Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 4. Специализированные прокуратуры 121
в таможенной сфере, в сфере обустройства Государственной границы
Российской Федерации, обращается внимание на необходимость активного использования в решении практических задач результатов анализа
и обобщения данных о состоянии законности и правопорядка на транспорте и в таможенной сфере, ответственное отношение к формированию
государственной и межведомственной статистической отчетности о работе
органов прокуратуры.
Общее руководство системой транспортных прокуратур, в которую входят прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской
Федерации (их создано 8 в основном в пределах федеральных округов,
за исключением Сибирского федерального округа, где действуют 2 прокуратуры), к прокуратурам городов (районов), на федеральном уровне осуществляется Управлением по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Его компетенция установлена Положением об Управлении
по надзору за исполнением законов на транспорте и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 июля 2011 г. № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной
сфере» (далее — Приказ от 15 июля 2011 г.), другими организационнораспорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской
Федерации. Указанным Положением, наряду с другими вопросами, предусмотрено наделение транспортных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации правом определения перечня
объектов надзора в пределах территорий, установленных приказами Генерального прокурора Российской Федерации, а также право разграничения сфер деятельности с подчиненными прокуратурами. В Приказе
от 15 июля 2011 г. также рассматриваются конкретные вопросы организации надзора за исполнением законов на транспорте, в сфере таможенного
дела и обустройства Государственной границы Российской Федерации.
К решению задач укрепления законности на транспорте и в таможенной
сфере в соответствии с приказами Генерального прокурора Российской
Федерации при необходимости (например, в сфере федеральной безопасности, экологии, противодействия коррупции и др.) могут привлекаться
прокурорские работники других подразделений Генеральной прокуратуры.
В качестве приоритетных направлений деятельности транспортных
прокуратур в современных условиях выступают: надзор за соблюдением
должностными лицами законодательства о государственной службе, устанавливающего ограничения, запреты и обязанности лиц, занимающих государственные должности в органах исполнительной власти на транспорте,
таможенных органах, в сфере обустройства Государственной границы Российской Федерации, защита средствами прокурорского надзора прав и законных интересов пассажиров и других потребителей транспортных услуг,
122 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
участников внешнеэкономической деятельности, личных, социальных
и экономических прав сотрудников транспортных предприятий и организаций, таможенных органов; пресечение и предупреждение нецелевого
использования и хищений федерального имущества, закрепленного за органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере транспорта
и таможенного дела, бюджетных средств; противодействие коррупции
в органах и учреждениях, действующих на транспорте, в сфере таможенного дела и обустройства Государственной границы Российской Федерации. предупреждение актов терроризма и борьба с проявлениями экстремизма, своевременное выявление, пресечение и предупреждение контрабанды стратегически важных товаров, ресурсов, культурных ценностей,
имея в виду в первую очередь такие ее предметы, как наркотики и оружие, ядерные, сильнодействующие, отравляющие и ядовитые вещества;
борьба с незаконным ввозом в страну вредных промышленных отходов.
Полномочия транспортных прокуроров определяются общими положениями, установленным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», и в целом они идентичны полномочиям территориальных прокуроров.
Второй тип специализированных прокуратур представлен природоохранными прокуратурами, прокуратурами по надзору за законностью в исправительных учреждениях, прокуратурами по надзору за исполнением
законов на особо режимных объектах. В отличие от первого типа прокуратур они создаются не повсеместно, а там, где отмечается повышенная
актуальность специализированного обеспечения прокурорской деятельности на ее отдельных направлениях. О прокуратурах данного типа можно
сказать, что они необходимы, но заменимы. Там, где повышенной актуальности обеспечиваемых названными специализированными прокуратурами видов деятельности не отмечается, либо отсутствуют достаточные
условия для их учреждения, соответствующую работу выполняют территориальные прокуратуры.
Природоохранные прокуратуры образуются там, где вопросы экологической безопасности приобретают особую значимость, либо где требуется
правовая защита уникальных природных объектов. Действующие ныне
природоохранные прокуратуры в основном по своему статусу приравнены
к прокуратурам городов и районов. Применительно к ним часто используется название «межрайонных» прокуратур, хотя в Федеральном законе
«О прокуратуре Российской Федерации» оно не встречается. Делается
это, по всей видимости, чтобы показать, что их деятельность территориально шире масштабов одного административного района. Три природоохранные прокуратуры — Амурская бассейновая, Байкальская и Волжская
межрегиональные — приравнены к прокуратурам субъектов Российской
Федерации.
§ 4. Специализированные прокуратуры 123
Природоохранные прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов
Российской Федерации, муниципальными органами, органами экологического контроля, их должностными органами, руководителями и органами управления коммерческих и некоммерческих организаций законов,
направленных на защиту окружающей среды, за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее
состоянии, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями.
В компетенцию природоохранных прокуроров входит надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, осуществляемых органами внутренних дел и подразделениями Следственного комитета Российской Федерации по делам
об экологических преступлениях, иным преступлениям, повлекшим нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан, а также по преступлениям, совершенным по службе должностными
лицами контролирующих природоохранных органов.
Природоохранными прокурорами обеспечивается координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями экологической направленности. Прокуроры специализированных прокуратур
поддерживают государственное обвинение по делам, надзор за расследованием которых они осуществляли, участвуют в рассмотрении судами
административных, гражданских дел, а Амурский бассейновый, Байкальский и Волжский природоохранные прокуроры в случаях, установленных
законом, также в рассмотрении дел арбитражными судами.
Как и другие специализированные, природоохранные прокуроры обеспечивают анализ и обобщение результатов проделанной работы, формирование статистической отчетности о состоянии законности в экологической сфере.
Полномочия природоохранных прокуроров идентичны полномочиям
территориальных прокуроров.
Учитывая наблюдающуюся крайне сложную ситуацию в сфере природопользования в стране, долготерпение со стороны общества экологических правонарушений, уже повлекшее значительный урон природе, распространенность нарушений элементарных правил природопользования,
своеволие и произвол в распоряжении природными ресурсами, порождаемые фактической бесконтрольностью и безнаказанностью представителей
органов власти и местного самоуправления, привычно оправдывающих
свои по сути преступные действия ссылками на безграничные возможности самой природы восстановления своих кажущихся неисчерпаемыми
запасов, укрепление законности в сфере охраны природы, безусловно,
следует считать важнейшей задачей общегосударственного масштаба.
124 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
В числе актуальных направлений деятельности природоохранных прокуратур в современных условиях обоснованно признаются:
•
обеспечение повсеместного и единообразного соблюдения установленного законом правового режима заповедных и рекреационных
территорий, водоохранных прибрежных зон и лесов, земель сельскохозяйственного назначения, усиление правовой защиты уникальных природных объектов;
•
привлечение к ответственности, обязательно включая и уголовную, нарушителей природоохранного законодательства, в том числе принимавших решения должностных и иных публичных лиц,
впоследствии уволившихся со своего места работы;
•
активное использование материалов прокурорско-надзорной практики для разработки мер по совершенствованию природоохранного
законодательства, обращая особое внимание на ликвидацию пробелов в законодательстве, используемых в качестве лазеек для обхода закона;
• разработка и внедрение в экономическую и иную хозяйственную
деятельность по типу антикоррупционных экспертиз методик производства обязательных природоохранных экспертиз при строительстве и реконструкции промышленных, жилых, транспортных
и иных способных существенно влиять на экологическую ситуацию в микрорайоне объектов.
Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреж-
дениях (ИУ) составляют относительно небольшую группу. Они создаются
в тех районах, где имеется повышенная концентрация учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. По своему статусу они приравнены к прокуратурам городов, районов.
Прокуратуры по надзору в ИУ осуществляют надзор за исполнением
законов органами исполнительной власти, администрацией исправительных учреждений, органами, реализующими оперативно-розыскную деятельность в данных учреждениях. Они вправе предпринимать действия
по обеспечению уголовного преследования по делам о преступлениях,
совершенных отбывающими наказание осужденными и работниками
исправительных учреждений, связанных с их служебной деятельностью.
Силами прокуратур по надзору за законностью в исправительных учреждениях обеспечивается поддержание обвинения в суде по уголовным
делам, надзор за расследованием которых они осуществляли, участие прокурора в рассмотрении гражданских дел. Руководители данных прокуратур
(прокуроры и их заместители) участвуют в судебных заседаниях при рассмотрении вопросов, связанных с исполнением приговоров в отношении
осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях. Особенности деятельности прокуроров по обеспече-
§ 4. Специализированные прокуратуры 125
нию законности в учреждениях уголовно-исполнительной системы, мест
временного содержания под стражей подозреваемых в совершении преступлений учитываются в работе по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, а также
назначаемые судом меры принудительного характера.
Прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных
объектах обеспечивают надзор за исполнением законов, соблюдением
прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность на предприятиях и организациях оборонно-промышленного комплекса, в том числе
в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)
и обособленных военных городках Министерства обороны РФ, ФСО России, Главного управления спецпрограмм Президента РФ, на космодроме «Восточный», где проживает или работает гражданское население; надзор за исполнением законов подразделениями Следственного
комитета РФ по закрытым административно-территориальным образованиям и на особо режимных объектах (за исключением комплекса
«Байконур»); надзор за исполнением законов о противодействии коррупции в ЗАТО и на особо режимных объектах; реализуют функцию уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и надзор за исполнением законов органами, уполномоченными
осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах оборонно-промышленного комплекса
и в ЗАТО; надзор за соблюдением законов подразделениями Следственного комитета РФ по делам о преступлениях, совершенных в хозяйствующих субъектах оборонно-промышленного комплекса, в пределах ЗАТО
гражданскими лицами;
Прокуратурами по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях обеспечивается поддержание государственного обвинения в судах
по делам, надзор за расследованием которых они осуществляли, участие
прокурора в рассмотрении гражданских дел в судах общей юрисдикции,
а прокуратурами, приравненными к прокуратурам субъектов Российской
Федерации, также дел по экономическим спорам и других дел в арбитражных судах.
По своему статусу прокуратуры по надзору за исполнением законов
на особо режимных объектах одно время считались приравненными к прокуратурам субъектов Российской Федерации. В настоящее время их положение соответствует прокуратурам городов (районов), кроме некоторых
прокуратур, имеющих статус прокуратур субъектов Российской Федерации, порядок деятельности которых отдельно регламентируется приказами Генерального прокурора Российской Федерации.
126 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
В заключение данного параграфа хотелось бы отметить, что уже давно
назрел вопрос о необходимости законодательного урегулирования организации и деятельности специализированных прокуратур. Сейчас
эти вопросы (за исключением органов военной прокуратуры), как видно
из предыдущего текста, регламентируются организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Между тем возникающие в деятельности специализированных прокуратур коллизии, проблемные ситуации наглядно показывают, что здесь
одних только ведомственных актов явно недостаточно.
В настоящей главе рассмотрена система органов прокуратуры Российской Федерации. По своему объему она несколько уже понятия системы
прокуратуры Российской Федерации, которой посвящен раздел II Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В систему
прокуратуры Российской Федерации, как указано в данном Федеральном
законе, помимо органов прокуратуры, входят также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.
Ограничение содержания данной главы характеристикой только системы органов прокуратуры преследовало цель показать те элементы системы прокуратуры Российской Федерации, которые несут на себе основной груз выполняемых прокуратурой функций. В этой связи сведения
о научных и образовательных учреждениях прокуратуры предпочтительнее
изложить в тех главах учебника, которые касаются научного и кадрового
обеспечения деятельности органов прокуратуры.
§ 5. Следственный комитет и прокуратура
Российской Федерации
Системы Следственного комитета Российской Федерации (далее — Следственного комитета) и прокуратуры Российской Федерации объединяет
многое — совпадение целей, выполнение существенной части аналогичных функций, объективно присущие им тесные взаимосвязи профессиональной деятельности. Индикаторами объединяющего начала органов
прокуратуры и Следственного комитета в историческом плане выступают:
базовая роль прокуратуры в происхождении органов Следственного комитета Российской Федерации, определении их места в системе органов
расследования преступлений;
очевидная преемственность в подходе к правовому регулированию организации и функционального содержания деятельности Следственного
комитета и органов прокуратуры;
необходимость учета пользы взаимного влияния прокуратуры и подразделений Следственного комитета на выполняемую ими деятельность, ос-
§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации 127
новывающегося на традициях, сформировавшихся на протяжении многих
лет пребывания следственного аппарата в лоне прокуратуры; несомненная потребность сохранения исторической памяти о статусных позициях
прокуратуры и др.
С позиций современных задач организации правоохранительной деятельности наличие тесной взаимосвязи между органами прокуратуры
и Следственного комитета имеет безусловное значение для решения задач:
эффективной реализации их функций на основе соблюдения тре-
бований их корреляции;
создания условий оптимального функционирования системы пра-
воохранительных органов в целом и каждого входящего в нее органа в отдельности;
определения оптимального объема и содержания и, в должной мере,
совместимости полномочий как прокуроров, следователей, руководителей следственных органов, так и сотрудников других органов,
участвующих в осуществлении борьбы с преступностью;
формирования на единых началах нормативной правовой и мето-
дической базы их деятельности.
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, образованный в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г.
№ 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации», сравнительно непродолжительное время входил в систему
прокуратуры Российской Федерации — немногим более трех лет. Однако
осуществленные в эти годы изменения в организации предварительного
следствия, законодательстве ощутимо отразились на судьбе российской
прокуратуры. Преобразование Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации в Следственный комитет Российской Федерации
привели в конечном счете к освобождению прокуратуры от одной из, казалось бы, наиболее незыблемых функций — расследования преступлений,
выполнявшейся следователями прокуратуры на протяжении длительного
периода. Изменился характер полномочий прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Сформировался новый стиль взаимоотношений институтов предварительного следствия и прокурорского надзора. Произошедшие изменения обусловили необходимость пересмот ра
условий реализации функций прокурора в уголовном процессе исходя
из особенностей возникшей системы правового регулирования полномочий прокурора (об этом подробнее будет сказано в главе 8 учебника)
и руководителя следственного органа.
Правовую основу деятельности Следственного комитета ныне составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы
и нормы международного права, международные договоры Российской
128 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Центральное место в правовом регулировании направлений деятельности
Следственного комитета Российской Федерации, определении его правового статуса занимают Федеральный закон «О Следственном комитете
Российской Федерации» и конкретизирующие его правовые установления
Положения «О Следственном комитете Российской Федерации», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г.,
освещение основных положений которых заслуживает внимания в плане
определения функционального аспекта взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета1.
Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации»
сохранил подход к формированию общих положений, характеризующих
его деятельность, определению системы Следственного комитета, нормативному регулированию службы и правового положения сотрудников
Следственного комитета, свойственный Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации».
В соответствии с Законом на Следственный комитет Российской Федерации возлагается решение широкого круга задач, указывающих на его
статус федерального государственного органа. Печать Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в известной степени несет
на себе система функций Следственного комитета. Наряду с ведущей,
профилирующей функцией Следственного комитета — расследование
преступлений, — в сферу его деятельности входит выполнение не менее
значимых функций международного сотрудничества, участия в правотворческой деятельности, участия в координации деятельности по обеспечению правопорядка и борьбе с преступностью, предупреждения преступлений. Соответственно задачам и функциям Положением о Следственном
комитете Российской Федерации определяются основные виды его полномочий. Сотрудники Следственного комитета правомочны принимать
непосредственное участие в разработке стратегии правотворческой деятельности, определении актуальных направлений, комплексов мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве самостоятельно, в составе рабочих
комиссий и т.п., осуществлять подготовку предложений по усилению
гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, расследование
и предупреждение преступлений, осуществлять разработку законопроектов, предложений по совершенствованию уголовно-процессуального
1
Подробнее об этом см.:
митет Российской Федерации: характеристика взаимоотношений в сфере уголовного
судопроизводства (правовой аспект) // Законодательство. 2015. № 12.
Ястребов В. Б., Ястребов В. В. Прокуратура и Следственный ко-
§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации 129
законодательства, поддерживать деловые контакты с правоохранительными органами зарубежных государств, решать с ними вопросы об оказании на взаимной основе правовой помощи по уголовным делам. Помимо
предписаний, ориентированных на выполнение основных задач, законодательством предусматриваются полномочия по информационному, кадровому, ресурсному обеспечению Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
В информационном плане принципиально значимыми для определения характера взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета представляются устанавливаемые Федеральным законом
«О Следственном комитете Российской Федерации» положения, характеризующие основы его организации и деятельности, о которых есть смысл
сказать хотя бы в наиболее кратком виде.
Прежде всего нужно отметить, что Следственный комитет строит свою
деятельность на основе всеобщего принципа законности, а также унаследованных от прокуратуры, имеющих, безусловно, важное для обеспечения
эффективности всей его деятельности принципов единства и централизации, гласности, внепартийности, независимости следственных органов
и учреждений Следственного комитета от органов власти и местного самоуправления, общественных организаций и объединений, иных органов.
Принципиальное значение имеют гарантии независимости следственных
органов и учреждений Следственного комитета, запрещающие вмешательство в их деятельность каких-либо органов и организаций, устанавливающие безусловную недопустимость оказания любого влияния на сотрудников Следственного комитета при принятии ими процессуальных решений.
Система Следственного комитета Российской Федерации продиктована логикой его создания, совокупностью возлагаемых на него функций.
Она включает три звена, охватывающих территориальные и специализированные следственные подразделения Следственного комитета. В качестве
основных звеньев (элементов) системы Следственного комитета Российской Федерации выступают: центральный аппарат, в котором создаются
подразделения в соответствии с Положением о Следственном комитете
Российской Федерации, в том числе по федеральным округам; главные
следственные управления и следственные управления Следственного комитета по субъектам Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные следственные управления и следственные отделы; следственные отделы и следственные отделения по городам
и районам и приравненные к ним военные и другие специализированные
следственные подразделения Следственного комитета.
Возглавляет Следственный комитет Российской Федерации Председатель Следственного комитета Российской Федерации, назначаемый
на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской
130 Глава пятая. Система прокуратуры Российской Федерации
Федерации. Он имеет заместителей, один из которых является первым заместителем. Заместители Председателя Следственного комитета Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета Российской Федерации. Глава Следственного комитета Российской Федерации
несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Следственный комитет задач и реализацию государственной политики в сфере
исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве. В число
его функциональных полномочий входит информирование высших органов государственной власти страны о результатах реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, внесение предложений по основным направлениям государственной политики в сфере
исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве, о проектах законодательных и иных актов, организация работы Следственного
комитета по всем вопросам его деятельности. В компетенцию Председателя Следственного комитета Российской Федерации входит утверждение
структуры и штатных расписаний подразделений Следственного комитета,
создание, реорганизация, упразднение следственных органов, их кадровое обеспечение, определение порядка и сроков проведения аттестации,
присвоение сотрудникам Следственного комитета специальных званий,
при этом его исключительным правом присвоение первого специального
звания лейтенанта юстиции, специального звания полковника юстиции,
установление образца служебного удостоверения.
Заместители Председателя Следственного комитета обеспечивают работу по основным направлениям деятельности Следственного комитета
согласно распределению обязанностей, устанавливаемому приказом Председателя Следственного комитета.
В Следственном комитете образуется коллегия. В ее состав входят
по должности Председатель Следственного комитета, его первый заместитель, заместители, а также другие лица. Состав коллегии утверждается
Президентом Российской Федерации.
Сотрудниками Следственного комитета в соответствии с Положением
о Следственном комитете Российской Федерации являются лица, занимающие должности руководителей следственных органов, их первых заместителей и заместителей, помощников, помощников и старших помощников по особым поручениям. К их числу также относятся старшие
помощники и помощники Председателя Следственного комитета Российской Федерации, помощники заместителей Председателя Следственного
комитета, лица, занимающие должности старших следователей по особо
важным делам при Председателе Следственного комитета, следователей
по особо важным делам, старших следователей и следователей, следователей по особо важным делам, старших следователей по особо важным
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]