Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ.
ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Участие в правотворческой деятельности
Согласно ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в ходе осуществления своих полномочий при установлении необходимости совершенствования действующих нормативных
правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных
правовых актов. Содержание данной статьи указывает на то, что возложение на прокуратуру функции участия в правотворческой деятельности
связано главным образом с решением задач совершенствования правовой базы государства. Упоминание об иных нормативных правовых актах исходя из системного анализа положений Конституции Российской
Федерации, Закона «О прокуратуре Российской Федерации», правового
статуса органов прокуратуры, имеет в виду подзаконные акты, обеспечивающие реализацию законов, — постановления Государственной Думы,
указы Президента Российской Федерации, принятие которых связано
с регулированием вопросов полномочий, порядка и организации деятельности прокуратуры.
Основными направлениями реализации функции участия в правотворческой деятельности выступают:
оказание помощи законодательным органам в определении при-
оритетов и общей стратегии законотворческой деятельности;
оказание помощи законодательным органам в подготовке законо-
проектов, обеспечении профессионального уровня их рассмотрения;
разработка проектов законов и других нормативных правовых ак-
тов и представление их в установленном порядке субъектам права
законодательной инициативы для внесения на рассмотрение органов, в компетенцию которых входит их принятие;
проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов, правовая экспертиза законопроектов, поступающих из органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
312 Глава четырнадцатая. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
направление обращений в Конституционный Суд Российской Фе-
дерации при установлении фактов несоответствия Конституции
Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации;
подготовка заключений для Конституционного Суда Российской
Федерации по вопросам оценки конституционности федеральных
законов;
направление информационных документов органам государствен-
ной власти, базирующихся на материалах прокурорского надзора;
разработка на основе анализа результатов мониторинга действую-
щего законодательства рекомендаций, направленных на устранение
пробелов, противоречий и иных проявлений несовершенства правового регулирования различных видов общественных отношений1.
Данные направления деятельности, характеризующие участие прокуратуры в правотворческой деятельности, находятся между собой в органичной взаимосвязи. Осуществляемый органами прокуратуры систематический анализ действующего законодательства и практики прокурорского
надзора за его исполнением фактически является одним из главных источников данных, инициирующих работу прокуратуры на всех направлениях деятельности, связанной с совершенствованием законодательства,
которые, в свою очередь, благотворно влияют на состояние ее аналитической деятельности.
Предложения прокуроров по совершенствованию законодательства
относятся как к федеральным законам и другим нормативным правовым актам федерального характера, так и к законам субъектов Российской Федерации.
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности определяются их компетенцией. Предложения, касающиеся общей стратегии
законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклады о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, которые ежегодно
представляются Генеральным прокурором Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту Российской
Федерации. Определенные возможности активного участия в правотворческой деятельности дает Генеральному прокурору Российской Федерации,
его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального
Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
1
Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации участвует в реализации Указа
Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правопри-
менения в Российской Федерации».
§ 1. Участие в правотворческой деятельности 313
Рамки возможностей воздействия органов прокуратуры существенно раздвинуло данное Конституционным Судом Российской Федерации истолкование права обращения Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации при установлении
фактов несоответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации.
Значительный вклад в процесс повышения качества законотворческой
продукции вносит Генеральная прокуратура Российской Федерации, выполняя большой объем работы по осуществлению правовой экспертизы
законопроектов, нормативных актов органов исполнительной власти.
Правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
на которое приходится основной объем работы, связанной с участием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и подчиненных ей органов, учреждений в правотворческой деятельности, в пределах своей компетенции проводит всестороннее изучение поступающих нормативных
правовых документов, готовит заключения об их соответствии Конституции Российской Федерации, действующим на территории Российской
Федерации законам, как по существу содержащихся в них положений,
так и с точки зрения соблюдения процедур их реализации в правоприменительной практике. Помимо подготовки заключений по законопроектам, сотрудники органов прокуратуры принимают участие в многочисленных рабочих комиссиях, занимающихся разработкой проектов законов.
Эффективной и активно используемой формой участия прокуратуры
Российской Федерации в правотворческой деятельности следует назвать
ее действия, направленные на разработку законопроектов, получивших
в прокурорском окружении наименование инициативных. Они готовятся
на основе материалов общенадзорных проверок, аналитических документов, других материалов прокуратуры. В практику органов прокуратуры
все шире внедряется идея правового мониторинга, позволяющего своевременно выявлять потребности в подготовке нужных законов и решать
вопросы совершенствования законодательной базы страны на системной
основе. Постоянное внимание в деятельности Генеральной прокуратуры
уделяется вопросам совершенствования законодательства о прокуратуре,
связанных с укреплением правовой защиты прокурорских работников,
их материального и социального обеспечения, с внесением изменений
в систему правового регулирования полномочий прокуроров.
Существенное место в деятельности прокуратуры России занимает
участие в формировании регионального законодательства. В настоящее
время большая часть прокуроров субъектов Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в соответствии с основными законами субъектов Федерации — их конституциями и уставами.
Благодаря наличию данного права прокуроры субъектов Российской
314 Глава четырнадцатая. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
Федерации имеют возможность самостоятельно вносить законопроекты
и проекты других нормативных правовых актов на рассмотрение соответствующих органов. Прокуроры субъектов Российской Федерации ведут
систематический, постоянный надзор за законностью правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов
Российской Федерации, принимая необходимые меры прокурорского
реагирования в случае их расхождения с нормами, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Практика
прокурорского надзора является источником сведений не только о нарушениях законов, но и вместе с тем о широком спектре причин и условий,
к ним приводящих. Высокая распространенность однотипных правонарушений, устойчивая повторяемость их основных признаков отнюдь далеко не всегда свидетельствуют о преднамеренности, «злой воле» правонарушителей, но в не меньшей степени говорят о дефектности правового
регулирования, несовершенстве закона, регламентирующего соответствующие виды общественных отношений. В таких ситуациях глубокий
анализ причин правонарушений всегда дает прокурору содержательные
материалы, позволяющие ему выступать с инициативой об изменении,
дополнении, отмене тех или иных правовых норм, введении новых правил регулирования определенных сфер общественных отношений. Обеспечению надлежащего уровня правотворческой деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации способствует методическая и иная
помощь, регулярно оказываемая им Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
Реализация функции участия в правотворческой деятельности обеспечивается действиями не только Генеральной прокуратуры, прокуратур
субъектов Российской Федерации, но также и усилиями прокуратур городов и районов. Имеющиеся в их распоряжении материалы, свидетельствующие о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, направляются прокурорами городов и районов вышестоящему
прокурору, а если речь идет о федеральных законах, то непосредственно
в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Помимо названных, используются и другие формы реализации рассматриваемой функции, такие, как участие сотрудников Генеральной прокуратуры Российской Федерации, научных и педагогических работников учреждений прокуратуры в рабочих группах, создаваемых в Государственной
Думе и других органах для разработки проектов законодательных актов,
участие прокуроров субъектов Федерации в обсуждении законопроектов
на пленарных заседаниях законодательных (представительных) органов.
Работа по совершенствованию апробированных, постоянный поиск новых
форм организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры
в настоящее время ведется достаточно активно. Вместе с тем имеющиеся
§ 1. Участие в правотворческой деятельности 315
резервы используются не в полной мере. В частности, более заметной
могла бы быть помощь прокуратуры в формировании планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, органов власти субъектов Российской Федерации.
Практика выполнения органами прокуратуры Российской Федерации
функции участия в правотворческой деятельности идет по пути обеспечения единства правовой политики всех звеньев прокурорской системы,
установления централизованного порядка направления в законодательные и иные органы подготовленных прокурорами законопроектов, заключений по поступающим проектам нормативных актов законодательных и исполнительных органов власти. Исходя из особенностей организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры серьезное
значение придается формированию необходимой для этого информационной базы. Опыт работы Правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации позволяет считать, что в этих целях с большей эффективностью
могут быть использованы возможности мониторинга законодательства
и правоприменительной деятельности на основе своевременного внесения коррективов в практику выделения актуальных направлений обеспечения законности, регулярное пополнение банка данных о наиболее
распространенных нарушениях закона, их причинах и способствующих
им условиях, более тесные контакты всех надзорных структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации при осуществлении аналитической обработки данных о состоянии правового
регулирования важнейших областей обеспечения прав граждан, их объединений, развития экономики, противодействия негативным явлениям
в работе государственного аппарата, органов местного самоуправления,
правоохранительных органов, максимально полная реализация крупного потенциала совершенствования законодательства, которым обладают органы прокуратуры, и др. Не заслуживают забвения и традиционные средства накопления нужной информации, связанные с ведением
сплошного учета и систематизацией поступающих законов, иных нормативных актов, поддержанием в контрольном состоянии законов, определяющих ведущие направления деятельности прокуратур, периодической
подготовкой на постоянной основе аналитических обзоров по ключевым
проблемам укрепления законности. Вместе с тем нельзя не отдавать отчет в том, что в современных условиях в качестве непреложного условия
эффективной работы все большее и большее значение приобретает использование передовых информационных технологий на всех направлениях работы органов прокуратуры. В первую очередь соблюдение данного
условия касается организации правотворческой деятельности в органах
прокуратуры Российской Федерации.
316 Глава четырнадцатая. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
§ 2. Функция уголовного преследования
О выполнении прокуратурой функции уголовного преследования говорится в ст. 1 и 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Данными статьями определяется, что прокуратура Российской
Федерации осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством
Российской Федерации. Исходя из содержания положений УПК Российской Федерации и Закона о прокуратуре можно выделить два основных
направления реализации функции уголовного преследования — на досудебных стадиях уголовного процесса и при участии в рассмотрении уголовных дел судами.
В соответствии со ст. 37, 221, 226 УПК Российской Федерации прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства наделен правами
выносить мотивированное постановление о направлении материалов, содержащих признаки преступления, в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании, давать органу
дознания указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, давать согласие дознавателю на возбуждение перед
судом ходатайства об избрании меры пресечения, производстве процессуальных действий, допускаемых на основании судебного решения, путем проверки исполнения федерального законодательства руководителем следственного органа активно влиять на состояние предварительного
следствия, утверждать обвинительный акт и обвинительное заключение
по уголовному делу, использовать иные властные полномочия, связанные
с реализацией функции уголовного преследования.
В стадии судебного разбирательства согласно ст. 35 (ч. 2) Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор осуществляет
уголовное преследование, выступая в качестве государственного обвинителя. В данной сфере деятельности прокурора его полномочия в основной своей части регламентируются ст. 246 УПК Российской Федерации.
На досудебных стадиях уголовного процесса осуществляемое прокуратурой уголовное преследование смыкается с функцией надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Что касается поддержания прокурором государственного
обвинения в суде, то эту форму реализации функции уголовного преследования можно характеризовать как имеющую прямое отношение к функции участия прокурора в рассмотрении уголовных дел. И тем не менее
функция уголовного преследования, бесспорно, является самостоятельной, хотя необходимо отметить несомненную условность установления
границ между отдельными функциями, наличие между ними устойчивых
связей, обусловленных их общей подчиненностью целям и задачам, ко-
§ 2. Функция уголовного преследования 317
торые призвана решать российская прокуратура в целом как важнейший
элемент правоохранительной системы страны.
Обладающая признаком самостоятельности функция уголовного преследования имеет свое предназначение, собственное содержание, конкретные формы своего выражения. Уголовное преследование направлено
на установление, изобличение и привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления. Оно возможно только при условии
доказанности вины лица, совершившего преступление. Получение необходимых для этого доказательств составляет содержание деятельности
органов расследования, прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, государственного обвинителя в суде.
Функции уголовного преследования и надзора различны. Говоря о роли
надзорной деятельности прокурора в реализации функции уголовного
преследования, необходимо иметь в виду, что уголовное преследование
не входит в качестве составной части в надзорные действия, а составляет
самостоятельную профессиональную обязанность прокурора, выполняемую им наряду с другими функциями. Уголовное преследование в данном
случае опирается на информационную базу, формируемую в ходе надзорной деятельности, однако предпринимаемые в целях реализации функции уголовного преследования действия прокурора имеют прямую связь
с решением задач борьбы с преступностью, с решением задач уголовного
судопроизводства. Надзорные полномочия прокурора действительно позволяют ему эффективно выполнять роль органа уголовного преследования. В свою очередь, именно осуществляемое прокурором уголовное преследование придает наблюдению за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия точную целевую направленность,
дает прокурору возможность полно и объективно обеспечивать законность расследования преступлений, добиваться выполнения требований
закона о том, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут
справедливому наказанию.
Формами выражения функции уголовного преследования выступают
использование полномочий прокурора для обеспечения своевременного
привлечения к уголовной ответственности лиц, в отношении которых
имеются доказательства о совершении ими преступлений, применения
в отношении подозреваемых и обвиняемых мер пресечения, утверждение
обвинительного заключения, направление уголовного дела в суд, поддержание государственного обвинения в суде.
Осуществление уголовного преследования строится на началах точного следования принципам полноты, всесторонности, объективности
получения и анализа материалов о выявленных прокурором нарушениях
уголовного законодательства дела. Для прокурора в равной мере является
318 Глава четырнадцатая. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
обязательным соблюдение требований закона об обеспечении неотвратимости наказания каждого совершившего преступление и недопустимости
привлечения к уголовной ответственности невиновных.
Характеризуя функцию уголовного преследования, желательно не забывать о том, что на протяжении многих лет квалифицированное решение
широкого круга задач, связанных с ее реализацией, обеспечивали следователи прокуратуры. Следователи прокуратуры всегда отличались высокой
профессиональной подготовкой. Ими успешно расследовано немалое количество сложных дел. В настоящее время, как известно, выполнявшиеся
следователями прокуратуры функции перешли к следователям Следственного комитета Российской Федерации. В этой связи важно не допустить
ослабления потенциала принадлежащей прокуратуре функции уголовного
преследования и, прежде всего, за счет использования правовых средств
прокуратуры в целях содействия следователям Следственного комитета
Российской Федерации, следователям органов ФСБ, следователям органов
внутренних дел Российской Федерации в достижении полноты раскрытия преступлений, обеспечении законности расследования, безупречного
процессуального закрепления результатов работы в целом. В то же время
практика подсказывает, что прокуратура, не имея собственного следственного аппарата, постоянно будет сталкиваться с проблемными ситуациями
осуществления уголовного преследования в отношении определенных
категорий лиц. Очевидно, реанимировать бывший следственный аппарат прокуратуры сейчас нет смысла. Однако образование в Генеральной
прокуратуре Российской Федерации специализированного следственного подразделения (отдела, группы, следственной части), пусть немногочисленного по составу, но укомплектованного специалистами высокой
квалификации для расследования наиболее сложных преступлений, могло
бы существенно укрепить позиции прокуратуры как органа уголовного
преследования. Безусловно необходимым представляется возвращение
прокурору права возбуждения уголовного дела, которое, хотя и не является актом уголовного преследования, но имеет к нему прямое отношение. Эти меры соответствовали бы международной практике, признающей
за прокуратурой ведущую роль в осуществлении от имени государства уголовного преследования. Одновременно они могли бы служить показателем
проявления тенденции сохранения принципиальных основ деятельности
российской прокуратуры как исторически возникшего первого в России
специализированного органа уголовного преследования.
С функцией уголовного преследования тесно связана выполняемая
с 1 января 2012 г. функция ведения государственного единого статистического учета состояния преступности, следственной работы и прокурорского надзора. Несмотря на новизну возложенной на нее функции,
прокуратура активно и вполне успешно включилась в осуществление
§ 3. Международное сотрудничество 319
нового вида деятельности, тем самым доказав, что ей под силу решение
сложных общегосударственных задач, как это, впрочем, и раньше происходило на различных этапах ее истории. Прокурорами ежегодно ставится на учет свыше 150 тысяч неучтенных и соответственно незарегистрированных преступлений. Привлечение прокуратуры к обеспечению
учетной дисциплины в сфере борьбы представляется закономерным, хотя
и не бесспорным по отношению к основной ее деятельности. Оно, безусловно, связано с правовым статусом, местом прокуратуры в государстве как органа, утверждающего законность, независимого от органов
власти, местного самоуправления, общественных объединений, не подверженного влиянию ведомственных интересов и местнических настроений. И тем не менее есть достаточные основания полагать, что по мере
укрепления государственной учетной дисциплины и ее организационной
базы выполнение функции ведения единого учета преступлений будет поручена другому органу.
§ 3. Международное сотрудничество
Сущность и основные направления реализации прокуратурой функции
международного сотрудничества определены в ст. 2 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации». Международное сотрудничество
осуществляется органами прокуратуры в интересах обеспечения эффективной борьбы с преступностью, в первую очередь организованной и профессиональной, а также с другими видами правонарушений на основе
объединения усилий правоохранительных органов различных государств.
Особенностями осуществляемого Генеральной прокуратурой Российской Федерации международного сотрудничества являются: ограничение
его кругом вопросов правовой помощи и борьбы с преступностью, отнесенных к компетенции органов прокуратуры; прямая форма исполнения,
не исключающая вместе с тем и косвенные формы, реализуемые через
дипломатические каналы; допустимость осуществления на основе норм
национального законодательства, положений соответствующих межгосударственных и межправительственных договоров, ведомственных международных соглашений; выполнение прокуратурой роли центрального органа в международном сотрудничестве по вопросам борьбы с преступностью отечественных правоохранительных структур. В качестве основных
направлений обеспечения международного сотрудничества Федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации» называет:
осуществление Генеральной прокуратурой Российской Федерации
прямых связей и непосредственное сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями;
320 Глава четырнадцатая. Другие функции прокуратуры Российской Федерации
заключение соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы
с преступностью;
участие в разработке международных договоров Российской Феде-
рации.
Данные направления находятся между собой в тесной взаимосвязи, взаимно дополняют и обеспечивают реализацию друг друга. Прямые связи
и непосредственное сотрудничество Генеральной прокуратуры возможны
только на основе международно-правовых документов, включая и договоры, которые заключает Генеральная прокуратура Российской Федерации. В свою очередь, заключаемые прокуратурой и подготавливаемые
с ее участием международные договоры в абсолютном большинстве случаев сопряжены с исследованием возможностей осуществления прямых
связей между правоохранительными органами договаривающихся государств, установлением оснований и условий их осуществления. При этом,
естественно, нужно иметь в виду, что в международных договорах решаются вопросы не только процессуального характера.
Осуществление прямых связей с соответствующими органами других
государств и международными организациями необходимо для оперативного решения вопросов выявления, пресечения, расследования преступлений как транснационального характера (транснациональными специалисты считают преступления, совершаемые на территории нескольких
государств преступными интернациональными группами, а также преступления, механизм совершения которых рассчитан на согласованную
деятельность в нескольких странах), так и совершенных на территории
одного из сотрудничающих государств. В современных условиях отмечается повышенная потребность в объединении усилий правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, терроризмом, незаконным оборотом
наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, хищений
автотранспортных средств, контрабандой, незаконным оборотом оружия,
боеприпасов, ядерных и радиоактивных материалов, взрывчатых и отравляющих веществ, отмыванием доходов от преступной деятельности,
финансированием преступной деятельности, налоговыми преступлениями, незаконным оборотом культурных и исторических ценностей и др.
Формы осуществления прямых связей устанавливаются международными соглашениями сотрудничающих стран. В деятельности органов прокуратуры Российской Федерации они применяются, как правило, с учетом рекомендаций, устанавливаемых ведомственными нормативными
актами Генерального прокурора Российской Федерации. Международное
сотрудничество в этой части выражается во взаимном обмене информацией о состоянии тех видов преступности, которые представляют взаимный интерес для сотрудничающих стран, оказании консультативной помощи, производстве процессуальных действий, розыскных мероприятий
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]