Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов... 181
винительного постановления прокурор оценивает на основе изучения
всех материалов дела, как правило, при поступлении к нему дела с обвинительным заключением (обвинительным актом, постановлением).
При этом достаточность доказательств может быть констатирована только
в том случае, если они подтверждают наличие совершения преступления
и виновность обвиняемого, других обстоятельств, входящих в предмет
доказывания. Неполнота расследования, его односторонность и необъективность указывают на преждевременность его признания завершенным и необходимость продолжения работы по делу.
О соблюдении требований законности при ознакомлении с материалами дела прокурор судит по протоколу объявления об окончании предварительного следствия и о предъявлении обвиняемому и его защитнику
материалов дела, жалобам на действия следователя и ходатайствам обвиняемого и его защитника, заявленными в процессе или после ознакомления
с материалами дела. Задачей прокурора главным образом является недопущение ущемления права обвиняемого на ознакомление со всеми материалами дела, с одной стороны, и, с другой — исключение возможностей
искусственного, необоснованного затягивания обвиняемым и его защитником сроков ознакомления с материалами дела, появления необоснованных жалоб, надуманных ходатайств. Специально прокурором обращается
внимание на исполнение следователем требований закона о разъяснении
обвиняемому при наличии для этого оснований права ходатайствовать
о рассмотрении его уголовного дела судом с участием присяжных заседателей, коллегией из трех судей, о применении особого порядка судебного
разбирательства, о проведении предварительного слушания.
Законность прекращения уголовного дела прокурором устанавливается
исходя из наличия необходимых для этого оснований. Имеются в виду обстоятельства, указанные в гл. 4 УПК Российской Федерации, о которых
частично упоминалось выше. Предметом особой заботы прокурора является обеспечение надлежащего качества расследования по прекращенным
делам. Оно никоим образом не должно быть ниже уровня следственной
работы по делам, направляемым в суд.
Несомненное значение для соблюдения порядка производства следствия имеет надзор за законностью постановлений о продлении сроков
расследования преступлений и содержания под стражей, приостановлении предварительного следствия, признании потерпевшим, гражданским
истцом, гражданским ответчиком и др. В данной ситуации проверяется
наличие установленных законом оснований для принятия соответствующих решений, правильность их оформления, информирование о них заинтересованных лиц.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина образует второй важнейший элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законов
182 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Природа расследования преступлений такова, что практически вся деятельность проводящих его органов связана с вторжением в сферу прав и свобод
человека и гражданина. Области уголовного процесса присущи те условия,
при наличии которых Конституцией Российской Федерации допускаются
возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина. Эти возможности должны использоваться предельно осторожно и ответственно,
ибо последствия нарушения прав и свобод человека и гражданина часто
бывают невосполнимыми.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет неотъемлемую часть порядка, необходимый атрибут проведения расследования преступлений. Ни о какой законности дознания и предварительного
следствия не может быть и речи, если не соблюдаются, а тем более нарушаются права и свободы граждан. Тем не менее законодатель посчитал
нужным особо выделить соблюдение прав и свобод человека и гражданина
в качестве самостоятельного элемента предмета прокурорского надзора
за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Сделано это вполне обоснованно исходя из высокой социальной ценности прав и свобод граждан, необходимости использования крупного правозащитного потенциала прокуратуры для пресечения и предупреждения любых противозаконных посягательств на права
и свободы граждан.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина обеспечивается надежными правовыми гарантиями, охватывающими различные виды общественных отношений. Не являются исключением в этом плане и отношения, складывающиеся в стадиях возбуждения уголовного дела и расследования преступлений. Учитывая специфику данных отношений,
законодатель обеспечил детальную регламентацию правил соблюдения
прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства и, что самое главное, облек их в процессуальную форму. Наличие развитой правовой базы позволяет прокурору с высокой степенью точности,
конкретно и целенаправленно вести работу по обеспечению соблюдения
прав и свобод человека и гражданина в процессе расследования преступлений. Вместе с тем в условиях известной закрытости предварительного
следствия и дознания от внешних влияний, что является, безусловно, необходимым, роль прокурора в защите прав и свобод граждан приобретает
особую значимость. От того, насколько эффективно использует прокурор представленные ему полномочия в данной области, помимо решения
главных задач, во многом зависят авторитет и общественное признание
прокуратуры.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в процессе расследования преступлений состоит в обеспечении соблюдения
§ 2. Полномочия прокурора 183
Конституции Российской Федерации, законов, охраняющих права и свободы граждан, являющихся участниками уголовного процесса, а также законов, на основании которых осуществляется ограничение прав граждан.
Прокурорским надзором охватывается соблюдение как общегражданских,
так и процессуальных прав участников уголовного процесса. При этом
имеется в виду не только полнота реализации прав обвиняемых и подозреваемых, их представителей и защитников, как это традиционно принято считать, но и в не меньшей степени непременное соблюдение прав
потерпевших, гражданских истцов, их представителей, иных участвующих
в процессе лиц — свидетелей, специалистов, переводчиков, понятых и др.
Решая стоящие перед ним задачи, прокурор оценивает действия следователя и дознавателя не только с формальных позиций (имеются ли в деле
сведения о том, что потерпевшему, гражданскому истцу, обвиняемому
разъяснены их права, зафиксировано ли это соответствующим образом),
но и по существу (насколько реально воспользовался тот или иной субъект уголовного процесса представляемым ему законом правом). И в этом
смысле ему недостаточно констатировать наличие отметки о разъяснении
прав или воспроизведение в тексте соответствующего постановления содержания уголовно-процессуальных норм, устанавливающих права отдельных категорий участников уголовного судопроизводства. Одновременно
необходимо тщательно изучить содержание протоколов последующих
следственных действий, чтобы иметь возможность убедиться в реальности предпринятых органами расследования преступлений в этой части
действий.
Надзор за законностью мер, связанных с ограничением прав и свобод
граждан, имеет целью исключение незаконных действий со стороны органов дознания и предварительного следствия, касающихся права на свободу и личную неприкосновенность, права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, права на неприкосновенность жилища, свободы передвижения, права частной собственности и др.
§ 2. Полномочия прокурора
Характерными особенностями полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, являются: 1) их очевидно властный характер; 2) способность оперативно выявлять и устранять нарушения законов; 3) непосредственность действия; 4) возможность осуществлять надзор постоянно,
непрерывно и независимо от внешних поводов; 5) обязательность исполнения указаний Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования. Данные
свойства полномочий прокурора полностью сохраняются в современных
184 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
условиях, несмотря на существенные изменения в законодательном определении правового статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного
судопроизводства, повлекшие пересмотр его компетенции в уголовнопроцессуальной сфере отнюдь не в сторону ее упрочения, достаточно широкую распространенность мнения об утере прокурором властного характера своих полномочий, переходе некогда присущих ему прав к руководителю следственного органа и т.п. Правда, сейчас указанные особенности
не всеми воспринимаются с той уверенностью, как это было до вступления
в силу Федерального закона от 5 июня 2007 года, поэтому нередко приходится напоминать, а при необходимости и доказывать должностным лицам
следственных органов, что законодатель не преследовал цель ослабления
и тем более фактического устранения прокурорского надзора за законностью предварительного следствия. В таких случаях прокурор, прежде всего
как орган надзора, не должен мириться с любыми попытками умаления
его прав и пресекать их, от кого бы они ни исходили.
Осуществляя надзор, прокурору целесообразно иметь представление
о причинном комплексе нарушений законности на стадии возбуждения
уголовных дел и в особенности на стадии расследования преступлений.
В нем наблюдается практически стабильное соединение факторов объективного и субъективного характера. В числе факторов объективного характера существенное значение имеют сложность установления обстоятельств совершения преступлений в условиях неочевидности, динамизм
следственных ситуаций, индивидуальный в большинстве случаев характер почерка преступника, ограничивающий возможности использования типовых методик, и др. В качестве связанных с личными качествами
следователя, дознавателя субъективных факторов могут выступать недооценка последствий применения не согласующихся с законом приемов
производства действий и принимаемых органами расследования решений,
стремление к раскрытию преступления любой ценой, ложное представление о возможностях утверждения личного профессионального престижа
путем фальсификации показателей работы, игнорирование цепной связи
нарушений закона, когда первое отступление от закона неминуемо влечет
за собой цепочку последующих, и др.
Полномочия прокурора учитывают особенности нарушений закона,
которые в силу своих опасных и часто необратимых последствий нуждаются в незамедлительном устранении. Характер нарушений закона органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, диктует необходимость обращения требований прокурора непосредственно
к субъектам расследования преступлений, которая пока еще обеспечивается не в полном объеме. Непрерывность осуществления прокурорского
надзора, его независимость от внешних поводов обусловлены спецификой
задач соблюдения законности в практике расследования преступлений,
§ 2. Полномочия прокурора 185
повышенной вероятностью нарушения прав и свобод человека и гражданина при его производстве. Надзор за законностью расследования отдельных категорий преступлений (совершенных несовершеннолетними,
иностранцами и др.) осуществляется с учетом свойственных им установленных законом процессуальных особенностей.
Полномочия прокурора подразделяются на две основные группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона и 2) полномочия по устранению
нарушений (реальных или возможных) закона. Названные виды полномочий характеризует тесная взаимосвязь, часто одно полномочие несет
в себе признаки другого, поэтому их разделение на две группы во многом
условно. Наряду с достижением своих непосредственных целей реализация полномочий прокурора одновременно позволяет решать задачи предупреждения нарушений законности органами расследования преступлений.
Полномочия по выявлению нарушений закона. Постоянной, регулярной
формой работы прокурора является проверка исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Указанные заявления и сообщения поступают в основной массе теперь в полицию, а также в другие
правоохранительные органы и непосредственно в прокуратуру. Несмотря
на обязательность приема и регистрации всех без исключения сообщений
о совершенных или готовящихся преступлениях, установленный законом
строгий нормативный порядок их рассмотрения (ст. 144 УПК Российской
Федерации), должностные лица правоохранительных органов под различными предлогами нередко это правило не соблюдают. Прокурор должен
уделять постоянное внимание данному участку работы, тем более, что на
органы прокуратуры Российской Федерации ныне возложена функция
ведения государственного единого статистического учета показателей
состояния преступности, следственной работы и прокурорского надзора.
В соответствии с общей установкой проверки исполнения требований
законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений
о совершенных или готовящихся преступлениях должны проводиться
не реже одного раза в месяц. Более эффективные результаты дало бы,
как показывает практика, сокращение этого срока вдвое. Проверки осуществляются путем ознакомления с журналами, в которых отражаются
учет информации, полученной по телефону, иным путем, сведения о регистрации письменных заявлений и устных сообщений граждан, учреждений и организаций, учет происшествий и др. Применяется получение
объяснений должностных лиц, ответственных за прием, регистрацию
и направление для рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных
или готовящихся преступлениях. Генеральной прокуратурой Российской
Федерации рекомендуется также использовать в ходе проверок органов
внутренних дел сигналы средств массовой информации, обращения граж-
186 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
дан, сведения медицинских учреждений, страховых компаний и т.п. Особое внимание уделяется проверке законности и обоснованности вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, так называемых «отказных» постановлений. Взвешенной и обоснованной должна
быть оценка прокурором законности объявляемого физическому лицу
руководителями органов ФСБ России в административном порядке обязательное для исполнения предостережения о недопустимости действий,
создающих условия для преступлений, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 238-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» и в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях».
Основной формой реализации полномочий прокурора по установлению
нарушений требований закона в ходе расследования преступлений выступает проверка уголовных дел. В отличие от ранее действовавшего порядка
возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве
уголовного дела предоставляется прокурору по его письменному мотивированному запросу. Несмотря на некоторый дискриминационный оттенок
данного полномочия прокурора как должностного лица, уполномоченного осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе
уголовного судопроизводства и надзора за процессуальной деятельностью
органов дознания и органов предварительного следствия, его нужно использовать, не относясь к нему предвзято, в полном объеме по каждому
делу, по которому у него есть все основания полагать о наличии допущенных в процессе расследования нарушениях закона либо вероятности
нарушения закона. По смыслу предусматривающей указанную возможность частью 21 статьи 37 УПК Российской Федерации, она является безальтернативной в плане обязательности удовлетворения обращения прокурора для следователя, руководителя следственного органа при наличии
единственного условия — направления прокурором письменного запроса.
В аналогичном порядке производится истребование прокурором отдельных документов, справок, ведомственных нормативных актов. Как свидетельствует практика, конфликтных ситуаций при реализации данных
полномочий обычно не возникает.
Бесспорно, нужно учитывать интересы органов расследования преступления. Нельзя без надобности, даже на короткое время лишать их возможности работы с материалами уголовного дела. Направление письменного запроса прокурора, позволяющего ему знакомиться с материалами
уголовного дела, желательно использовать таким образом, чтобы не нарушать плана расследования, который должен составляться по каждому
делу и копию которого полезно иметь прокурору. Вместе с тем и следователь, и руководитель следственного органа должны понимать, что без
ознакомления с материалами уголовных дел прокурор не в состоянии
§ 2. Полномочия прокурора 187
обеспечить полноценное выполнение своих профессио нальных обязанностей.
Ознакомление с материалами уголовного дела необходимо для решения широкого круга задач, связанных с выявлением нарушений закона
на стадии расследования преступлений. Прежде всего доступ к материалам
уголовного дела позволяет оценить полноту соблюдения установленного
процессуальным законом порядка производства следственных действий,
доказательственную ценность полученной с их помощью информации.
Прокурор изучает протоколы допросов, очных ставок, осмотров, заключения экспертов, другие процессуальные документы как с точки зрения
их содержания, так и соблюдения порядка их оформления. Материалы
уголовного дела дают возможность с необходимой полнотой проверить
законность и обоснованность процессуальных решений следователя —
о привлечении в качестве обвиняемого, об избрании меры пресечения,
о производстве обыска и др. При этом прокурор фиксирует достаточность
или неполноту оснований для принятия решений, процессуальную достоверность и обоснованность содержащихся в постановлениях выводов,
другие обстоятельства. Особо следует сказать о практически не встречавшихся ранее фактах фальсификации процессуальных документов, которые
сейчас уже становятся нередкими. Они требуют обязательного изучения
материалов уголовных дел.
Проверка уголовных дел, документов и других материалов может предприниматься в связи с поступившими прокурору жалобами, заявлениями,
обращениями, указаниями вышестоящих прокуроров, либо по инициативе
осуществляющего надзор прокурорского работника. Проверка может осуществляться по всему кругу вопросов законности следственных действий
и процессуальных решений, но может иметь строго целевую направленность. Проверка уголовных дел и материалов в связи с поступившими
в прокуратуру жалобами и обращениями не ограничена предметом жалоб и, как правило, проводится по всему кругу вопросов процессуальной
деятельности органа дознания или следователя. В связи с этим, помимо
уголовных дел и материалов, могут рассматриваться иные документы.
В плановом порядке производится изучение уголовных дел, прекращенных или приостановленных производством, и материалы, по которым отказано в возбуждении уголовного дела.
Поскольку ныне согласия прокурора на возбуждение перед судом следователем ходатайства об избрании меры пресечения в виде содержания
под стражей, домашнего ареста, залога, о продлении срока содержания
под стражей либо об отмене, изменении названных мер пресечения, ходатайства о производстве следственных действий, которые допускаются
на основании судебного решения, не требуется, прокурору необходимо,
и это подчеркивается в организационно-распорядительных документах
188 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в обязательном порядке принимать участие в судебных заседаниях, в которых рассматриваются такого рода ходатайства. Участие в заседании позволяет ему получить исчерпывающую информацию и определить принципиальную позицию, касающуюся оценки законности и обоснованности возбуждения
ходатайств, наличия соответствующих материалов, соблюдения установленного законом порядка оформления и представления ходатайства в суд,
допущенных при этом нарушениях законов.
Особую значимость в современных условиях имеет роль прокурора
в обеспечении законности избрания в качестве меры пресечения содержания под стражей. Здесь необходим учет в полном объеме по возможности
всех обстоятельств субъективного и объективного характера, влияющих
на принятие соответствующего решения. Как указано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2016 г. № 826
«Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов предварительного следствия», прокурору при изложении своего
мнения в суде при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения
в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога и продлении сроков содержания под стражей надлежит исходить из требований процессуального закона (ст. 97, 100, 106–109 УПК Российской Федерации), требований уголовно-процессуального закона о разумном сроке уголовного
судопроизводства, учитывая при этом тяжесть совершенного преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняемого, его возраст,
состояние здоровья, семейное положение, место жительства, род занятий и другие обстоятельства. Надо полагать, что без сопоставления этих
сведений с нормативными правилами принятия решения об избрании,
об отмене, изменении меры пресечения дать достоверный ответ на вопрос о законности либо незаконности действий и решений органов предварительного следствия, связанных с применением мер процессуального
принуждения в конкретном уголовном деле практически невозможно.
В отношении органов дознания в части осуществления надзора за законностью возбуждения ходатайств перед судом об избрании, отмене или изменении меры пресечения, о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, полномочия
прокурора сохранились в прежнем объеме. Принятие решения в данных
случаях основывается на скрупулезном анализе доказательств виновности
лица, подозреваемого в совершении преступления, оценке достаточности
оснований для избрания меры пресечения, данных о личности подозреваемого и др. Аналогичный подход характеризует процесс дачи прокурором согласия на производство процессуальных действий, производство
которых допускается при наличии судебного решения. Недостаточная
мотивированность постановления о производстве действий, требующих
§ 2. Полномочия прокурора 189
согласия прокурора, отсутствие достаточных оснований, несоблюдение
необходимых условий оформления постановлений представляет собой
серьезное нарушение закона и является безусловной причиной отказа
прокурора в поддержании ходатайства органа дознания.
Достаточно эффективно для выявления нарушений закона используется предоставленное прокурору право продления срока дознания. В данном случае прокурор лично или через помощников внимательно исследует все материалы дела, оценивает решения дознавателя не только на основе данных, собранных на момент принятия того или иного решения,
но и с учетом материалов, которые предполагается получить в ходе последующей работы. Аргументы, выдвигаемые в обоснование необходимости
продления срока дознания, проверяются с точки зрения их обоснованности, что позволяет прокурору составить точное представление о тех просчетах и упущениях, с которыми часто бывают связаны длительные сроки
расследования, оценить качество проделанной дознавателем работы.
Для своевременного выявления нарушений законности в практике расследования преступлений крайне важно наладить надлежащее информационное обеспечение работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Целесообразно тщательно отслеживать соответствующие материалы
средств массовой информации, обеспечивать своевременное поступление в прокуратуру копий документов, отражающих основные этапы хода
расследования — постановлений о привлечении в качестве обвиняемого
(ч. 9 ст. 129 УПК Российской Федерации), постановлений о возбуждении ходатайств об избрании меры пресечения, производстве следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения
(это возможно при условии надлежащих деловых контактов прокуратуры
и руководства следственных органов), проводить целенаправленный анализ судебной практики разрешения уголовных дел, акцентируя внимание на фактических данных, указывающих на расхождения в позициях
следствия и суда в оценке доказательственной базы, объема обвинения,
квалификации деяния, изучать и регулярно обобщать жалобы на действия (бездействие) органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа.
Пожалуй, главным и надежным источником информации об имевших
место нарушениях закона в процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия служит изучение уголовного дела,
поступившее прокурору с обвинительным заключением или обвинительным актом. На этот момент в уголовном деле представлены все материалы
расследования в полном объеме. По сравнению с ознакомлением с уголовным делом, находящимся в производстве, изучение уголовного дела,
поступившего с обвинительным заключением или обвинительным актом,
190 Глава восьмая. Надзор за исполнением законов...
дает несравненно большие возможности проанализировать результаты
рассмотрения их в целостном виде, как единый массив данных, позволяющий установить как сильные, так и слабые стороны работы следователя
и дознавателя. В этом смысле изучение уголовного дела является последней перед его испытанием на прочность в суде проверкой и оценкой доказанности обстоятельств, подлежащих установлению в процессе расследования, проверкой, непосредственно связанной с определением их процессуальной безупречности, которая практически всегда в качестве одной
из задач имеет выяснение вопроса о том, имели ли место нарушения закона в процессе расследования или нет, с тем чтобы исключить возможные осложнения при прохождении уголовного дела в суде. Связь функций уголовного преследования и надзора прослеживается по нескольким
направлениям. В частности, материалы уголовных дел считаются одним
из важнейших источников информации при производстве прокурорских
надзорных проверок. В свою очередь, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, предоставляет прокурору вполне достаточные возможности влиять на процессы
выявления и раскрытия, расследования преступлений, установления лиц,
подлежащих привлечению к уголовной ответственности. В неединичных
случаях с помощью прокурорских надзорных проверок получают материалы, содержащие признаки преступлений, рассматриваемые в уголовном
процессе как основание для возбуждения уголовного дела, которые ныне
подлежат направлению прокурором в органы расследования преступлений для решения вопроса об уголовном преследовании и т.д.
При изучении уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением или обвинительным актом, прокурор должен окончательно
убедиться в соблюдении процессуальных норм на всех основных этапах
работы следователя или дознавателя, для чего вновь проверяется законность возбуждения уголовного дела, в очередной раз, если подобное было
раньше, анализируется соблюдение требований процессуального закона
при производстве следственных действий, при составлении постановления о привлечении в качестве обвиняемого, при избрании меры пресечения, принятии других решений, проверяется выполнение предписаний
закона об охране прав участников уголовного судопроизводства, обоснованность квалификации вменяемого в вину обвиняемому деяния, подвергается всестороннему рассмотрению текст обвинительного заключения
или обвинительного акта.
В целом аналогичные требования соблюдаются при проверке материалов прекращенного дела. Первоначально изучается постановление о прекращении уголовного дела, копия которого в соответствии со ст. 213 (ч. 1)
УПК Российской Федерации незамедлительно направляется прокурору.
Изучение идет в двух направлениях — выяснения наличия оснований пре-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]