Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 2. Система функций: общая характеристика и их взаимосвязь 91
социальной сфере, борьбы с незаконным выводом за границу капитала,
исполнение природоохранного законодательства, законов о безопасности транспорта и др.
Обоснованный выбор и корректировка основных направлений могут
быть сделаны только при наличии точно выверенной стратегии деятельности органов прокуратуры, охватывающей достаточно длительную перспективу. Стратегическая линия прокуратуры должна быть безупречной
как в теоретическом плане, так и в практическом отношении. Именно
здесь особенно актуально соблюдение правил о практичности теории
и теоретичности практики.
Отправляясь от изложенных соображений, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную
часть ее деятельности, обеспечивающую решение определенного круга задач,
стоящих перед прокуратурой, выделяемых исходя из особенностей конкретноисторической ситуации, дифференцированной оценки состояния законности
на различных уровнях ее проявления (федеральном, региональном, муниципальном), степени актуальности решаемых вопросов.
§ 2. Система функций: общая характеристика
и их взаимосвязь
Сформировавшись как прокуратура полифункционального типа, прокуратура Российской Федерации в обозримой перспективе, бесспорно, сохранит многоцелевую направленность своей деятельности.
Определившаяся в настоящее время система функций прокуратуры позволяет квалифицированно и эффективно решать стоящие перед ней задачи. В данной системе особое место занимает надзор за исполнением за-
конов. Как было сказано выше, надзор для прокуратуры составляет ведущую, профилирующую, в наибольшей степени выражающую ее специфику
функцию. Действительно, — это ведущая, основная функция прокуратуры.
Не следует забывать, что прокуратура создавалась прежде всего как надзорный орган и фактически сохраняла свой надзорный потенциал в самые сложные конкретно-исторические ситуации, переживавшиеся страной. Известный краткий период отсутствия прокуратуры в двадцатом веке
наглядно подтвердил ее жизненную необходимость для обеспечения дисциплины и порядка в обществе.
Наблюдение за практикой исполнения законов, слежение за ее соответствием законодательным установлениям, составляющее суть прокурорского надзора, определяют содержание всех сторон деятельности прокуратуры. В осуществлении надзора за исполнением законов в первую очередь проявляется государственно-правовое предназначение прокуратуры,
раскрывающее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее
92 Глава четвертая. Функции и основные направления деятельности прокуратуры...
ее из общей совокупности других государственных органов, включая органы, осуществляющие правоохранительную деятельность.
В функции надзора заложен основной правозащитный потенциал
прокуратуры. Выполнению надзорной функции призваны содействовать
все другие функции, возложенные на прокуратуру. Будучи самостоятельными по своим целям и механизму реализации, они своим существованием
в значительной степени обязаны этой, по сути главной, функции прокуратуры и в конечном счете «работают» на нее, создают условия и расширяют возможности ее эффективного осуществления.
Значительное увеличение объема работы прокуроров по поддержанию
государственного обвинения по уголовным делам, связанное с установлением ныне действующего порядка обязательного участия государственного
обвинителя в судебном разбирательстве всех уголовных дел частно-публичного и публичного обвинения, наметившаяся тенденция к повышению
правового статуса и участия прокурора в административном и гражданском судопроизводстве позволили определенной части исследователей
сделать вывод о признании в качестве занимающей первое место в ее
практике функции участия прокурора в рассмотрении дел судами. В этой
связи хотелось бы отметить, что количественные показатели, бесспорно,
характеризуют степень активности реализации той или иной функции
прокуратуры, но ведущее значение в оценке их специфики и роли занимают все-таки показатели качественные, отражающие глубинные, сущностные свойства прокуратуры как государственно-правового института,
на который возлагается роль охранителя законности, то есть ее качества,
которые определяют доминантную роль прокуратуры в государстве и обществе. Кроме того, выделение в качестве профилирующей функции надзора за исполнением законов, кстати говоря, связанной с выполнением
не меньшего объема работы, никогда не преследовало цель принижения
роли других функций.
Наличие других функций не умаляет и не размывает профилирующую
роль надзорной функции прокуратуры: при всех условиях ведущее место
остается за ней. При этом ключевая роль надзорной функции ни в коей
мере не отражается негативно на признании несомненного значения других функций. Каждая из них обеспечивает решение свойственных только
ей задач, и каждая функция, безусловно, занимает свою нишу в отведенной прокуратуре области правовой действительности. В последующем изложении планируется подробно осветить предмет, основные направления
и формы реализации этих функций. В настоящей главе представляется
целесообразным ограничиться в основном анализом связей надзорной
функции с другими функциями прокуратуры и их общей характеристикой.
В профессиональном плане с надзорной функцией органично связана
и фактически в значительной мере ей обязана своим существованием
§ 2. Система функций: общая характеристика и их взаимосвязь 93
функция участия в правотворческой деятельности. Участие в правотвор-
ческой деятельности позволяет прокуратуре реально претендовать на роль
активного субъекта формирования общегосударственной стратегии законотворческой деятельности, которая до сих пор, несмотря на достаточно
продолжительный срок парламентской работы, в России еще в завершенном виде не определилась. В современных условиях материалы прокуратуры все более ощутимо становятся не только, как они подчас воспринимаются, средством для латания законодательных дыр, перекраивания
имеющегося нормативного хозяйства, но прежде всего той информационной базой, которая необходима для определения перспектив развития
законотворческой деятельности на достаточно длительный срок, что,
безусловно, важно для обеспечения стабильности российского законодательства. Прокурорский надзор дает тот основной материал, на котором базируются исходящие от прокуратуры предложения по разработке
проектов новых законов, внесению изменений и дополнений в действующие законы. Практика прокурорского надзора показывает, каким приоритетам в правотворческой деятельности должно быть отдано предпочтение. Она помогает осуществить выбор оптимальных вариантов законодательных решений. Результаты надзорной деятельности играют
существенную роль в определении действенного механизма исполнения
законов, имеющего ключевое значение для обеспечения их жизнеспособности. Материалы прокуратуры позволяют видеть реальные резервы
повышения качества принимаемых законов, способствуют утверждению
режима повышенной ответственности органов власти за соблюдение требований, которым должны соответствовать издаваемые ими нормативные правовые акты.
Таким образом, реализация функции участия в правотворческой деятельности способствует созданию на основе достоверной надзорной информации совершенной правовой базы государства, формированию системы законов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений, утверждению режима законности
в обществе. Вместе с тем, поскольку эффективность прокурорского надзора непосредственно зависит от качества законов, участвуя в правотворческой деятельности, прокуратура своими возможностями позитивного
влияния на состояние законодательства способствует утверждению прокурорского надзора на более прочных позициях.
Широкие и, главное, реальные возможности прокуратуры Российской
Федерации в решении задач совершенствования федерального законодательства пока в большей части остаются нереализованными. В качестве
одной из существенных причин такого положения может с полным основанием считаться отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации права законодательной инициативы. До принятия Конституции
94 Глава четвертая. Функции и основные направления деятельности прокуратуры...
Российской Федерации 1993 г. такое право, как известно, у него было.
Имеются достаточные данные для его восстановления в наше время. Проявленная законодателями субъектов Российской Федерации забота в части наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, положения дел, конечно же, не меняет. Более того, как было сказано выше, она не согласуется с конституционным
положением об отнесении вопросов прокуратуры к исключительному
ведению Российской Федерации (п. «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации).
В число прочно закрепившихся за прокуратурой функций зарекомендовала себя функция уголовного преследования. Тем не менее именно ей был
нанесен чувствительный урон упоминавшимся выше Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, о чем подробнее дополнительно будет
сказано в дальнейшем изложении.
Суть функции уголовного преследования с предельной краткостью
и точностью была сформулирована еще в российской юридической литературе дореволюционного периода. Она определялась как возбуждение
обвинения в совершении преступления и отстаивание обвинения в суде.
Такое ее понимание приемлемо и в современных условиях.
Реализация прокурором функции уголовного преследования протекает
в различных формах в зависимости от их привязки к соответствующим
стадиям уголовного процесса.
В досудебных стадиях роль прокурора выражается в обеспечении исполнения органами дознания законов, регулирующих вопросы возбуждения обвинения в отношении конкретных лиц, доказывание обвинения
на стадии расследования преступлений. В отношении предварительного
следствия осуществление прокурором функции уголовного преследования проявляется в стимулировании с таким же расчетом работы руководителя следственного органа, обязывающей к организации надлежащего
исполнения указанных действий находящимися в его подчинении следователями. В суде, как известно, осуществляя уголовное преследование,
прокурор согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской
Федерации» выступает в качестве государственного обвинителя. Встречаются высказывания о несовместимости функции надзора и уголовного
преследования, как обрекающей прокурора на проведение обвинительного уклона в служебной деятельности, что, по существу, противоречит
и закону, и прокурорской практике. Выполняемая прокуратурой функция уголовного преследования имеет четко выраженную охранительную
направленность. В силу данного обстоятельства и несмотря на произошедшую известную трансформацию полномочий прокурора в досудебных стадиях, функция уголовного преследования законодательно (статья 37 УПК Российской Федерации) обоснованно признана органично
§ 2. Система функций: общая характеристика и их взаимосвязь 95
связанной с функцией надзора за процессуальной деятельностью органов
дознания и предварительного следствия. Навыки надзорной практики,
знание результатов работы прокурора по надзору за расследованием рассматриваемых судами преступлений не просто помогают соблюдению
требований о законности и обоснованности государственного обвинения, но и успешно выступают в качестве гарантий ограждения судебной
процедуры от обвинительного уклона.
Функцией прокуратуры, бесспорно, имеющей отношение к решению
одной из важнейших задач прокуратуры, является функция координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Ее назначение состоит в обеспечении согласованных действий всех элементов
правоохранительной системы в области борьбы с наиболее опасными нарушениями законов — преступлениями.
Связь функции координации с надзорной функцией прослеживается
по нескольким линиям. Прежде всего следует отметить, что координация
существенно расширяет информационную базу прокурорского надзора.
Причем имеются в виду не только те отрасли надзорной деятельности,
которые непосредственно связаны с решением задач борьбы с преступностью (надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, мест содержания задержанных и заключенных под стражу),
хотя и этого уже вполне по себе достаточно, чтобы говорить о существенном значении координации для эффективного осуществления надзорной
функции прокуратуры. Координация активно влияет также и на формирование информационных потоков надзора за исполнением законов (общего надзора), надзора за соблюдением прав и свобод граждан, некоторых
других видов надзорной деятельности.
Данные, характеризующие результаты деятельности координируемых
прокуратурой правоохранительных органов, могут использоваться в «чистом» либо адаптированном виде для решения определенных конкретных задач надзорной деятельности. В «чистом» виде материалы органов
внутренних дел, таможенной службы, других правоохранительных органов используются для аргументации положений о состоянии законности,
выводов, касающихся выделения приоритетных направлений прокурорского надзора, проведения конкретных надзорных мероприятий, оценки
результативности работы прокурора и др. В адаптированном виде информация правоохранительных органов находит применение в аналитической
работе прокурора. В этом случае данные статистики, обзоров практики,
аналитических отчетов, сводок, других источников информации препарируются с использованием системы приемов анализа правовой информации. Таким образом, получают сведения о тенденциях, характеризую-
96 Глава четвертая. Функции и основные направления деятельности прокуратуры...
щих состояние законности, интенсивность проявления отдельных видов
преступлений и связанных с ними правонарушений, особенностях преступности и правонарушаемости в определенных сферах жизнедеятельности общества (социальной, экономической, культурной, политической
и т.д.), личностных особенностях правонарушителей и др.
Регулярное и своевременное получение от координируемых органов
прокуратурой информации по актуальным вопросам укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства помогают прокурору обоснованно
планировать работу по надзору за исполнением законов. Вместе с тем
они используются при решении широкого спектра вопросов прокурорского надзора иного плана: подготовки актов прокурорского реагирования, информационных документов, представляемых в органы государственной власти и местного самоуправления. Координация позволяет более
успешно строить деловые отношения прокуратуры и правоохранительных
органов и при проведении конкретных надзорных мероприятий прокуратуры. В частности, благодаря устойчивым контактам обеспечивается оперативное получение от правоохранительных органов разного рода справок,
иных документов, потребность в которых определяется в ходе проверки,
подключение к проверкам нужных специалистов и т.п.
Функция координации оказывает существенное влияние на организацию работы прокурора по надзору за исполнением законов практически по всем ее направлениям. В условиях согласованных действий системы правоохранительных органов создаются более широкие возможности для выявления, устранения и предупреждения правонарушений,
поскольку эффект применения средств прокурорского надзора многократно усиливается за счет целенаправленных действий координируемых
органов. В процессе подготовки прокурорских проверок, их непосредственного проведения, принятия мер по устранению выявленных правонарушений, прокурор вправе рассчитывать на то, что его работа при наличии строящейся на единых началах деятельности всех правоохранительных
органов будет иметь повышенный резонанс и, следовательно, более высокую результативность, что материалы проверки будут учтены при проведении соответствующих координационных мероприятий.
Можно говорить и о наличии достаточно устойчивой методической
связи между функциями координации и надзора. Взаимная информированность о конкретных методах деятельности прокуратуры и координируемых органов позволяет при формировании методик прокурорского
надзора учитывать методические рекомендации, раскрывающие порядок осуществления профессиональной деятельности других правоохранительных органов. Наиболее значимы с этих позиций — разработки,
касающиеся оперативно-розыскной деятельности, производства дозна-
§ 2. Система функций: общая характеристика и их взаимосвязь 97
ния, предварительного следствия, производства ведомственных проверок, служебных расследований. Необходимо отметить, что большая
часть методических пособий создается научными центрами правоохранительных ведомств. Эти разработки, бесспорно, представляют интерес
для органов прокуратуры. Вместе с тем значительный объем работ методического характера рождается непосредственно в недрах правоохранительных органов. В их основе лежит конкретный опыт, который всегда
представляет большую профессиональную ценность. Такого рода методические разработки могут оказаться вполне пригодными для использования в практике подготовки методик прокурорского надзора, и эту
возможность нет смысла упускать.
Координация способствует эффективному осуществлению контроля
за результативностью мер прокурорского реагирования. Данные координируемых органов позволяют со значительно большей полнотой и объективностью оценить достоверность представляемой прокурору информации
органами, ответственными за устранение нарушений закона. Материалы
координируемых органов дают возможность определить реальность мер,
принятых по прокурорским документам. Кроме того, прокурор может использовать материалы и конкретную помощь органов, выступающих субъектами координации, при производстве контрольных проверок.
Тесные связи с функцией надзора имеет функция участия прокурора
в рассмотрении дел судами. Занимая положение стороны в уголовном судопроизводстве, поддерживая государственное обвинение, прокурор, тем не
менее, не может забывать своей принадлежности к органу, основной функцией которого выступает надзор за исполнением законов. Формально
не осуществляя надзор за исполнением законов при рассмотрении судами
уголовных дел, прокурор через призму предшествующей поступлению дела
в суд работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими расследование преступлений, на основе оценки ситуаций,
складывающихся в процессе судебного разбирательства, выражает свою
основанную на законе позицию практически по всем вопросам, которые
надлежит разрешить суду, и тем самым фактически обеспечивает надзор
за законностью процедур рассмотрения уголовных дел в судах.
В гражданском и административном судопроизводстве прокурор принимает участие либо в качестве представителя органа надзора за исполнением законов при рассмотрении судами ряда категорий гражданских дел,
либо в качестве органа, заявившего иск в защиту интересов лиц, не способных в силу различных причин самостоятельно осуществлять защиту
своих прав, либо в защиту социальных прав граждан, равно как и интересов
неопределенного круга лиц, охраняемых законом интересов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. И в первой, и во второй ситуациях, несмотря на их определенные
98 Глава четвертая. Функции и основные направления деятельности прокуратуры...
отличия, прокурором, наряду с другими, выполняются фактически также
и надзорные полномочия.
Цели участия прокурора в рассмотрении судами дел, его фактическую
связь с осуществлением надзорной функции наиболее точно определил
АПК Российской Федерации, указав в части 5 статьи 52, что они заключаются в обеспечении законности.
В силу актуальности сохранения связей в области правоохранительной деятельности с государствами, входившими ранее в Советский Союз,
а также необходимости утверждения контактов со странами дальнего зарубежья в борьбе с преступностью и иными правонарушениями функция
международного сотрудничества закономерно вошла в деятельность прокуратуры. Ее необходимость диктуется прежде всего задачами исполнения общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации. Контакты прокуратуры
Российской Федерации с соответствующими компетентными органами,
правоохранительными органами и должностными лицами иностранных
государств и международными организациями (далее — международное
сотрудничество) представляют собой эффективное средство освоения и использования зарубежного опыта в таких сферах, как противодействие коррупции, борьба с транснациональной преступностью, выявление, пресечение и предупреждение нарушений закона при осуществлении внешнеэкономической деятельности и др. Международное сотрудничество в форме
оказания правовой помощи по конкретным делам на основе принципа
взаимности имеет существенное значение для достижения полноты реализации материалов надзорной и иной деятельности прокуратуры. Будучи
специалистами высокой квалификации, обладая обширными познаниями
в области права, опытом надзорной практики, прокурорские работники
способны приносить неоценимую пользу в разработке международных
договоров Российской Федерации.
Хотя международное сотрудничество российской прокуратуры с учреждениями и организациями зарубежных государств в значительной части направлено на решение задач борьбы с преступностью и коррупцией,
оно вместе с тем имеет важное значение и для укрепления законности
в других сферах жизни общества и государства: экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.
Функцию ведения статистического учета в сфере состояния преступности, следственной работы и прокурорского надзора прокуратура выполняет с 1 января 2012 г., то есть ее опыт в данной сфере относительно
небольшой. Однако и он дает основания считать, что возложение этой
функции на прокуратуру одной из весомых причин имело надзорную деятельность прокуратуры, находящуюся вне зависимости от ведомственных
Контрольные вопросы 99
влияний и обладающую способностью аккумулировать полный объем информации о состоянии работы поднадзорных органов, осуществляющих
борьбу с преступностью.
* * *
Система основных направлений деятельности прокуратуры в масштабе
страны формируется ее центральным аппаратом — Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Они отражают приоритеты в прокурорской деятельности, определяемые особенностями конкретной ситуации
в сфере обеспечения законности в стране. Основные направления едины
для всех звеньев органов прокуратуры Российской Федерации, что, однако
не исключает учета местной специфики. В частности, различной может
быть степень интенсивности отражения их в практической деятельности
прокуратуры в отдельных регионах, повышенное внимание к отдельным
направлениям, расширение их диапазона и т.д.
Законодательное закрепление основных направлений, как показал имеющийся опыт, нецелесообразно. Во-первых, в законе сложно отразить
все их виды. Во-вторых, законодательная регламентация основных направлений способна ограничить самостоятельность конкретных прокуратур (субъектов Российской Федерации, городов, районов) в выборе задач,
решение которых для них характеризуется повышенной актуальностью.
Исключение может быть сделано только для тех направлений деятельности, которые вправе претендовать на сохранение своего приоритета в течение достаточно длительного периода.
В свете решаемых в настоящее время государственных задач основными
направлениями деятельности прокуратуры на данный момент и обозримую перспективу могут быть признаны: защита личных, социально-экономических и политических прав и свобод граждан, исполнение трудового
законодательства, соблюдение законов о правах социально слабо защищенных слоев населения (инвалидов, несовершеннолетних, ограниченно
дееспособных), о борьбе с коррупцией, укрепление законности в сфере
межнациональных отношений, исполнение законов о собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной), о противодействии преступности, о борьбе с нарушениями законов об охране
природы, борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и др.
Контрольные вопросы
1.
Назовите причины и условия возникновения и становления прокуратуры
Российской Федерации как прокуратуры полифункционального типа.
100 Глава четвертая. Функции и основные направления деятельности прокуратуры...
2.
Сформулируйте понятия функции и основного направления деятельности
прокуратуры. Покажите их сходство и различия.
3. Дайте характеристику системы функций прокуратуры, существующих между
ними связей и зависимостей.
4. Раскройте значение надзора за исполнением законов как ведущей, профили-
рующей функции прокуратуры Российской Федерации.
Какова система основных направлений деятельности прокуратуры в условиях
5.
современной конкретно-исторической ситуации, возможные ее изменения
в будущем?
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]