Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»... 41
общественных объединений, преследующих политические цели,
и принимать участие в их деятельности;
было закреплено начало единого правового регулирования вопро-
сов организации и деятельности территориальных и военных прокуратур путем включения в Федеральный закон раздела VI «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной
прокуратуры», устранившего ранее действовавшую практику правового регулирования вопросов военной прокуратуры отдельным
самостоятельным законодательным актом;
заметно усилены материальные, социальные и правовые гарантии независимости прокуроров от местнических и ведомственных
влияний.
В целом Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
по сравнению со многими законами отличается завидной стабильностью. Тем не менее, в силу объективных и, пожалуй, в не меньшей степени субъективных причин, изменений и дополнений закона избежать
не удалось. Эволюция содержания Федерального закона в редакции 1995 г.
проходила преимущественно по двум направлениям. Первое из них касалось укрепления правовой базы прокуратуры, уточнения, в том числе
связанного с изменениями законодательства, и развития содержавшихся
в Федеральном законе положений и, следовательно, концептуальных основ закона не влекло. Второе направление, напротив, характеризовали
решения, основанные на субъективном усмотрении, ревизии, не всегда
удачной и оправданной, отдельных положений Федерального закона
и, соответственно, не способные оказать конструктивное влияние на деятельность прокуратуры и объективно требующие принимать решения
по последующей коррекции законодательства.
Первое направление наиболее масштабно полно и наглядно характеризуют новеллы, привнесенные в законодательство о прокуратуре Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Сейчас уже немногим известно, что Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации» в редакции 1995 г. принимался также как первый
российский закон в атмосфере острых дискуссий. По вполне понятным
причинам по ряду вопросов принципиального характера принимаемые
решения носили компромиссный характер, не отвечали в полной мере
интересам эффективного правового регулирования деятельности органов прокуратуры. Продолжение работы по совершенствованию Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проходившей
в более благоприятной обстановке, позволило его дополнить рядом важных для судьбы прокуратуры нововведений, воплощенных в Федераль-
42 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
ном законе от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ. В кратком изложении их суть
сводится к следующему:
внесено существенное уточнение в понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов, дополненного указанием
о том, что в предмет надзора входит соблюдение Конституции Российской Федерации, позволившее, более точно и однозначно отразить государственно-правовую природу деятельности прокуратуры
как органа, обеспечивающего защиту законов и в первую очередь
защиту Конституции Российской Федерации;
впервые на законодательном уровне закреплено положение о службе в органах прокуратуры как особом, самостоятельном виде федеральной государственной службы, более четкое оформление обрели полномочия по назначению на должность и освобождению
от должности, порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры;
подробно сформулированы требования, предъявляемые к лицам,
принимаемым на службу в органы и учреждения прокуратуры, выведены на уровень законодательного регулирования вопросы прохождения службы прокурорских работников за счет включения
в Федеральный закон норм, до этого содержавшихся в «Положении о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры
Российской Федерации», утвержденном Постановлением Государственной Думы, соответственно изменено название раздела V Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», который
стал именоваться: «Служба в органах и учреждениях прокуратуры.
Кадры органов и учреждений прокуратуры»;
получили развитие и конкретизацию нормативные установления
раздела VI «Особенности организации и обеспечения деятельности
органов военной прокуратуры», окончательно закрепившие начало
единого правового регулирования вопросов организации и деятельности территориальных и военных прокуратур, введенного Федеральным законом от 17 ноября 1995 г.;
внесены существенные изменения в систему правового регулирования работы прокурора по надзору за исполнением законов, в число
направлений прокурорского надзора был включен надзор за исполнением законов судебными приставами, расширен диапазон правовых средств по предупреждению правонарушений, устранено ограничение, исключавшее включение в число объектов прокурорского
надзора органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
После февраля 1999 г. изменения в Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации» продолжали вноситься, хотя и не имели столь
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»... 43
значительного масштаба. В основном они касались уточнения положений
отдельных статей закона. Из наиболее значимых последующих законодательных решений является дополнение Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 91 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», введенной на основании
Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ.
Второе направление эволюции закона о прокуратуре представляют законы, отражающие внешне как бы изолированные, но фактически тесно
связанные тенденции, определяющие, с одной стороны, курс на расширение правового поля прокуратуры, а с другой стороны, направленные
на пересмотр ряда принципиальных установок, определявших условия организации и деятельности прокуратуры на протяжении многих лет, в том
числе и затрагивающего функции и полномочия прокуратуры.
Проявление первой тенденции отражает принятие законов, возлагающих на прокуратуру выполнение несвойственных ей функций. Примером
может служить статья 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 7 февраля 2011 г.
№ 4-ФЗ, согласно которой на Генеральную прокуратуру Российской Федерации было возложено ведение единого статистического учета заявлений
и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости
преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также установление единого порядка формирования
и представления отчетности в органах. Еще больше вопросов вызывает
возложение на прокуратуру обязанности формирования ежегодного плана
проведения проверок контролирующими органами в сфере предпринимательской деятельности, которая установлена Федеральным законом
от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля».
Прежде справедливо критиковали прокуратуру за причастность к выполнению функций контролирующих органов. Это отвлекало силы и средства прокуратуры от решения непосредственно стоящих перед прокуратурой задач. Названная статья 51 вполне заслуживает аналогичного упрека,
так же как и не нашедшие места в законе о прокуратуре названные выше
предписания о роли прокуратуры в формировании сводного плана проверок, осуществляемых контролирующими органами.
Другая тенденция, лежащая в основе эволюции (вполне допустимо
говорить о ней как о «революционной») закона о прокуратуре, не касаясь полномочий прокуроров (о них речь пойдет ниже), определила радикальные изменения, внесенные в правовое регулирование прокуратуры
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Феде-
44 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
ральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон
от 5 июня 2007 г.). Последним правовые основы деятельности прокуратуры
были дополнены включением в них нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, регламентирующих организацию и порядок
деятельности учрежденного в системе прокуратуры Российской Федерации Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Из состава должностей во всех звеньях системы прокуратуры Российской Федерации исключались должности следователей. Раздел о системе
и организации прокуратуры Российской Федерации Федерального закона
о прокуратуре пополнился статьей, характеризующей статус и систему
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. В дальнейшем в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г.
№ 403-ФЗ «О Следственном Комитете Российской Федерации» положения, относившиеся к деятельности Следственного комитета, из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» были исключены.
Законом от 5 июня 2007 г. были существенно пересмотрены полномочия прокуроров, повлекшие изменение объема и порядка выполнения
некоторых функций прокуратуры: уголовного преследования, надзора
за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, надзора за исполнением законов. В частности, значительная часть
полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования
в досудебных стадиях была закреплена за руководителем следственного
органа. Как крупную потерю для прокуратуры восприняли прокурорские
работники, ученые-юристы лишение прокурора права возбуждения уголовного дела, отрицательно сказавшееся прежде всего на результативности реализации материалов надзорных проверок. Утратила силу и статья
закона о прокуратуре, устанавливавшая функцию расследования преступлений прокуратурой, а указания Генерального прокурора Российской
Федерации по вопросам расследования сохранили свою сферу приложения и обязательность исполнения только для органов дознания.
В настоящем параграфе дана общая характеристика Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Конкретно содержание
представленных в нем положений освещается в соответствующих главах
учебника.
§ 3. Процессуальное законодательство
и иные законодательные акты
Законодательством Российской Федерации предусмотрено участие прокурора в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве
и согласно сложившейся законотворческой практике нормы законодательства, которыми прокурор руководствуется в своей деятельности, в насто-
§ 3. Процессуальное законодательство и иные законодательные акты 45
ящее время рассредоточены соответственно в Уголовно-процессуальном
кодексе Российской Федерации, Гражданском процессуальном кодексе
Российской Федерации, Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, процессуальных частях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации. Прямые указания на необходимость руководствоваться в процессе осуществления прокурорами
своей деятельности нормами процессуального законодательства содержатся в статьях 30 и 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации».
Действующие нормы процессуальных кодексов, устанавливающие основания участия, правовой статус и полномочия прокурора в уголовном,
гражданском и административном судопроизводстве, изначально определяются правовой природой, спецификой осуществляемых прокуратурой функций, что позволяет рассчитывать (если не в ближайшее время,
то в перспективе), что они обязательно займут подобающее им место в законодательстве о прокуратуре.
В настоящее время процессуальные законы регулируют широкий круг
вопросов участия прокурора в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве. Им посвящены специальные статьи (например, статьи 34, 45 ГПК Российской Федерации, статьи 40, 52 АПК Российской Федерации, статьи 24.6, 25.11 КоАП РФ, статьи 37, 39 КАС РФ,
статьи 37, 246 УПК Российской Федерации). Содержащиеся в них нормы
определяют ключевые позиции в характеристике процессуального статуса
прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел. Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации принадлежит, кроме того,
основная роль в обозначении функций прокурора в досудебных стадиях
уголовного судопроизводства, форм и правовых средств их реализации
(статьи 37, 220–222 и др. УПК Российской Федерации). В действующем
УПК Российской Федерации введена отдельная часть пятая, посвященная правовому регулированию вопросов международного сотрудничества
в сфере уголовного судопроизводства, в которой содержится ряд статей,
устанавливающих порядок взаимодействия прокуроров с компетентными
органами и должностными лицами иностранных государств по вопросам
правовой помощи по уголовным делам и выдачи лиц для уголовного преследования или исполнения приговора.
Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурорского
надзора в отдельных сферах правовых отношений и правоприменительной деятельности, представлены также в большой группе законов, причем для их массива характерна тенденция к дальнейшему расширению.
Среди названной категории законов следует назвать федеральные
законы: от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»; от 3 апреля 1995 г.
46 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
№ 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 12 августа 1995 г.
№ 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; от 10 января 1996 г.
№ 5-ФЗ «О внешней разведке»; от 21 июня 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»; от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране», от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,
от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской
Федерации»; от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих
уголовные наказания в виде лишения свободы» и ряд других федеральных законов.
В указанных законах устанавливается право Генерального прокурора
Российской Федерации и нижестоящих прокуроров осуществлять надзор
за исполнением федерального законодательства соответствующими органами. В отношении нижестоящих прокуроров используется их обозначение либо как подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации прокуроров, либо уполномоченных им прокуроров. Уполномоченные
Генеральным прокурором Российской Федерации прокуроры тоже являются подчиненными ему, однако в данном случае действует ограничительный принцип — надзор за законностью определенных видов деятельности
осуществляется не просто подчиненными Генеральному прокурору Российской Федерации прокурорами, а только теми, в отношении которых
изданы специальные приказы. О подчиненных Генеральному прокурору
прокурорах говорится в федеральных законах «О полиции», «О Следственном комитете Российской Федерации», «Об обороне», «О судебных приставах» и др.; об уполномоченных прокурорах — в федеральных законах
«Об оперативно-розыскной деятельности», «О внешней разведке», «О ведомственной охране» и др.
В рассмотренных законодательных актах не только фиксируется возложение на прокуратуру осуществления надзора за законностью деятельности соответствующих органов и служб. В них также устанавливаются
полномочия, определяющие основания и формы надзорной деятельности
прокурора. В частности, характеризуя обязанности органов и организаций,
надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор, закон
во всех случаях, чреватых опасностью нарушения законов, выхода за его
пределы, особо предусматривает необходимость информирования прокурора о происшествиях чрезвычайного характера. Это, например, касается
фактов применения физической силы, спецсредств, огнестрельного оружия, действий, повлекших ранения или смерть граждан, и т.п. Подробно
раскрываются полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности». Такой
§ 3. Процессуальное законодательство и иные законодательные акты 47
подход объяснялся в основном спецификой этой деятельности и особенностями ее правового регулирования, хотя на самом деле здесь наблюдается действие других причин, дающих основание считать, что о полномочиях прокурора в сфере надзора за законностью оперативно-розыскной
деятельности предпочтительнее было бы сказать в Федеральном законе
«О прокуратуре Российской Федерации».
Говоря о правовых основах деятельности прокуратуры Российской Федерации, необходимо указать законы, ориентирующие на активное участие прокуроров в защите государственных и общественных интересов.
К их числу относится, например, Федеральный закон от 12 января 1996 г.
№ 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», согласно которому в случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам)
субъектов Российской Федерации, федеральным законам, она может быть
приостановлена на срок до 6 месяцев или запрещена решением Верховного
Суда Российской Федерации или соответствующего суда второго звена судебной системы по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации (ст. 10). Вместе с тем
прокуроры играют активную роль в обеспечении судебной защиты прав
профсоюзов. Согласно ст. 29 названного Закона дела о нарушениях прав
профсоюзов рассматриваются судом как по исковому заявлению или жалобе соответствующего органа профсоюза, первичной профсоюзной организации, так и по заявлению прокурора.
Наряду с законодательными актами отдельные вопросы, относящиеся
к деятельности органов прокуратуры, могут регламентироваться нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. В данном случае в первую очередь имеются в виду указы, находящиеся в нормативной связи с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Законом, например, предусмотрено, что полномочия прокурора
по обеспечению координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, помимо указанных в Законе, устанавливаются Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Такое Положение было утверждено Указом Президента Российской Федерации
от 18 апреля 1996 г. № 567. Также Указом Президента Российской Федерации от 21 ноября 2012 г. № 1563 утверждено обозначенное в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» Положение о классных чинах прокурорских работников. Указами Президента Российской
Федерации решаются вопросы определения Генеральной прокуратуры
Российской Федерации в качестве центрального органа по реализации
положений конвенций ООН (против коррупции, против транснацио-
48 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
нальной преступности и др.), касающихся взаимной правовой помощи
по уголовным делам.
§ 4. Международные договоры Российской Федерации
Защита прав и свобод человека и гражданина, борьба с преступностью,
все более зримо приобретающей транснациональный характер, и ее наиболее опасной формой — международным терроризмом, противодействие экстремизму и коррупции, проявлениям неонацизма, борьба с незаконным оборотом наркотиков, незаконной торговлей оружием, преступная эксплуатация природных объектов уже давно, на протяжении
многих лет не являются исключительной сферой внутренней политики
государств и предопределяют настоятельную необходимость объединения усилий всего мирового сообщества в борьбе с антиобщественными
явлениями и процессами, представляющими угрозу нормальной жизни
и интересам миллионов людей, живущих на планете. Для консолидации
усилий по противодействию антиобщественным деяниям на международном уровне, как убедительно свидетельствует мировая практика, необходима надлежащая правовая база, в которой ведущее место занимают
международные договоры.
Являясь, наряду с общепризнанными нормами и принципами международного права, составной частью правовой системы государства,
и одновременно представляя важнейший элемент правовых основ деятельности прокуратуры Российской Федерации, международные договоры воспринимаются ею в качестве источников права, определяющих
международные стандарты правового регулирования, исходной правовой базы взаимодействия государств по решению актуальных проблем
межнационального масштаба, как важнейшие ориентиры соблюдения
соответствия международным нормам отечественной правотворческой
и правоприменительной практики, учета норм международного права
при осуществлении надзорных мероприятий, обеспечения профессионального подхода к реализации возложенной на прокуратуру функции
международного сотрудничества, а также при необходимости и других
функций прокуратуры.
Международным договором согласно Венской конвенции о праве международных договоров и российскому законодательству1 является международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией
в письменной форме, направленное на регулирование определенного
1
Подробнее см.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных до-
говорах Российской Федерации».
§ 4. Международные договоры Российской Федерации 49
вида (видов) отношений на основе норм международного права. Соглашение может содержаться как в одном документе, так и в нескольких.
Названия международных договоров могут быть различными: договор,
соглашение, конвенция, пакт. Следует отметить, что в качестве международных договоров, определяющих правовые основы деятельности
прокуратуры, выступают: договоры, заключенные и ратифицированные
Российской Федерацией; договоры, заключенные и ратифицированные СССР, признанные Российской Федерации в порядке правопреемства; а также договоры, заключенные СССР, но ратифицированные
Российской Федерацией после распада Советского Союза. Различаются
следующие виды международных договоров Российской Федерации:
межгосударственные (заключенные от имени Российской Федерации),
межправительственные (заключенные от имени Правительства Российской Федерации), договоры межведомственного характера (заключенные от имени федеральных органов исполнительной власти). Последние
два вида договоров прямого выхода на сферу правового регулирования
деятельности прокуратуры не имеют, хотя определенное воздействие
на нее могут оказать и оказывают.
В данном случае необходимо иметь в виду, что прокуратура не относится
к системе органов исполнительной власти, в силу чего решения, принимаемые, в том числе и на международном уровне, Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, службами и иными
федеральными органами исполнительной власти на органы прокуратуры
не распространяются. Другое дело, что Генеральная прокуратура Российской Федерации не только не может их игнорировать, но и при определенных условиях обязана принимать в их реализации необходимое участие.
Причем для того, чтобы задействовать органы прокуратуры в выполнении межправительственных или межведомственных договоров, необходимо, естественно, там, где требуется их участие, издание соответствующих правовых актов теми органами, которые правомочны регулировать
деятельность органов прокуратуры1. Такими актами могут быть закон,
постановление Государственной Думы, Указ Президента Российской
Федерации, межведомственные соглашения прокуратуры с федеральными правоохранительными министерствами и службами. Например,
Соглашение «Об обмене правовой информацией» от 21 октября 1994 г.,
заключенное главами правительств Азербайджанской Республики, ре-
1
Однако во всех ситуациях, связанных с деятельностью прокуратуры, оптимальным вари-
антом все-таки было бы заключение международных договоров на межгосударственном
уровне. Этому могла бы способствовать реализация Генеральной прокуратурой Россий-
ской Федерации права на внесение рекомендаций о заключении международных дого-
воров.
50 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
спублик Армении, Беларуси, Грузия, Казахстана, Молдовы, Узбекистана,
Российской Федерации, Киргизской Республики, для того чтобы обмен
правовой информацией был обеспечен с использованием возможностей
прокуратуры, требовало создания соответствующего механизма подключения прокуратуры к указанной работе. При этом следует особо отметить, что позицией 38 Приложения к Соглашению от 21 октября 1994 г.
предусматривался межгосударственный обмен нормативными правовыми
актами, относящимися к деятельности прокуратуры. Еще более наглядно
необходимость использования возможностей прокуратуры в сфере обеспечения законности и правопорядка показывает такой, например, международный договор, каким является Соглашение от 12 февраля 1999 г. между
Правительством Российской Федерации и Правительством Республики
Беларусь о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовыми операциями,
связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем. Уже сам предмет соглашения, который составляет сотрудничество «в целях организации эффективной борьбы по предупреждению,
выявлению, пресечению и раскрытию незаконных финансовых операций,
а также финансовых операций, связанных с легализацией (отмыванием)
доходов, полученных незаконным путем», убедительно показывал, что органы прокуратуры должны быть представлены в числе тех компетентных
органов, которым в Соглашении отведена роль непосредственных исполнителей предписываемых Соглашением действий. Но опять-таки для этого
нужно было дополнительное соответствующее правовое решение.
Межведомственные международные договоры, заключаемые от имени
федеральных органов исполнительной власти, на правовое регулирование деятельности прокуратуры не влияют и могут представлять для нее
интерес только как источник информации определенного содержания.
В то же время есть самостоятельная категория международных договоров, о которых не говорится в Федеральном законе от 15 июля 1995 г.
№ 101-ФЗ «О международных договорах» (хотя возможность и необходимость сказать о них имелась), но правомочность заключения которых
установлена Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 2). Это соглашения, заключаемые Генеральной прокуратурой
Российской Федерации с соответствующими органами других государств
по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. Практика заключения Генеральной прокуратурой Российской Федерации международных соглашений с прокуратурами государств как ближнего зарубежья (Республики Таджикистан, Туркменистана и др.), так и дальнего зарубежья (Генеральными прокуратурами Королевства Швеции, Индии,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]