Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» 31
ный закон называет: диапазон полномочий прокурора по осуществлению
надзора за исполнением законов органами расследования преступлений
и функции уголовного преследования; формы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, процессуальную направленность полномочий прокурора в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции; основания и порядок участия прокурора в суде второй инстанции,
при пересмотре вступивших в законную силу судебных решений в кассационном порядке, в порядке надзора; порядок возобновления дел ввиду
новых или вновь открывшихся обстоятельств; подлежащие учету в практике поддержания государственного обвинения особенности производства в суде с участием присяжных заседателей и т.д. Со временем определенная часть норм, ныне представленных в уголовно-процессуальном
законодательстве, на наш взгляд, может переместиться в законодательство о прокуратуре.
Уголовное право, определяющее преступность и наказуемость деяния,
основания уголовной ответственности, порядок назначения уголовного
наказания и освобождения от уголовной ответственности дает прокурору
информацию, без знания которой он не может обеспечить квалифицированный надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,
участвовать в рассмотрении судами уголовных дел, реализовать полномочия по привлечению к уголовной ответственности лиц, в действиях (бездействии) которых наличествуют признаки состава преступления.
Гражданское право, регулирующее имущественные отношения, а также
личные неимущественные отношения, имеет существенное значение
для реализации полномочий прокурора, связанных с его участием в рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами гражданских дел, экономических споров, принятием мер по возмещению причиненного противоправными действиями (бездействием) вреда.
Гражданское процессуальное право и арбитражное процессуальное право
регламентируют в настоящее время основания, порядок и формы участия
прокурора в рассмотрении гражданских и других дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, порядок его вступления в дело в различных стадиях судопроизводства, диапазон полномочий прокурора, участвующего в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными
судами. Не исключается, что так же, как и в сфере уголовного процесса,
определенная часть может перейти непосредственно в законодательство
о прокуратуре.
Административное право, призванное регулировать общественные от-
ношения в сфере государственного и муниципального управления, наряду
с законодательством о прокуратуре, определяет характер взаимоотношений
прокуратуры с органами исполнительной власти, местного самоуправле-
32 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
ния, формы и порядок проверки законности издаваемых ими актов в порядке административного судопроизводства, актов прокурорского реагирования. Институты административного права учитываются прокурорами
при осуществлении надзора за исполнением законов органами исполнительной власти. Кроме того, представляя совокупность норм, устанавливающих составы административных правонарушений, основания и порядок привлечения физических и юридических лиц к административной
ответственности, административное право позволяет прокурорам избирать оптимальный вариант действий при реализации полномочий, направленных на выявление административных проступков и привлечение
нарушителей к ответственности.
Уголовно-исполнительное право устанавливает основания нахождения
лиц в местах содержания задержанных, заключенных под стражу, исправительных учреждениях, иных учреждениях, исполняющих наказание
и меры принудительного характера, назначаемые судом, права и обязанности задержанных, заключенных под стражу, осужденных к лишению
свободы, порядок и условия их содержания, основания и порядок исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Все это важно
для конкретизации предмета прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями
мест содержания задержанных и заключенных под стражу, определения
полномочий прокурора.
Помимо названных, прослеживаются связи прокурорского надзора и со
многими другими отраслями права, хотя эти связи имеют качественно
иной характер. Они относятся к таким отраслям, как финансовое, земельное, трудовое, природоохранное, хозяйственное, жилищное право
и др. Правовые институты и правовые нормы данных отраслей определяют особенности работы прокурора на отдельных направлениях прокурорско-надзорной деятельности.
Разумеется, наблюдается и обратная связь рассмотренных отраслей
права с прокурорским надзором.
Система курса «Прокурорский надзор» включает в себя общую и особен-
ную части. Общая часть представлена такими темами, как: сущность, задачи прокуратуры Российской Федерации, предмет прокурорского надзора
в Российской Федерации; правовые основы деятельности прокуратуры
Российской Федерации; функции и основные направления деятельности
прокуратуры Российской Федерации; принципы организации и деятельности прокуратуры; система органов прокуратуры Российской Федерации.
Особенная часть курса охватывает следующие темы: надзор за испол-
нением законов (общий надзор); надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами дозна-
Контрольные вопросы 33
ния и предварительного следствия; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; надзор
за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных
и заключенных под стражу; участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; участие прокурора в рассмотрении гражданских и иных
дел в порядке гражданского и административного судопроизводства судами общей юрисдикции; участие прокурора в разрешении экономических
споров и рассмотрении иных дел арбитражными судами; координация
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
функция уголовного преследования; международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами прокуратуры других государств; служба в органах прокуратуры.
Контрольные вопросы
1.
Изложите свое представление о сущности, целях, месте прокуратуры в системе
государственных органов, взаимоотношений прокуратуры с законодательной,
исполнительной и судебной ветвями власти.
Назовите основные функции прокуратуры, определите роль в системе функций
2.
прокуратуры функции надзора за исполнением законов.
3. Каково содержание предмета и системы учебного курса «Прокурорский надзор»?
Раскройте содержание предмета прокурорского надзора: как особого вида
4.
государственной деятельности, как отрасли права, как отрасли науки.
5. Сформулируйте понятие отрасли прокурорского надзора.
6. Определите связи прокурорского надзора с другими отраслями права.
ГЛАВА ВТОРАЯ.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры
Российской Федерации
Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации составляет система установленных Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами и международными договорами Российской Федерации положений, определяющих ключевые вопросы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров.
В иерархии законодательных актов, фиксирующих правовые основы
деятельности органов прокуратуры, высшее место занимает главный закон страны — Конституция Российской Федерации. Значение Конституции как элемента правовой базы деятельности прокуратуры следует рассматривать в широком и узком смыслах этого слова. В широком смысле
ее значение выражается в том, что положения Конституции Российской
Федерации выступают в качестве исходных, базовых установок, определяющих сущность и содержание обширного комплекса принципиальных
вопросов правового регулирования и практической деятельности органов
прокуратуры. Фактически все положения Конституции Российской Федерации в той или иной степени получают преломление в законодательстве
о прокуратуре и практике прокурорского надзора. Для определения места
прокуратуры в системе государственных органов и ее отношений с различными ветвями государственной власти, несомненное значение имеют
статьи Конституции Российской Федерации, устанавливающие основы
конституционного строя, конституционно-правовой статус органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Содержание и общая
направленность прокурорского надзора в своей основе обусловливаются
конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданина.
Существенным для определения компетенции прокуратуры на законодательном уровне выступают положения Конституции, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и т.д.
..
. РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации 35
Содержание, стиль и порядок взаимоотношений прокуратуры с органами государственной власти, муниципальными органами формируются
с учетом конституционных норм и принципов, содержащихся в главах
Конституции Российской Федерации, характеризующих конституционноправовой статус Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,
судебной власти, органов местного самоуправления.
В узком смысле значение Конституции Российской Федерации для формирования правовой базы деятельности прокуратуры проявляется в ее
непосредственном воздействии на законодательное решение вопросов,
касающихся деятельности прокуратуры, согласно содержащимся в Конституции Российской Федерации прямым указаниям на этот счет. В отличие от конституций советского периода, в которых нормам, устанавливавшим конституционно-правовой статус прокуратуры, посвящались
отдельные главы, содержавшие несколько статей1, Конституция Российской Федерации 1993 г. отвела непосредственно прокуратуре всего одну —
129-ю статью, причем первоначально в главе 7 «Судебная власть», к которой, как известно, прокуратура не принадлежала. В соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской
Федерации и прокуратуре Российской Федерации» в настоящее время данная глава имеет название «Судебная власть и прокуратура», а статья 129
изложена в новой редакции, которую представляется целесообразным
текстуально воспроизвести полностью. Статья 129 Конституции Российской Федерации устанавливает:
«1. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры
Российской Федерации определяются федеральным законом.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность
и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению
Президента Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами
Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации
освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
4. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются
от должности Президентом Российской Федерации.
1
Так, в Конституции РСФСР 1978 г. имелась глава 22 «Прокуратура», в которую входили
четыре статьи.
36 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
5. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным
прокурором Российской Федерации.».
Сравнение данной редакции статьи 129 Конституции Российской Федерации с предыдущей указывает на несомненный прогресс в конституционно-правовом регулировании вопросов организации и деятельности
российской прокуратуры. Прежде всего следует отметить факт обретения
прокуратурой собственного места в Конституции Российской Федерации: посвященная прокуратуре статья находится в «своей» главе, которая,
как сказано выше, именуется «Судебная власть и прокуратура», что уже
не может, как отмечалось в известном, по сути, только специалистам
комментарии к статье 129 Конституции Российской Федерации, «вводить в заблуждение и давать повод рассматривать прокуратуру как один
из органов судебной власти»1.
Перемещение из части 5 прежней редакции статьи 129 на первое место
в данной статье (часть 1) в современной редакции подчеркивает особую
роль федерального закона о прокуратуре, призванного обеспечить правовое регулирование ключевых, основополагающих сторон, теоретически
выверенных и выдержавших проверку временем принципов организации
и деятельности прокуратуры, по существу, ее конституционно-правового
статуса, поскольку принятие закона непосредственно связано с исходящей из Конституции Российской Федерацией адресной и притом конкретизированной по своему содержанию директивой. Утверждаемое таким образом нормативное единство закона о прокуратуре с Конституцией
Российской Федерации, дает, на наш взгляд, основание для обозначения
его в качестве федерального конституционного закона.
Коррективы, внесенные в порядок назначения заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, существенно повысили статус должностных лиц корпуса руководителей прокуратуры. Устанавливаемый на конституционном
уровне порядок назначения прокуроров, приравненных к прокурорам
субъектов Российской Федерации, устраняет какие-либо возможные дискуссии в данной области.
Наряду со ст. 129 в Конституции Российской Федерации содержится
ряд корреспондирующих с ней статей: ст. 71 (п. «о»), согласно которой
вопросы прокуратуры отнесены к предмету ведения Российской Федерации, ст. 83 (п. «е1»), и ст. 102 (п. «з» ч. 1), которыми определен порядок
назначения и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской
1
См,: Конституция Российской Федерации: комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорни-
на, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994. С. 545.
§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации 37
Федерации, а также назначения на должность и освобождения от должности прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных
к ним прокуроров, ст. 98 (ч. 2), устанавливающей порядок решения вопроса о лишении неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
Вместе с тем нельзя не отметить, что в связи с исключением из текста
статьи 129 Конституции Российской Федерации упоминания о прокуратуре как единой централизованной системе появились высказывания
о возможности отказа от принципов единства и централизации организации и деятельности прокуратуры. Возникновению и распространению
подобного рода суждений может реально противостоять только последовательное безусловное упрочение позиций данных принципов в законодательстве о прокуратуре. Нужно иметь в виду, что действующей редакцией
статьи 129 Конституции Российской Федерации отказ от начал единства
и централизации в построении системы прокуратуры Российской Федерации не предполагается и не допускается.
В теории прокурорского надзора и конституционного права конституционно-правовому статусу прокуратуры уделяется серьезное внимание.
Повышенный интерес к данной проблеме вполне закономерен. От ее
решения во многом зависит не только полнота раскрытия правозащитного потенциала прокуратуры, но и в целом ее судьба, как в настоящем,
так и в будущем. Принципиально важное для определения правового статуса прокуратуры обозначение в статье 129 Конституции Российской Федерации роли отраслевого закона в решении основополагающих вопросов
статусного характера, не исключает и непосредственного их освещения
на конституционном уровне. В этой связи заслуживают поддержки неоднократно высказываемые учеными предложения о включении в Конституцию Российской Федерации положений, дающих развернутое представление о статусных позициях прокуратуры, в частности, закрепляющих
функции прокуратуры и соответственно принадлежность Российской
прокуратуры к типу прокуратур полифункционального типа, наделения
Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы и правом обращения с запросами в Конституционный
Суд Российской Федерации и др.
Нельзя не сказать о реальном присутствии в системе правового регулирования вопросов прокуратуры конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Речь идет о представленных в основных законах субъектов Российской Федерации нормах о порядке согласования с субъектами
Российской Федерации кандидатур прокуроров субъектов Российской
Федерации, а также о правоустанавливающих нормах, принятие которых прямо не исключается федеральным законодательством, в частности,
38 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
о наделении прокурора субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения в органы конституционной юстиции. При этом, однако, нельзя не учитывать специфики статуса
прокуратуры, законодательное регулирование которой, как уже говорилось, относится исключительно к предмету ведения Российской Федерации. Допуская возможность регулирования отдельных аспектов организации и деятельности прокуратуры законодательством регионов, можно
в конечном счете прийти к выводу о допустимости отнесения вопросов
организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, что явно противоречило бы федеральной природе органов
прокуратуры. В этой связи, в дополнение к высказанным выше предложениям, можно высказать пожелание о том, чтобы, следуя конституционным положениям и принципам, на основе накопленного субъектами
Российской Федерации опыта, обеспечить решение указанных вопросов
уже не на региональном, а на федеральном уровне. Тем более, что опасность подмены федерального законодательства о прокуратуре региональным законодательством не следует недооценивать. В начале девяностых
годов прошлого столетия уже наблюдались попытки формирования в отдельных субъектах Российской Федерации регионального законодательства о прокуратуре со всеми вытекающими отсюда последствиями.
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре
...
Российской Федерации»
— системообразующее ядро
правового обеспечения деятельности органов прокуратуры
Отраслевой закон о прокуратуре занимает центральное место в системе
ее правового обеспечения как специализированный правовой нормативный акт, наиболее полно, подробно и в конкретизированном виде определяющий правовые, организационные, а также в известной мере методологические и методические основы деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Первый в истории прокуратуры Закон РФ «О прокуратуре Российской
Федерации» от 17 января 1992 г. принимался в условиях непростых девяностых годов. Несмотря на острые дискуссии, сопровождавшие процесс
принятия закона, он получился достаточно цельным, последовательным
и вполне дееспособным. Его несомненное значение состояло прежде всего
в том, что он позволил профессиональной деятельности прокуратуры избежать издержек правового вакуума, в котором оказались практически
все другие государственные органы после распада Союза Советских Социалистических Республик. Немаловажно также, что Закон успешно выполнил роль главного стабилизирующего фактора сохранения высокого
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»... 39
правозащитного потенциала прокурорской системы России. Благодаря
его своевременному появлению прокуратура Российской Федерации сохранила основную часть работников высокой квалификации, отток которых в то время уже принимал зримые формы из-за общей утверждавшейся
в обществе атмосферы дестабилизации общественных явлений и процессов, кризиса законности, неподготовленности и просчетов в проведении
реформ и др.
Конституции Российской Федерации 1993 г., отразившая произошедшие радикальные изменения в государственном устройстве и обществе, предопределила принятие Федерального закона от 17 ноября 1995 г.
№ 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому
отныне Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» излагался в новой редакции. По существу, был принят новый закон о прокуратуре, действующий в настоящее время, хотя, подчеркивая преемственность практики законодательного регулирования вопросов прокуратуры,
датируется он, как и ранее, Законом от 17 января 1992 г., что, впрочем,
не мешает видеть различия данных законодательных актов.
Благодаря хорошо продуманной структуре, определенной с учетом
опыта работы над Законом СССР «О прокуратуре СССР», и адекватного
отражения специфики целей и функций прокуратуры в его редакции 1995,
1999 гг. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в свое
время обеспечил и до принятия нового закона, вне всякого сомнения, будет продолжать обеспечивать уверенный режим правового регулирования всех ключевых вопросов организации и деятельности прокуратуры.
В настоящее время в нем выделяются семь разделов, включающих (номинально — фактически их больше) 54 статьи. Вот их краткая характеристика.
В разделе I излагаются Общие положения. В нем получили освещение
функции прокуратуры, принципы организации и деятельности прокуратуры, правовые основы деятельности прокуратуры, ряд общих положений
организационно-правового характера.
В разделе II Федерального закона дается развернутая характеристика
системы и организации прокуратуры Российской Федерации. Здесь содержатся статьи, определяющие статус образующих систему прокуратуры
звеньев, полномочия прокуроров различных уровней, порядок назначения
на должность Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров.
Раздел III и следующий за ним раздел IV раскрывают содержание и условия осуществления профилирующей функции прокуратуры — надзорной, а также функции участия прокурора в рассмотрении дел судами.
Раздел V посвящен особенностям службы в органах и организациях
прокуратуры, кадрового обеспечения органов прокуратуры, мерам пра-
40 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
вовой и социальной защиты, материального и социального обеспечения
прокурорских работников.
В разделе VI содержатся нормы, устанавливающие особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры, касающиеся, в частности, системы и структуры органов военной прокуратуры, кадров органов военной прокуратуры, полномочий военных прокуроров и др.
Завершающий раздел VII заключает в себе правовые нормы, определяющие порядок финансирования и материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры, формирования статистической
отчетности и др.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. знаменовал качественно новый, более высокий
уровень правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. Законом кардинально решена большая группа вопросов принципиального характера, а именно:
упорядочена система функций прокуратуры, в частности, восстановлена функция координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью, получила признание функция
международно-правового сотрудничества, скорректирована функция участия в правотворческой деятельности с расчетом на максимально полное использование правотворческого потенциала прокуратуры, устранена излишняя детализация в характеристике участия прокурора в рассмотрении дел судами;
в качестве нового самостоятельного направления прокурорского надзора был выделен представленный самостоятельной главой
надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан,
как свидетельство усиления правозащитной направленности деятельности прокуратуры;
внесены уточнения в положения, характеризующие предметы прокурорского надзора по различным его отраслям, в частности положительно решен долгое время бывший дискуссионным вопрос
о включении в сферу прокурорского надзора правотворческой и правоприменительной деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации;
введен более строгий подход к определению системы прокуратуры, не допускающий создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в систему
прокуратуры Российской Федерации;
с большей определенностью были названы гарантии независимости
прокуроров от решений политических партий и движений указанием на то, что прокурорские работники не могут являться членами
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]