Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место... 21
ных в силу своего положения играть ведущую роль в данной области —
федеральных органов исполнительной власти) в системе субъектов предупреждения правонарушений.
Обеспечение законности относится к числу целей (и задач) не только
прокуратуры. Оно достигается усилиями системы высших органов государственной власти, других государственных органов, негосударственных структур, общественных объединений, граждан, и только такая система в состоянии обеспечить наличие комплекса условий, необходимых
для утверждения и поддержания на должном уровне режима законности
в стране. Анализ правотворческой и правоприменительной деятельности
позволяет считать, что в их число входят:
наличие отвечающей потребностям общества тщательно выверен-
ной стратегии законотворческой деятельности, своевременная корректировка и пополнение действующих на территории Российской
Федерации законов;
надлежащий уровень работы системы государственного и муници-
пального контроля, который призван играть ведущую роль в выявлении и устранении нарушений закона;
согласованная деятельность всех государственных органов, негосу-
дарственных структур по обеспечению точного и единообразного
исполнения закона всеми субъектами правоприменения;
отвечающий потребностям социального прогресса выбор приори-
тетов в деятельности правоохранительных органов, их своевременная корректировка;
соответствующий современным требованиям уровень правовой
культуры и правосознания должностных лиц и граждан;
обстановка реальной неотвратимости ответственности за наруше-
ние требований закона.
Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. Вливаясь
в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий в итоге образуют
крупное социально-правовое явление, оказывающее серьезное влияние
на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строительство, особенно в условиях сложных периодов жизни страны, защита прав и свобод граждан, интересов общества
имеют более высокие шансы на успех при эффективном использовании
правозащитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры как важнейшего института правовой охраны государства.
Специфику деятельности российской прокуратуры рельефно отражает
ее место в системе государственных органов. Большая часть правоведов
считает, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти — законодательную, исполнительную и судебную. Данная позиция представляется
22 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
обоснованной, поскольку учитывает специфику целей и задач, особый
характер деятельности прокуратуры, ее независимость от конъюнктуры
социальных, экономических, политических процессов в жизни общества, подчиненность интересам обеспечения единства и укрепления законности. Фактически являясь элементом системы сдержек и противовесов, российская прокуратура активно способствует утверждению режима действенного и плодотворного сотрудничества различных ветвей
государственной власти.
Законодательная власть благодаря надзорной, а также другим функциям
прокуратуры получает богатейший источник уникальной информации
о состоянии правовой базы страны, имеющихся пробелах и противоречиях действующего законодательства, что имеет существенное значение
для решения задачи формирования стратегии правотворческой деятельности, ее планомерного осуществления. Исполнительная власть в лице
прокуратуры имеет надежного союзника в укреплении государственной
дисциплины, которое не может быть достигнуто без повсеместного точного и единообразного исполнения законов. Наконец, участие прокуроров в конституционном, гражданском, административном, уголовном
судопроизводстве помогает с меньшей вероятностью судебной ошибки
разрешать правовые конфликты, возникающие в практике исполнения
законов, осуществлять судебный контроль за законностью действий и решений правоохранительных органов, органов государственной власти.
Прокуратура Российской Федерации вправе быть признанной ядром
системы правоохранительных органов страны. Если судам отводится место вершины пирамиды правоохранительных учреждений, то прокуратура выполняет роль связующего звена между отдельными правоохранительными структурами, объединяющего их в единую целостную систему,
обеспечивающего высокий уровень согласованности, организационной
упорядоченности их усилий в борьбе с правонарушениями. Необремененность узковедомственными интересами, высокий правозащитный
потенциал, специализированная направленность деятельности на обеспечение единства и укрепления законности позволяют органам прокуратуры сохранять действенность своих усилий в самых сложных ситуациях,
не уклоняться от поставленных перед ними целей, авторитетно и достойно
защищать правовыми средствами жизненно важные интересы личности,
общества, государства и в силу данных обстоятельств занимать соответствующее названному место среди других правоохранительных органов.
Правозащитный потенциал российской прокуратуры не всегда получает должную оценку, но это следует рассматривать скорее как проявление правового инфантилизма со стороны отдельных представителей исполнительной и, отчасти, законодательной власти, чем норму российской
действительности. Сильная прокуратура нужна России так же, как и раз-
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» 23
витая экономика, духовное богатство ее граждан, фундаментальная ценность культурного наследия страны. Цементирующая роль прокуратуры
в правовой надстройке государства очевидна. Ее следует не только признавать, но и всеми доступными средствами укреплять и развивать как важнейший и в высшей степени реальный резерв упрочения основ российской государственности.
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
По своему содержанию учебный курс «Прокурорский надзор» не ограничивается, как это позволяет считать его название, характеристикой только
надзорной функции прокуратуры, а включает в себя весь объем знаний
об организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, подлежащих усвоению в процессе подготовки профессиональных специалистов в системе высшего юридического образования, который подлежит освоению, что и следует рассматривать в качестве его подлинного предмета.
Соответственно предмет прокурорского надзора как учебной дисциплины
составляет совокупность знаний о прокуратуре как элементе системы государственных органов Российской Федерации (государственно-правовом
институте), ее сущности и социально-правовом предназначении, задачах
и функциях, основных направлениях, принципах и формах организации
и деятельности, о ее других важнейших характеристиках.
Наряду с предметом учебного курса, в теории и практике прокурорской деятельности полезно обладать познаниями о предмете собственно
прокурорского надзора как функции прокуратуры, направленной на выполнение определенного самостоятельного вида государственной деятельности, предмете прокурорского надзора как отрасли науки, а также
прокурорского надзора как отрасли права. Разумеется, выделение понятий предмета прокурорского надзора в известной мере носит условный
характер в силу их тесной взаимосвязи. При этом, бесспорно, первоосновой для выделения названных понятий выступает реальная многоплановая деятельность системы органов прокуратуры в ее полифункциональном выражении, организационном, кадровом и ином обеспечении, а ключевое значение в данном случае, что наглядно прослеживается в нормах
законодательства о прокуратуре, имеет характеристика предмета прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида государственной
деятельности, которая характеризуется такими основными отличительными признаками, как:
прокурорский надзор осуществляется от имени государства и вы-
ражается в наблюдении за соблюдением Конституции Российской
Федерации и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации, федеральными органами исполнительной
24 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, иными органами,
организациями и лицами, указанными в законе;
цели прокурорского надзора составляют обеспечение верховенства
закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод
человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества
и государства;
надзор осуществляется единой федеральной системой органов прокуратуры.
Прокурорский надзор един. Выделение теорией отдельных отраслей
надзора не противоречат данному положению. Отрасль прокурорского
надзора — это структурный элемент, составная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся наличием собственного предмета надзора и особыми, свойственными только данной отрасли полномочиями
прокурора по надзору за исполнением законов. В настоящее время прокурорский надзор представляют пять отраслей:
1) надзор за исполнением законов («Общий надзор»);
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3)
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
4) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;
5)
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые
судом меры принудительного характера, администрациями мест
содержания задержанных и заключенных под стражу.
Обозначенный в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за исполнением законов судебными приставами
к совокупности отраслей прокурорского надзора причислен быть не может
как не имеющий ни собственного практически самостоятельного предмета, ни соответствующих полномочий.
Единство прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности (функция прокуратуры) проявляется в безусловном признании его отраслей в качестве обязательных элементов системы
прокурорского надзора; необходимости их единовременного присутствия
в практике обеспечения и укрепления законности; взаимосвязи отраслей;
согласованном характере реализуемых в пределах отдельных отраслей действий надзорного характера.
Достаточно длительное время определение предмета надзора было
предоставлено теоретикам, что объективно препятствовало соблюдению
единства надзорной практики как в общегосударственном масштабе,
так и на уровне отдельных регионов и даже отдельных прокуратур ввиду
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» 25
множественности предлагаемых понятий. Законодательное закрепление
понятий предмета отраслей надзора оказало несомненную услугу в достижении единства надзорной практики. Оно позволяет обеспечить на общих началах работу прокурора по надзору за исполнением законов по направлениям надзорной деятельности применительно к отдельным правовым сферам (исполнением законов о труде, жилищного законодательства
и т.п.), отдельным областям жизни общества и государства (в сфере экономики, социальной сфере и др.), в рамках закрытых административнотерриториальных образований (ЗАТО) и др. В организации всех названных
форм надзорной деятельности лежат реальные возможности сохранения
основополагающего значения в конкретизации предмета прокурорского
надзора ключевой роли понятия законности.
В предмете прокурорского надзора отражаются сущностные свойства
данного вида государственной деятельности. Определяя содержание предмета прокурорского надзора, целесообразно иметь в виду значение прокурорского надзора как наиболее эффективной и последовательной формы
контроля со стороны государства в одной из наиболее важных для него
сфер — сфере обеспечения законности, без которой, как известно, не может быть сильной государственной власти. Утверждая верховенство Конституции Российской Федерации, действующих на территории Российской
Федерации законов, прокурорский надзор всегда выступает действенным
инструментом защиты интересов личности, общества, государства.
Сформировавшаяся в России система прокурорского надзора подчинена решению задач укрепления законности в общегосударственном масштабе. Прокурорский надзор охватывает, как указывалось выше, основной массив государственных и иных органов и организаций: федеральные
органы исполнительной власти, их территориальные органы, включая
органы, составляющие правоохранительный блок, представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской
Федерации, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностных лиц, иных лиц и организаций, выполняющих публичные функции, органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.
Сущность прокурорского надзора определяется его государственноправовой природой. Нацеленный на утверждение верховенства закона
прокурорский надзор занимает особое место в системе государственных
органов. Осуществляя надзорные функции в правоприменительной деятельности, прокурорский надзор непосредственно участвует в утверждении
значимости права как регулятора общественных отношений, выступает
проводником воли государства, занимает ведущее место в формировании
единого понимания законов и точного их исполнения всеми субъектами
правоприменительной деятельности.
26 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
Прокурорский надзор осуществляется органом государства, для которого охрана законов, регулирующих содержание и порядок защиты прав
и свобод граждан, интересов общества и государства, составляет главное,
профилирующее направление его деятельности. Особый статус прокурорского надзора в обеспечении законности дает достаточные основания квалифицировать его, как и в прежние времена, в качестве высшего надзора.
Задачи прокурорского надзора определяются его государственно-правовым назначением и местом в правоохранительной системе страны.
Как орган, стоящий на защите законности, прокуратура призвана обеспечить:
а) своевременное выявление нарушений закона, их причин и способ-
ствующих им условий;
б) своевременное и радикальное устранение нарушений закона;
в) предупреждение нарушений закона.
Решение названных задач отражает содержание и сущность прокурор-
ского надзора, имеет прямое отношение к достижению стоящих перед
прокуратурой целей. В содержании названных задач присутствует органически свойственное прокуратуре стремление к получению максимально полной информации о допускаемых государственными органами,
негосударственными структурами, должностными и юридическими лицами нарушений закона, принятию мер по пресечению правонарушений,
устранению их последствий, восстановлению нарушенных прав, а также
предупреждению нарушений закона, с оптимальной полнотой определяет содержание и характер действий по выполнению прокуратурой надзорной функции.
Имея своими задачами ограждение закона от воздействий извне, вы-
явление, устранение и предупреждение нарушений закона, прокурорский
надзор исходит исключительно из тех норм, которые содержатся в законе,
руководствуется государственной волей, выраженной в законе. Для прокурора нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить
смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту
правоприменения. Осуществляя надзор, прокурор независим от местнических и ведомственных влияний, для него не имеют силы соображения
политического характера. Для прокурора действительна только та поли-
тика, которая воплощена в законе. Абсолютно недопустимым для него
является осуществление надзорной деятельности исходя из личных побуждений, мести, защиты групповых, клановых интересов.
Предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного вида
государственной деятельности, с одной стороны, характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к достижению
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» 27
определенных целей, решению конкретных задач, а с другой — его ориентацию на достижение определенного результата, что предметно выражает категория законности.
Если в целом для прокуратуры законность как предмет ее деятельности
предстает во всем многообразии ее проявлений — как политико-правового режима, метода государственного руководства, общегосударственного
принципа, лежащего в основе деятельности всех государственных органов
и негосударственных структур, определенного стиля работы, других ее качеств, о чем говорилось в предыдущем параграфе, то законность как предмет прокурорского надзора следует, на наш взгляд, рассматривать преимущественно с точки зрения оценки соответствия закону действий и актов
тех органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми
осуществляет прокуратура, то есть как законность их действий и актов.
Предлагаемый подход к определению законности, ориентирующий
на оценку практики исполнения законов с точки зрения ее соответствия
законодательным требованиям, дает возможность именно предметно
представить надзор прокурора как охранителя законов. Укрепление законности, обеспечиваемое средствами прокурорского надзора, будет, таким образом, выражаться в целенаправленном воздействии прокуратуры
на практику исполнения законов, обеспечении единообразия в понимании смысла и буквы закона и точности следования субъектов правоприменения требованиям закона. При этом единообразие понимания смысла
и буквы закона означает единство подхода к исполнению законов на всей
территории страны, недопустимость корректировки процесса применения
закона в угоду местным, ведомственным, личным интересам. Точное следование требованиям закона предполагает и обусловливает исключение
выхода правоприменительной деятельности за пределы установленных
законом дозволений и запретов.
Укрепление законности как главная цель прокуратуры и прокурорского
надзора, соответственно, определяет подход, критерии оценки прокурором действий и актов органов, учреждений, организаций и лиц, надзор
за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура. Их оценка
производится только с позиции закона. Другие критерии, в частности критерий целесообразности, прокурорскому надзору несвойственны, хотя категории законности и целесообразности взаимосвязаны.
Показателями законности действий и актов субъектов правопримени-
тельной деятельности выступают:
соответствие действий и правовых актов федеральных органов ис-
полнительной власти Конституции Российской Федерации и дей-
ствующим на территории Российской Федерации законам;
отсутствие противоречий между федеральными законами и зако-
нами субъектов Российской Федерации;
28 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
отсутствие противоречий между актами исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и феде-
ральными законами;
соответствие действий исполнительных органов субъектов Россий-
ской Федерации требованиям закона;
соответствие актов и действий органов местного самоуправления
Конституции Российской Федерации и действующим на террито-
рии Российской Федерации законам;
реальное выполнение контролирующими органами обязанностей
по своевременному и полному выявлению нарушений закона;
соблюдение требований законодательства в деятельности судов
по осуществлению правосудия как главной гарантии защиты прав
и свобод человека и гражданина.
Признание прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли
права было обосновано сравнительно недавно. Ее именуют по-разному —
прокурорское право, прокурорско-охранительное право, прокурорское
надзорно-охранительное право, прокурорский надзор. Наиболее приемлемым представляется первоначальное терминологическое обозначение
данной отрасли права как «Прокурорский надзор». Основоположниками
идеи выделения данной отрасли права считаются известные теоретики
прокурорского надзора С. Г. Березовская, В. К. Звирбуль1. Она получила
поддержку специалистов. Определенное время проблема прокурорского
надзора как отрасли права занимала видное место в тематике научных
исследований.
В последние годы в теории права таким, как и раньше, большим вни-
манием проблема прокурорского надзора как отрасли права, по всей видимости, не пользуется. И, тем не менее, интерес к этой непростой проблеме сохраняется, не исчезнет он и в будущем. Отрасль права традиционно предполагает сосредоточение относящихся к ней правовых норм
в едином массиве. Между тем законодательная база прокурорского надзора, как известно, такому требованию не отвечает. Это весомый аргумент в пользу отрицания самостоятельности прокурорского права как отрасли права. Выделение прокурорского надзора (или прокурорского права)
в единый законодательный массив, уже сама по себе сложная, трудоемкая и далеко не безболезненная операция. И все-таки самостоятельный
характер прокурорского надзора как отрасли права, несмотря на дискуссионность проблемы, можно и нужно признать, несомненно, как на теоретическом, так и практическом уровнях. Это необходимо по многим
причинам. Признание прокурорского надзора отраслью права обеспечит
1
См.: Березовская С. Г., Звирбуль В. К. О научной разработке проблем прокурорского над-
зора // Советское государство и право. 1964. № 12.
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» 29
целостное и, главное, непротиворечивое правовое регулирование деятельности органов прокуратуры, позволит оформить регламентирующие
ее нормы в качестве единой, завершенной системы. Оно освободит правоведов от фрагментарного, не основанного на надлежащей концептуальной базе, восприятия прокуратуры как важнейшего государственноправового института, обеспечивающего решение фундаментальных задач
государственного строительства. Вместе с тем развитие теории и практики
функционирования прокурорского надзора как отрасли права послужит
препятствием для распространения разного рода незрелых, не исключая
и произвольных, суждений о сущности, месте и роли прокуратуры в системе государственных органов, ее функциях и содержании деятельности.
Отрасль права, как известно, обладает двумя обязательными призна-
ками — собственным предметом правового регулирования и специфическим методом и механизмом регулирования1. Ориентируясь на предмет
прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности, можно полагать, что предмет прокурорского надзора как отрасли права составляют общественные отношения, возникающие в связи
с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением Конституции
Российской Федерации и действующих на ее территории законов, других возложенных на нее функций. Данные общественные отношения являются качественно особенными, они не могут считаться сходными либо
входящими как составные элементы в другие общественные отношения
аналогичного уровня. Как отрасль права прокурорский надзор выполняет
главным образом регулятивную функцию.
При этом следует иметь в виду, что регулятивная функция прокурор-
ского надзора осуществляется не напрямую, а опосредованно, путем воздействия на практику исполнения законов, имеющих регулятивную направленность. Определенное участие прокурорский надзор принимает
и в реализации охранительной функции права. В пользу самостоятельности
названной отрасли права говорит и наличие особого юридического инструментария, используемого при решении стоящих перед прокуратурой задач.
Правовые нормы, относящиеся к рассматриваемой отрасли права, об-
разуют органичное единство и по своему содержанию они ориентированы
на регулирование особой группы отношений. Не меняет качественного
своеобразия этих норм их включение в нормативные акты, кодифицируемые под эгидой других, прежде всего процессуальных, отраслей права.
В определенной части, конечно же условно, такого рода нормы могут быть
охарактеризованы как нормы, имеющие двойную принадлежность, своего
рода «двойное назначение». Однако и при таком положении нетрудно за-
1
См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 246.
30 Глава первая. Правовой статус прокуратуры Российской Федерации...
метить, что своим происхождением и существованием они обязаны в первую очередь связи с деятельностью прокуратуры.
Метод регулирования, свойственный прокурорскому надзору как от-
расли права, составляет обязывание, причем не только признаваемое теорией права позитивное обязывание, но и негативное, в том смысле, что помимо оказания стимулирующего воздействия, побуждения к исполнению
закона, раскрытия преимуществ законопослушного поведения, нормы
прокурорского надзора заключают в себе также возможность обеспечения исполнения закона и при помощи угрозы применения санкций, наступления для нарушителей закона отрицательных последствий. Метод
обязывания присущ именно прокурорскому надзору, поскольку закон
не наделяет прокурора «административной властью». Прокурор может
только обязывать устранить нарушение закона, но сам, по общему правилу, непосредственным правом его устранения не обладает.
Наряду с понятиями предмета прокурорского надзора как самостоя-
тельного вида деятельности и отрасли права не только познавательный,
но практический смысл имеет выделение предмета прокурорского надзора как области науки.
Предмет прокурорского надзора как науки составляют закономерно-
сти, лежащие в основе формирования задач, определения функций, форм
и методов, правового, организационного и кадрового обеспечения деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов,
осуществлению других функций прокуратуры.
Прокурорский надзор тесно связан фактически со всеми отраслями
права. Такое положение объективно обусловлено спецификой прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, направленной на повсеместное и безусловное утверждение силы закона, действия
права как регулятора общественных отношений. Наиболее устойчивые
отношения у прокурорского надзора к настоящему времени сохраняются
с конституционным, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским,
гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным, административным, уголовно-исполнительным правом.
Конституционное право определяет нормативную базу, характеризую-
щую конституционно-правовой статус прокуратуры, ее место в системе
государственных органов. Решение связанных с этим вопросов, по существу, имеет основополагающее значение для всей деятельности прокурорской системы, определения содержания ее задач, функций, характера полномочий и др.
Уголовно-процессуальное право служит основой применения правовых
средств прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. В частности, уголовно-процессуаль-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]