Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры... 61
рорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод
человека и гражданина».
Приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации,
с помощью которых осуществляется конкретизация законодательных положений об организации и деятельности прокуратуры, формирование рабочего механизма их исполнения, выступают инструментом обеспечения
единства и согласованности действий всех органов и организаций прокуратуры по выполнению возложенных на прокуратуру функций. В устанавливаемых ими правилах реализации нормативных предписаний находят
выражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней и практически по всем ведущим направлениям.
Для начинающих прокурорских работников организационно-распорядительные документы представляют собой незаменимое средство овладения практическими знаниями и навыками специфики прокурорской
деятельности. Для сотрудников прокуратуры со стажем они являются источником информации, позволяющим поддерживать должный уровень
профессиональной подготовки. В будущем организационно-распорядительные документы, как представляется, займут соответствующее их роли
место уже не только в учебной или методической литературе, а непосредственно в законе о прокуратуре в качестве их признания одним из элементов ее правовых основ.
Исходя из положений и принципов Конституции Российской Федерации, духа и буквы российских законов и, разумеется, ориентируясь
на структуру и содержание Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации охватывают весь спектр
вопросов деятельности прокуратуры, способствуя полномасштабной
реализации как общих положений ее законодательного обеспечения,
так и осуществлению надлежащего нормативно-правового сопровождения отдельных сфер прокурорской деятельности. Регулярно производимая обновляемость приказов и указаний Генерального прокурора
Российской Федерации обеспечивает постоянное сохранение их актуальности.
Общие положения наглядно и последовательно отражают Регламент
Генеральной прокуратуры Российской Федерации, приказы Генерального
прокурора Российской Федерации, регламентирующие вопросы распределения обязанностей между руководителями прокуратуры, выступающие
в качестве актов, посвященных совершенствованию организационного построения системы прокуратуры Российской Федерации (создания новых,
реорганизации действующих либо ликвидации отдельных входящих в нее
подразделений), определению компетенции территориальных и специализированных прокуратур, выполнению видов деятельности, требующих
62 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
объединения действий различных звеньев прокурорской системы, всех
или большинства подразделений центрального аппарата, нижестоящих
прокуратур (организация работы по взаимодействию с общественностью,
определения порядка формирования органами прокуратуры ежегодного
сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, ведения единой статистической отчетности о преступности и работе правоохранительных органов и т.д.).
В качестве самостоятельной группы могут рассматриваться приказы, освещающие вопросы организации работы по отдельным отраслям и направлениям прокурорского надзора (названный выше приказ № 195 об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав
и свобод человека и гражданина, приказы: об организации прокурорского
надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного
следствия; об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; об организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере и др.). К этой же группе могут быть отнесены приказы
Генерального прокурора Российской Федерации, касающиеся реализации
других функций прокуратуры: международного сотрудничества, участия
в правотворческой деятельности, участия прокуроров в гражданском процессе и т.п. К приказам и указаниям Генерального прокурора Российской
Федерации, относящимся к данной группе, придется неоднократно обращаться в последующем изложении, поскольку их содержание позволяет
понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок
и формы реализации других функций прокуратуры.
В качестве самостоятельной группы представляется целесообразным выделять приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, посвященные направлениям деятельности прокуратуры, характеризующимся в условиях наличной конкретно-исторической ситуации повышенной актуальностью. Это необходимо, как представляется, во-первых,
для своевременного обеспечения включенности прокуратуры в решение
возникающих важных общегосударственных задач и, во-вторых, также
для своевременной корректировки таких направлений. В данном случае
имеются в виду приказы Генерального прокурора Российской Федерации
о совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, указание о мерах
по совершенствованию организации прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного
следствия в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти и др.
И, наконец, в качестве еще одной группы следует назвать организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Россий-
Контрольные вопросы 63
ской Федерации, связанные с вопросами обеспечения (организационного,
информационного, кадрового, материально-технического) деятельности
прокуратуры. Типичными примерами могут служить: приказы Генерального прокурора Российской Федерации: о порядке рассмотрения в органах прокуратуры заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, о представлении специальных донесений и иной
обязательной информации, о работе с кадрами в органах прокуратуры
Российской Федерации, о проведении служебных расследований в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации; утверждаемые приказами Генерального прокурора
Российской Федерации документы, определяющие статус структурных
подразделений аппарата Генеральной прокуратуры (положения о главных управлениях и управлениях Генеральной прокуратуры Российской
Федерации), обеспечивающие контроль за состоянием профессиональной
подготовки прокурорских работников (положения об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации), устанавливающие порядок работы на ответственных участках прокурорской
деятельности (инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры,
о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры, по учету кадров прокурорских работников, о порядке установления
в случаях, предусмотренных законом, доплат работникам органов прокуратуры и др.). Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны
для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры, получения
представления о ведомственном механизме деятельности органов прокуратуры, и их основные положения будут использованы при рассмотрении
соответствующих тем в последующем изложении.
Контрольные вопросы
1. Сформулируйте понятие правовых основ деятельности прокуратуры Россий-
ской Федерации.
2. Назовите содержащиеся в Конституции Российской Федерации положения,
связанные с организацией и деятельностью системы прокуратуры Российской
Федерации.
3. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации и их роль в опреде-
лении организации и порядка деятельности органов прокуратуры.
4. Охарактеризуйте роль и место Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» в системе правового обеспечения деятельности органов
прокуратуры.
5.
Какова роль процессуального законодательства в правовом регулировании
деятельности прокуратуры, тенденции развития процессуального законодательства относительно правового статуса прокурора в арбитражном, гражданском,
уголовном процессах?
64 Глава вторая. Правовые основы деятельности прокуратуры...
6.
Каково значение организационно-распорядительных документов Генеральной
прокуратуры Российской Федерации в решении вопросов правового обеспечения деятельности органов прокуратуры?
Назовите основные международно-правовые акты, имеющие отношение к во-
7.
просам правового регулирования деятельности прокуратуры, раскройте содержание их принципиальных положений.
ГЛАВА ТРЕТЬЯ.
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
...
ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Понятие и система принципов организации и деятельности...
органов прокуратуры
В теории прокурорского надзора принципами организации и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные моменты в его
организации и функционировании, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах. В целом названные
признаки достаточно полно отражают смысл и ведущее значение принципов для обеспечения жизнедеятельности прокурорской системы. Вместе
с тем происходящие изменения в правовой действительности российского
государства требуют своевременного адекватного отражения в понятийной характеристике основополагающих начал, на которых базируются организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации. К этому
обязывает прежде всего необходимость последовательного повышения
роли прокуратуры в обеспечении социальной и экономической стабильности в обществе, преодолении перманентно возникающих кризисных
явлений, раскрытии и реализации в полном объеме ее правозащитного
потенциала. Нельзя сбрасывать со счетов вероятность возобновления попыток создания проектов реформирования органов прокуратуры, направленных на выхолащивание надзорной сущности ее деятельности. Такого
рода попытки посягают на фундаментальные устои прокуратуры и, соответственно, их мишенью нередко выступают именно принципы ее организации и деятельности.
В связи с этим, характеризуя принципы организации и деятельности
прокуратуры Российской Федерации в современных условиях, прежде
всего необходимо акцентировать внимание на том, что они образуют системообразующее ядро прокурорской системы. Совокупность присущих
ей принципов определяет функции прокуратуры, правовые средства, необходимые для их реализации, организационную структуру прокурорской
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
66 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
системы, характер взаимоотношений между ее отдельными элементами
(звеньями). Принципы консолидируют прокурорскую систему, придают
ей целостность и индивидуальность специализированного органа государственной правовой охраны национальных интересов России. Отход
от принципов организации и деятельности прокуратуры способен привести к замене ее другой, качественно иной системой, что, по существу,
равносильно разрушению действующей системы. В свою очередь, точное
соблюдение принципов обеспечивает высокую жизнеспособность и эффективность функционирования прокурорской системы. Прокурорские
работники всеми своими действиями обязаны способствовать утверждению данных принципов в правоохранительной практике. Вместе с тем защита принципов организации и деятельности прокуратуры должна входить
в качестве органической части в работу законодательных органов, органов судебной и в известной мере органов исполнительной власти. Социальная ценность результатов прокурорского надзора, реализации других,
находящихся с ним в органической взаимосвязи, функций является высокой. Соответственно государство в лице своих органов призвано всемерно способствовать укреплению правовой, организационной, материально-технической, финансовой базы деятельности прокуратуры. Именно
государство первым должно решительно пресекать любые попытки тенденциозного, вкусового и просто поспешного пересмотра принципов организации и деятельности прокуратуры, независимо от форм, в которые
они облекаются, сил, привлекающихся к их осуществлению.
Следует отметить, что и сами по себе принципы организации и деятельности прокуратуры образуют самостоятельную, завершенную, сформировавшуюся систему. Каждый принцип в этой системе выполняет важную
самостоятельную роль. Одновременно они связаны множеством нитей
между собой, которые настолько существенны, что без них невозможна
полноценная реализация каждого принципа в отдельности. Данное обстоятельство определяет, что соблюдение принципов — задача комплексная.
Выборочное выделение в практике органов прокуратуры роли отдельных принципов недопустимо, тем более в ущерб другим. Они действуют
только как единое целое. При выпадении хотя бы одного из их общей совокупности они как система перестанут действовать, и роль оставшихся
принципов в определении сущности ключевых аспектов прокурорской
деятельности будет качественно иной.
При определении системы принципов организации и деятельности
прокуратуры необходимо соблюдение правильного подхода к интерпретации такого их признака, как «закрепление» в Конституции Российской
Федерации и федеральных законах. Нередко в данном случае специалистами имеются в виду только прямые указания в законе соответствующих принципов. Подобный подход необоснованно сужает количествен-
§ 1. Понятие и система принципов организации и деятельности... 67
ное и качественное многообразие принципов, которые, действительно,
должны быть закреплены в законе. Они не могут провозглашаться произвольно, вне связи с волеизъявлением государства. Принципы организации и деятельности прокуратуры — это не просто правовая реальность,
а реальность, обязательно признаваемая государством. Только при этом
условии они могут быть действенными, рассчитывать на защиту государства, играть регулятивную роль в определении организационных основ
и ключевых вопросов функционирования прокуратуры. Сведение понятия закрепления принципов в законе к буквальному их обозначению в законодательных актах противоречит и правовой теории, и основам законотворческой деятельности. Принцип может быть представлен в законе
фактически, но текстуально не обозначен, что отнюдь не является препятствием для его признания в качестве такового. В этом случае определяющую роль играет возможность выведения того или иного принципа
из содержания правовых норм, «абстрагирования» принципа из норм действующего права. Данный подход позволяет представить систему принципов в более полном объеме, более рельефно раскрыть их роль в функционировании института прокурорского надзора.
Изложенные соображения позволяют сделать вывод о том, что принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
представляют устойчивую самостоятельную общность признаваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами базовых
положений, составляющих системообразующее ядро прокурорской системы, определяющих функции прокуратуры, ее структуру, характер взаимоотношений между входящими в прокурорскую систему элементами
(звеньями), полномочия прокуроров, другие ключевые вопросы функционирования прокуратуры как особого государственно-правового института, занимающего ответственное место в системе правовой охраны
Российской Федерации.
Принципы прокуратуры не предполагают их раздельного освещения
в виде двух отдельных групп: принципов организации и принципов деятельности. Организация и деятельность прокуратуры — понятия безусловно самостоятельные, и вместе с тем, несомненно, тесно взаимосвязанные. Это позволяет рассматривать принципы организации и деятельности прокуратуры в качестве единого комплекса, поскольку организация
в отрыве от деятельности беспредметна или, точнее сказать, нереальна,
а деятельность без надлежащей организации становится неупорядоченной
и не обеспечивающей достижения нужных целей.
Система принципов организации и деятельности прокуратуры включает
два их основных вида: конституционные принципы и принципы, установленные законом о прокуратуре и другими федеральными законами. К конституционным принципам относятся те, которые установлены Конститу-
68 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
цией Российской Федерации или могут быть абстрагированы на основе
содержащихся в ней положений. Конституционными принципами соответственно являются принципы законности, единства, централизации,
гласности. Им принадлежит ведущая роль в системе принципов организации и деятельности органов прокуратуры. Определяя специфику организационного и функционального построения прокурорской системы,
они одновременно служат основой и всех других принципов.
Принципы организации и деятельности прокуратуры требуют к себе
предельно внимательного и взвешенного отношения. Ревизия принципов
может проводиться только при наличии достаточных оснований и только
с соблюдением максимальной осмотрительности. Цена ошибок чрезвычайно высока, их вероятность должна быть сведена к нулю. В этой области
крайне нежелательны решения, основанные на субъективных представлениях их авторов, решения, способные привести к ослаблению прокуратуры. Защита и поддержка ныне действующих принципов организации
и деятельности прокуратуры государственными органами, институтами
гражданского общества имеет важное общегосударственное значение.
§ 2. Конституционные принципы организации
и деятельности прокуратуры
Принцип законности. Принцип законности — это всеобщий принцип,
но в деятельности прокуратуры ему принадлежит особая роль. Прокуратура является единственной системой органов страны, для которых укрепление законности в важнейших сферах государственного строительства
составляет главное содержание ее деятельности. Определяемые принципом законности требования в общем виде заключаются в обязательности
соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения действующих на территории Российской Федерации законов всеми органами, организациями и лицами, являющимися субъектами правоприменительной
деятельности. Надлежащая реализация принципа законности обеспечивается наличием совершенной правовой базы государства и точной и единообразной практикой применения российских законов.
Принцип законности прямо не назван в Конституции Российской Федерации, однако его сущность, конкретное содержание и основные признаки предметно и со всей определенностью раскрывает ст. 15 Главного
Закона страны.
В названной статье содержатся конституционные положения о высшей
юридической силе Конституции Российской Федерации, ее безоговорочном верховенстве в правовой системе страны, прямом действии конституционных норм и принципов. Безусловным требованием законности
является недопустимость противоречия федеральных законов не только
§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры 69
Конституции Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а законов и иных нормативных актов субъектов Российской
Федерации также федеральным законам. Обеспечение единой законности
в стране гарантирует конституционное положение о применении Конституции на всей территории Российского государства. С принципом законности непосредственно связано лежащее в основе закрепленного в данной статье требование об обязательности соблюдения Конституции Российской Федерации и действующих на территории страны законов всеми
органами государственной власти, органами местного самоуправления,
должностными лицами, гражданами и их объединениями.
Руководствуясь названными конституционными нормами и принципами, прокуроры в своей деятельности следят за соблюдением в правоприменительной практике требований о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, ее прямого действия, за исполнением
установленных статьей 15 Конституции Российской Федерации правил
обеспечения внутренней согласованности и непротиворечивости актов,
образующих правовую систему государства, обязательности исполнения
Конституции Российской Федерации и законов.
В лице прокуратуры государство имеет тот специализированный правоохранительный орган, все усилия которого направлены на исполнение
конституционного требования о соблюдении Конституции Российской
Федерации и законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.
Законность составляет предмет прокурорского надзора. С утверждением принципа законности связана система правового обеспечения организации и деятельности прокуратуры. Принцип законности определяет
функциональную специфику прокуратуры, выделяя в качестве ведущей
функцию надзора. Непременным условием обеспечения прокуратурой
верховенства закона — главного показателя действия эффективного режима законности — служит наличие должного объема и диапазона правовых средств, предоставляемых законом надзорному ведомству, которые
в целом могут считаться достаточными для достижения стоящих перед
прокуратурой целей.
Законность действий и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, является единственным критерием, применяемым прокуратурой для оценки их деятельности. На этой основе происходит разграничение форм и методов обеспечения законности и вместе с тем закладывается основа плодотворного
взаимодействия прокуратуры и контролирующих органов, что заметно
расширяет социальную и правовую базу борьбы с правонарушениями,
включая и их наиболее опасные проявления в виде преступлений.
70 Глава третья. Принципы организации и деятельности прокуратуры...
Располагая уникальной информацией о состоянии законности, прокуратура обладает широкими возможностями участия в правотворческой деятельности и достаточно эффективно эти возможности реализует. Однако
вклад прокуратуры в совершенствование правовой базы страны мог бы
быть неизмеримо большим.
Принцип законности в организации и деятельности прокуратуры выражается не только в предпринимаемых ею мерах по выявлению и устранению правонарушений, привлечению правонарушителей к установленной
законом ответственности, но и в обязательности соблюдения Конституции
Российской Федерации и требований российских законов самими работниками прокуратуры. Требуя исполнения закона от других, он не может
сам не уважать закон и пренебрегать им. Несоблюдение закона, нарушения закона, допускаемые прокурором, многократно опаснее нарушений
закона другими лицами. За ними, как правило, стоят искалеченные судьбы
людей, безнаказанность правонарушителей, невосполнимые потери, понесенные государственными и иными организациями, падение авторитета
прокуратуры, и в известной мере в целом государственной власти, в глазах
граждан, которым с ней пришлось иметь дело. В органах прокуратуры придается серьезное значение строгому соблюдению законности в профессиональной деятельности ее работников. Здесь действует отлаженная система
контроля за соблюдением требований, предъявляемых к лицам, принимаемым на службу, контроля за исполнением выполняемых прокурорскими
работниками обязанностей по службе, проверки деловых и нравственных
качеств. В отношении нарушителей служебной дисциплины применяются
меры дисциплинарной ответственности. За проступки, порочащие честь
прокурорского работника, следует увольнение допустивших их лиц. В случае совершения административного проступка или преступления применяются меры административного или уголовно-правового воздействия.
Наряду с принципиальным реагированием на порочащие звание прокурорского работника проступки действует система поощрения работников,
добросовестно выполняющих свой профессиональный долг.
Прокуратура, несмотря на допускаемые в работе просчеты и ошибки,
изменения в кадровом составе, наблюдающееся среди определенной части прокурорских работников ослабление ответственности к выполнению
профессионального долга, в современных условиях располагает достаточно мощным правозащитным потенциалом. Ее деятельность по укреплению законности, обеспечению верховенства Конституции Российской
Федерации и российских законов вносит заметный вклад в дело защиты
интересов личности, общества, государства. Она органично вписывается
в комплекс предпринимаемых государством, институтами гражданского
общества мер по стабилизации положения в социальной и экономической
сферах, обеспечению поступательного развития страны.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]