратуры, надзора
за исполнением законов по достоинству было оценено Конституционным
Судом в упомянутом выше Постановлении от 17 февраля 2015 г. по делу
о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами ряда правозащитных общественных
объединений, в котором Конституционный Суд при анализе материалов
дела неоднократно обращался к приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации проку-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]