Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры... 81
Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. С принципом независимости логично корреспондируется положение о том, что воздействие названных органов и организаций,
а также средств массовой информации, их представителей, должностных
лиц на прокурора в любой форме влечет установленную законом ответственность. Аналогично определяется ответственность за неисполнение
требований прокурора.
Выполняя гигантский объем работы (приведем только один, но красноречивый показатель: в 2018 г. Президентом Российской Федерации
было подписано более 500 законов), законодатель не всегда придает должное значение вопросам независимости прокуратуры, как это случилось
при принятии Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, создавшего искусственные и ненужные препятствия для выполнения прокурором возложенных на него уголовно-процессуальным законом функций
надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного
судопроизводства. Можно говорить о нежелательном отвлечении прокуроров от выполнения прямых обязанностей некоторыми функциями.
Поучительным свидетельством истинной заботы о независимости прокуроров может служить документ, пришедший из далекого прошлого, обозначенный как «О непредоставлении гражданским губернаторам права
давать аттестации губернским прокурорам. 1828 год. Сентября 28. Сенатский указ», который имеет смысл, несмотря на его немалый объем, привести полностью.
«Правительствующий Сенат слушал дело по возникшему вопросу: вправе
ли Гражданские Губернаторы делать аттестации о Губернских Прокурорах
и Стряпчих. Приказали: Губернские Прокуроры, на основании узаконений,
везде смотрят и бдение имеют, дабы в Губерниях ничего противного закону
и общей пользе не происходило, и в случае их упущений, или преступления
должности, они подвергаются ответственности пред Министром Юстиции,
или суждению Правительствующего Сената. В Высочайше же утвержденном 1 февраля 1819 года положении Комитета гг. Министров между прочим изъяснено: что польза службы требует, дабы Прокурор, как блюститель
за точным исполнением законов и как чиновник, ни в чем Губернатору неподчиненный, никогда с ним и в тесной дружественной связи не был: ибо в сем последнем случае Верховное Правительство ни чрез кого уже по обязанности
ни в каких беспорядках в Губернии и узнавать не будет иметь способа. Принимая все сие в соображение и находя, что по распорядку службы Губернских
чиновников, Губернские Прокуроры и Губернские Стряпчие состоят в непосредственной зависимости Министра Юстиции, по удостоению коего и утверждаются они в сих званиях Правительствующим Сенатом, и из них последние по возлагаемым на них Губернским Начальством комиссиям или поручениям, быв обязаны ответственностию в точном и законном исполнении
82 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
оных, подчиняются в сем только отношении, как и прочие Губернские чиновники Губернскому Правлению, — Сенат считает, что затем дальнейшая
зависимость их аттестации по службе от Губернского Начальства, не может быть вмененною: ибо Губернский Прокурор, или нередко заступающий
на его место Губернский Стряпчий, будучи блюстителем за повсеместным
в Губернии исполнением законов, в случае каких-либо по делам службы несогласий его с Начальником Губернии, или в случае представления Начальству
о неправильном действии Губернатора, может навлекать к себе со стороны его нерасположение, а следовательно, если бы аттестация таковых
чиновников зависела от Губернатора, они могли бы, при всей похвальной
своей службе, лишиться справедливого по оной удостояния. Почему, следуя
цели помянутого Высочайше утвержденного 1 февраля 1819 года положения, как состоявшегося после уже издания указа Правительствующего Сената 12 мая 1813 года, коим велено доставлять в Герольдию списки вместе
с другими чиновниками и о Губернских Прокурорах и Стряпчих, Сенат определяет: предписать как Олонецкому Губернскому Правлению и Гражданскому Губернатору, так и прочим Губернским Правлениям, Правительствам
и Гражданским Губернаторам, чтобы доставляя в Герольдию общие о Губернских чиновниках послужные списки, с надлежащею о каждом аттестациею,
не предоставляли себе права аттестовать между ими токмо Губернских
Прокуроров и Стряпчих, как таких чиновников, заслуги и отличия коих зависят от одобрения Министерства Юстиции, которому они непосредственно подчинены по службе. Но что касается до Уездных Стряпчих: поелику
определение их, на основании Учреждения об управлении Губерний 80-й статьи, принадлежит до Губернского Правления, предварительное же избрание
в сие звание достойных чиновников, по указу 1803 февраля 4 предоставлено
Губернским Прокурорам, то аттестацию сим Стряпчим должно производить Губернское Начальство, по ближайшему о службе их засвидетельствованию со стороны Губернских Прокуроров. О чем послать указы; каковыми
уведомить гг. Министров и Начальствующих в губерниях лиц, а в Святейший
Правительствующий Синод и во все департаменты Правительствующего
Сената сообщить для сведения.»1.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» подробно
регламентирует меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров, материального и социального обеспечения прокурорских работников.
Во избежание расширительного толкования в нем специальной статьей
оговариваются условия увольнения работника в связи с утратой доверия.
Закон устанавливает особенности привлечения прокуроров к дисципли-
1
Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 3. № 2309 (цитируется
по изданию: Звягинцев А. Г. Законоблюстители. Краткое изложение истории прокурату-
ры в лицах, событиях и документах. ЗАО «ОЛМА Медиа Групп», 2012. С. 107–108).
§ 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры... 83
нарной, административной и уголовной ответственности. Уголовно-процессуальный закон относит прокуроров к категории лиц, в отношении
которых действует особый порядок производства по уголовным делам.
Органы власти, органы местного самоуправления, их должностные
лица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обязательств. Прокуроры
не могут включаться в состав комиссий, создаваемых указанными органами, выборных или иных органов, образуемых органами власти и органами местного самоуправления.
Недопустимыми являются со стороны федеральных органов власти,
представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления не только
прямые указания прокурорам, касающиеся принимаемых ими решений,
но и любые обращения иного рода, преследующие цель повлиять на решение прокурора по конкретному делу или материалу.
Существенной гарантией сохранения прокурорами независимого положения выступает установленный законом запрет совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должностей в органах власти и местного
самоуправления, возможности быть членами выборных и иных органов,
образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. При отсутствии данного запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже в значительной мере гипотетическую, учитывая их общую нагрузку по службе, совмещения основной деятельности в органах
прокуратуры с работой в государственных учреждениях и структурах местного самоуправления. Как сотрудники государственных органов и органов
местного самоуправления они в данном случае были бы обязаны подчиняться решениям указанных органов, принимать участие в их исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с нарушением,
либо непосредственно в нарушение закона. Кроме того, не исключалась
бы вероятность втягивания прокуроров не в основанные на законе отношения с государственными органами и органами местного самоуправления и подконтрольными им учреждениями, предприятиями и организациями. Главная же опасность совмещения прокурорской деятельности
с государственной или муниципальной службой связана с неминуемо
следующей из этого фактической утратой прокурором независимого положения органа надзора за законностью, лишением возможности сохранения объективности в оценке законности их действий и принимаемых
органами исполнительной власти, органами местного управления правовых актов. Не может он в такой ситуации проводить независимую линию
органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, и в отношении подчиненных или подконтрольных органам государственной власти
84 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
и местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций. Поэтому правило о недопустимости совмещения прокурорской деятельности
с иной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного
правила закон делает исключение лишь для преподавательской, научной
и творческой деятельности. Исключение вполне понятное и обоснованное. Вместе с тем следует учитывать и абсолютную недопустимость финансирования данных видов деятельности прокурорских работников за счет
средств иностранных государств, иностранных организаций, иностранных
граждан и лиц без гражданства. К этому правомерно было бы добавить
запрет на получение вознаграждения за преподавательскую или научную
деятельность от учреждений и организаций, надзор за исполнением законов которыми возложен на соответствующую прокуратуру.
Отдельно следует сказать о гарантиях личной безопасности прокуроров
и членов их семей. Очевидная реальность угроз физической расправы, похищения родственников, уничтожения имущества со стороны криминала
фактически никак не нейтрализуется нашим уголовным и уголовно-процессуальным законодательством. В условиях сложной современной криминогенной ситуации было бы уместным введение специального состава
преступления, связанного с угрозами посягательства на жизнь, здоровье, честь, личную неприкосновенность сотрудников правоохранительных органов и членов их семей, предусматривающих строгие санкции
без права на условно-досрочное освобождение от наказания. Бесспорно,
сами по себе эти меры могут дать временный превентивный эффект, не будучи подкреплены практикой раскрытия преступлений. При ответственном отношении к исполнению служебного долга следователей, учитывая
изрядную долю очевидности обстоятельств совершения большинства преступлений, проблемы с раскрываемостью, а следовательно, и с обеспечением неотвратимости наказания быть не должно.
Принцип внепартийности органов прокуратуры. Принадлежность к политической партии, общественному движению сопряжена с обязанностью
соблюдения внутрипартийной дисциплины, обязательностью исполнения
решений общественных объединений. Как орган, осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государства, прокуратура должна
стоять на общегосударственных позициях. Она защищает интересы всех
граждан, общества в целом, интересы государства, поэтому прокурорские
работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих свои, далеко не всегда совпадающие с общегосударственными,
политические цели, и принимать участие в их деятельности. Законом запрещается создание в органах прокуратуры общественных объединений,
равно как и их организаций.
Запрет вхождения прокурорских работников в ряды общественных
объединений, преследующих политические цели, учитывает опасность
Контрольные вопросы 85
утери ими одного из главных профессиональных качеств, которые требует
служба в органах прокуратуры, — способности служения только закону
и никому более. Преступив данный запрет, прокурорские работники могут поставить себя в положение, несовместимое с их дальнейшей работой
в органах прокуратуры. В этом случае вступают в действие правила, установленные ст. 4 (п. 4) и 43 (п. 1, подп. «г») Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым несоблюдение ограничений, связанных со службой, влечет прекращение службы в органах
и учреждениях прокуратуры.
Принцип внепартийности органов прокуратуры близок к принципу
независимости прокуроров от внешних воздействий в том отношении,
в каком невхождение прокурорских работников в общественные объединения, преследующие политические цели, служит серьезной гарантией,
ограждающей прокуроров от влияния идей и решений политических структур. И это обстоятельство нужно учитывать при характеристике принципа
независимости прокуроров. Вместе с тем следует иметь в виду несомненную самостоятельность принципа внепартийности. Данный принцип исходит из недопустимости вторжения в отправление прокуратурой возложенных на нее законом функций со стороны именно политических сил,
представленных в обществе. Эта цель присуща и другим принципам организации и деятельности прокуратуры, но применительно к рассматриваемому принципу она — доминирующая.
Контрольные вопросы
1.
Какое содержание имеет понятие «принципы организации и деятельности
прокуратуры» в теории и практике прокурорского надзора?
Назовите конституционные принципы организации и деятельности прокура-
2.
туры, раскройте их значение.
Как следует понимать роль других принципов организации и деятельности
3.
прокуратуры?
Какую роль играют принципы организации и деятельности прокуратуры
4.
при рассмотрении вопросов реформирования системы органов прокуратуры?
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ.
ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ...
(ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА)
§ 1. Понятие и сущность функций
...
и основных направлений деятельности
критерии разграничения
Функции и основные направления деятельности прокуратуры — понятия,
находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие общие корни
в виде деятельности прокуратуры, которую они олицетворяют. В силу
этих обстоятельств их понятия нередко формулируются таким образом,
что они воспринимаются как тождественные.
Несмотря на близкое «родство», понятия «направления деятельности» и «функции прокуратуры», безусловно, являются самостоятельными.
Каждое из них выполняет определенное предназначение и используется
при раздельном освещении относящихся к ним групп вопросов, характеризующих деятельность прокуратуры.
Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией понятий функции
и основного направления деятельности прокуратуры способна порождать
достаточно ощутимые трудности в решении причем не столько теоретических, сколько практических задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирования деятельности органов прокуратуры. При отсутствии
надлежащей точности определения содержания названных понятий можно
в характеристике правового статуса прокуратуры недосчитаться нужных
функций. Нечеткость в разграничении понятий «направления деятельности» и «функции прокуратуры» может породить в практике конкретных прокуратур недооценку либо исполнения отдельных функций, либо
актуальности выделения отдельных направлений деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации.
Неприемлемая конкуренция функций и направлений как равнопорядковых категорий в состоянии переключить деятельность прокуратуры
на решение задач не первой значимости. Очевидно, что восприятие функции как направления деятельности прокуратуры нежелательно и потому,
прокуратуры,
§ 1. Понятие и сущность функций и основных направлений деятельности... 87
что, как правило, сопряжено с вероятностью ограничения объема реализации заложенного в функции потенциала. Нельзя не считаться с тем,
что отождествление понятий «направления деятельности» и «функции»
также нежелательно и в силу возникновения возможной зависимости
реализации функции прокуратуры от конъюнктуры конкретной правовой ситуации.
Проблема разграничения понятий основных направлений деятельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Несомненная условность,
очевидная теснота соприкосновения, общая природа, неуловимость большей части граней, существующих между данными понятиями, со всей очевидностью свидетельствуют об этом. И, тем не менее, основные функции
и направления деятельности прокуратуры в содержательном плане могут
и должны различаться.
Функция есть выражение государственно-правового и социального
назначения прокуратуры как элемента системы правоохранительных органов. Объективная потребность ее признания обусловлена необходимостью решения как минимум одной из специфических, свойственных
только прокуратуре задач. Реализация функции представляет собой особый, присущий только прокуратуре, подчиненный определенной цели
комплекс действий. Совокупность функций обусловливает содержание
той деятельности, ради выполнения которой существование и сохранение
прокуратуры признается необходимым и социально оправданным. Они же
наиболее последовательно и полно определяют место прокуратуры в системе государственных органов.
Ключевым признаком, образующим понятийную характеристику функции прокуратуры, выступают задачи, решение которых связывается с выполнением определенной функции. Данные задачи являются производными от обозначенных выше общих задач органов прокуратуры Российской Федерации, а точнее, конкретизирующими их, и подчинены
интересам максимально полной реализации задач прокуратуры в целом.
В настоящее время в качестве задач, лежащих в основе возложенных
на прокуратуру функций, признаются:
1. Наблюдение за соответствием положениям Конституции Российской
Федерации и требованиям законов действий и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. В совокупности
данных органов их значительную часть составляют правоохранительные
органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание
и предварительное следствие, судебные приставы, администрации орга-
88 Глава четвертая. Функции и основные направления деятельности прокуратуры...
нов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые меры принудительного характера, администрации мест содержания
задержанных и содержания под стражей. Реализации названной задачи
посвящена функция надзора за соблюдением Конституции Российской
Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов.
2. Обеспечение привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, и назначения судом предусмотренного законом
наказания, осуществления мер по созданию обстановки неотвратимости
наказания за совершенные преступления, защита прав и свобод человека
и гражданина от преступных посягательств. Данной задаче соответствует
функция уголовного преследования.
3. Утверждение согласованных усилий правоохранительных органов
в сфере борьбы с преступностью. Решению этой задачи подчинена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью.
4. Осуществление мер по совершенствованию правовой системы Российской Федерации, использование материалов органов прокуратуры
в интересах совершенствования законодательства. Данная задача обусловила наделение прокуратуры функцией участия в правотворческой
деятельности.
5. Участие в соответствии с компетенцией прокуратуры в выполнении
обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров и соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. С наличием этой задачи связано включение в систему функций
прокуратуры функции международного сотрудничества.
6. Использование судебного порядка защиты прав, свобод и законных
интересов граждан, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Для ее обеспечения
на прокуратуру возложена функция участия в рассмотрении административных и гражданских дел судами общей юрисдикции и рассмотрения
дел арбитражными судами.
7. Обеспечение объективного и полного учета совершенных преступлений и отражения в отчетности состояния практики правоохранительных
органов по борьбе с преступностью. С решением данной задачи связано
возложение на прокуратуру функции ведения государственного единого
статистического учета в сфере состояния преступности, следственной работы и прокурорского надзора.
Обязательным признаком функций является их возложение на прокуратуру только законом, в силу данного обстоятельства перечень функций — исчерпывающий. Исключение отдельных функций или расширение их совокупности возможно только путем принятия соответствующего
законодательного решения.
§ 1. Понятие и сущность функций и основных направлений деятельности... 89
Функции прокуратуры подлежат реализации в полном объеме и единовременно. Выборочный подход к выполнению функций, так же как и соблюдению принципов организации и деятельности прокуратуры, недопустим. Он чреват опасностью ослабления и даже потери прокуратурой
известной части своих позиций в правоохранительной деятельности, что,
кстати и произошло вследствие исключения функции расследования преступлений следователями прокуратуры.
Конкретным функциям соответствует свой определенный набор полномочий прокурора. Точная привязка прав и обязанностей прокурора
к специфике определяемого им вида деятельности является условием
ее эффективного выполнения. Применительно к функциям в настоящее
время устанавливается структура органов прокуратуры. Подразделения
прокуратур всех звеньев формируются по функциональному признаку
в пределах компетенции соответствующего уровня органов прокурорской системы.
Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно определить как социально обусловленную, исходящую из стоящих перед прокуратурой задач
укрепления законности и правопорядка и установленную законом обязанность
исполнения органами системы прокуратуры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение
прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской
Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов,
единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.
Представления об основных направлениях деятельности прокуратуры
в большинстве случаев базируются на общепринятом в русском языке
подходе к интерпретации направления как определенной части, линии
движения, стороне, пути развития, варианта действий и т.п. Направление деятельности прокуратуры наиболее приемлемо, на наш взгляд, представлять как определенную сторону, участок деятельности прокуратуры.
Рассматривая деятельность прокуратуры в виде некоего правового поля,
на которое проецируются регулируемые законодательными нормами явления и процессы, ее направления можно представить как относительно
самостоятельные секторы линейного характера, в каждом из которых реализуются определенные виды действий, направленных на решение конкретных, актуальных для данного места и времени задач укрепления законности и правопорядка. В отличие от системы функций, являющейся
величиной постоянной, а применительно к конкретному этапу правового
регулирования и объективно неизменной, направления деятельности прокуратуры характеризуются более выраженной подвижностью. Совокупность направлений деятельности определяется актуальностью стоящих
90 Глава четвертая. Функции и основные направления деятельности прокуратуры...
перед государством, регионами, муниципальными образованиями задач в конкретный период времени. При этом, однако, следует отметить,
что в работе прокуратуры выделяются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них в качестве примера можно назвать такое направление, как защита прав и свобод человека и гражданина. В известном
смысле связь функций и основных направлений деятельности прокуратуры можно представить как отношения сущности и формы ее выражения.
Сущность деятельности, заложенная в функциях прокуратуры, получает
свое выражение, материализуется в основных направлениях ее деятельности. В своей совокупности правильно избранные основные направления
позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций
прокуратуры корректируемая, динамичная система ее основных направлений дает возможность строить работу органов прокуратуры эффективно,
с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства, своевременно устранять именно те болевые точки,
которые вызывают обоснованную тревогу в обществе.
При выборе основных направлений деятельности учитываются фактическое состояние законности и данные краткосрочных и долгосрочных
прогнозов в изменении состояния законности. Об этом особенно наглядно свидетельствует практика последних лет. Вступление Российского
государства в стадию перехода к рыночным отношениям дало основание
с большей долей уверенности сделать вывод о возможности активизации
правонарушений в сфере хозяйственной деятельности. В связи с этим
в практике прокуратуры значимое место в свое время занимали такие
направления, как борьба с нарушениями законности при приватизации
объектов государственной и муниципальной собственности, при осуществлении внешнеэкономической деятельности, проведении земельной реформы и др. Действия прокуроров в рамках данных направлений
позволили выявить, пресечь и предупредить большое количество нарушений как преступного, так и непреступного характера. Когда говорят,
что утверждение рыночных отношений сопровождалось массовыми нарушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений было
бы намного больше, если бы на пути ретивых приватизаторов, выходящих в обход закона на международную арену новоявленных бизнесменов,
не имеющих ни прав, ни намерений заниматься сельским хозяйством претендентов на обладание земельными богатствами, не стояли работники
органов прокуратуры. На современном этапе деятельности органов прокуратуры Российской Федерации для выделения основных направлений
приоритетное значение имеют противодействие терроризму и экстремизму, коррупции, проблемы укрепления законности в сфере экономики,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]