Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для академического бакалавриата юридических вузов и факультетов
.pdf
§ 1. Понятие и значение концепции организации и деятельности... 351
рядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Концепция
развития прокуратуры на переходный период1 оказала существенную помощь в поиске оптимальных вариантов законодательного решения вопросов о полномочиях прокуроров, организации и порядке деятельности
прокуратуры, гарантиях независимости прокуроров, а также по многим
другим позициям. Во избежание ошибочных решений и в дальнейшем
изменения законодательства о прокуратуре ее деятельность, безусловно,
должна иметь под собой прочные концептуальные основы.
Концепция организации и деятельности прокуратуры в не меньшей
степени нужна для решения практических задач, причем как широкомасштабного и долговременного характера, так и связанных с повседневной,
оперативной деятельностью прокурорских работников. Она в известной
мере может быть сравнима с компасом, по которому выверяется точность приложения сил и средств органов прокуратуры, предпринимаемых
ими практических шагов по обеспечению верховенства законов, единства
и укрепления законности.
Наличие обоснованной концепции позволяет с большей степенью надежности решать вопросы кадрового, организационного, материального,
технического обеспечения деятельности органов прокуратуры. Имея точное представление о стратегической линии действий прокуратуры на обозримую перспективу, о факторах, влияющих на объем и содержание действий прокуроров, их ожидаемых изменениях, очевидно, можно со знанием дела планировать мероприятия по своевременной корректировке
ведущих направлений деятельности прокуратуры, совершенствованию
форм и методов ее организации, обоснованию потребностей прокуратуры
в кадрах, финансовых средствах и др.
Концепция необходима прокуратуре Российской Федерации для поддержания стабильной профессионально-творческой атмосферы в коллективах прокурорских работников. Определение фундаментальных основ
прокурорской системы на концептуальном уровне существенно снижает
вероятность принятия волюнтаристских, незрелых решений, способных
внести влекущие непредсказуемые отрицательные последствия изменения в содержание и условия труда сотрудников органов прокуратуры.
В этой связи нельзя не вспомнить о массовом оттоке из прокуратуры
в конце 80-х — начале 90-х гг. следователей, когда шли разговоры о различных путях реформирования ее следственного аппарата, прокуроровобщенадзорников в связи с интенсивно выдвигавшимися в то время предложениями об изъятии у прокуратуры надзорной функции и др. Убежденность в стабильности правовой и организационной базы деятельности
1
Подробнее об этом см.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития
на переходный период). М., 1994.
352 Глава шестнадцатая. Концепция организации и деятельности...
прокуратуры, уверенное видение перспектив своей службы ограждает
прокурорских работников от неверных шагов, позволяет трудиться с полной отдачей сил, не тратя времени на резервирование запасных вариантов
трудоустройства. По большому счету оно просто дает возможность работать с уверенностью в завтрашнем дне.
Наконец, наличие развитой концепции организации и деятельности
прокуратуры является эффективным средством предупреждения возникновения теоретических построений, претендующих на звание концептуальных, но объективно направленных на ослабление прокуратуры,
снижение ее правозащитного потенциала. Вспоминая события недалекого прошлого, но уже ставшего достоянием истории, уместно отметить,
что именно созданная к моменту работы над редакцией 1995 г. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» упоминавшаяся выше Концепция развития на переходный период оказала заметную
помощь также и в нейтрализации предлагавшихся тогда нововведений
в деятельность прокуратуры, основной смысл которых состоял в заметном ограничении ее функций.
Как документ, имеющий научную природу, рассчитанный на длительную жизнь, концепция организации и деятельности прокуратуры вместе
с тем не исключает возможности внесения в нее периодических коррективов. Возможность коррекции относится к положениям концепции,
связанным с социальными и правовыми явлениями и процессами, отличающимися повышенной подвижностью, склонностью к постоянным
изменениям, зависящим от складывающейся в обществе и государстве
конъюнктуры в области социальных, экономических и иных преобразований. Вместе с тем основное содержание концепции, не являющейся
простым умозрительным построением, а представляющей собой труд,
опирающийся на материалы серьезных научных исследований, определяется положениями стабильного характера, отражающими ее истинную
сущность. В концепции, таким образом, сочетаются установки или, как
сказали бы математики, величины постоянные и переменные.
Научная и практическая ценность концепции непосредственно зависит
от того, насколько адекватное целям и задачам прокуратуры отражение
находят в ней факторы, определяющие основные черты и условия осуществления прокуратурой своей деятельности. В числе такого рода факторов ведущее место занимают обстоятельства, характеризующие особенности состояния законности в отдельные временные периоды, особенности конкретно-исторической ситуации, правовой статус прокуратуры,
ее место в системе государственных органов и взаимоотношения прокуратуры с ними, степень соответствия потребностям эффективного решения ключевых задач государственного строительства, организационных
форм и методов, стиля деятельности прокуратуры и др.
§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности... 353
Ядром концепции выступает правовой статус прокуратуры. Его анализ и описание охватывают те вопросы, которые с наибольшей полнотой
отражают специфику прокуратуры как важнейшего элемента правоохранительной системы государства. В частности, сюда относятся вопросы
о принципах организации и деятельности прокуратуры, месте прокуратуры
в системе органов государства, ее функциях и направлениях деятельности,
полномочиях прокуроров, основы кадрового и иного ресурсного обеспечения органов прокуратуры. Однако также важны и другие вопросы концептуального плана. Имея как бы «фоновый» характер, они тем не менее
определяют возможные конкретные параметры решения ключевых проблем, придают им предметность содержания и конкретность форм выражения. Значительную нагрузку в этом смысле несут условия действительности, олицетворяющие особенности конкретно-исторической ситуации
и свойственное ей состояние законности. Предлагаемые на основе концептуальных выводов рекомендации по внесению изменений в правовую
действительность служат необходимым условием укрепления прокурорской системы, поскольку преследуют цели устранения отживших, устаревших форм и методов деятельности, замены исчерпавших свои возможности правовых институтов при одновременном включении в практику
деятельности прокуратуры нового, отвечающего современным требованиям инструментария обеспечения средствами прокурорского надзора
верховенства Российской Федерации и действующих на ее территории
законов, последовательного укрепления законности.
§ 2. Общая характеристика содержания концепции
...
организации и деятельности
органов прокуратуры
Российской Федерации
В числе концептуальных положений первоочередного внимания, исходя
из изложенных выше соображений, заслуживают те, которые характеризуют особенности конкретно-исторической ситуации, ибо только максимально полно учитывая данные особенности, прокуратура может рассчитывать на жизнеспособность, общий позитивный эффект своей деятельности. Современная ситуация является весьма сложной для прокуратуры.
Продолжает сохраняться действие обширного комплекса обстоятельств
объективного и субъективного характера, препятствующих повсеместному утверждению законности. Хотя кризис законности, наблюдавшийся
на протяжении длительного времени и являвшийся следствием общесистемного кризиса, по всей видимости, удалось преодолеть, оснований
для чрезмерного оптимизма пока нет.
Достаточно большой период потребуется для устранения либо нейтрализации негативных явлений и процессов, с которыми связаны трудно-
354 Глава шестнадцатая. Концепция организации и деятельности...
сти с удовлетворением жизненно важных потребностей граждан, низкий
уровень материальной обеспеченности, безработица значительной части
населения страны, имущественное расслоение граждан. Испытываемые
людьми материальные затруднения отнюдь не стимулируют признания
ими абсолютной силы закона, а в условиях ограниченного применения
на легитимной основе своих способностей могут прямо толкать на совершение противоправных действий. Крайне отрицательные последствия
влечет наличие значительной доли в российской экономике теневого
бизнеса. Теневой бизнес с его криминально-эгоистическими нравами,
антисоциальной психологией, односторонней ориентированностью на получение сверхдоходов при минимальных затратах труда, при отсутствии
радикальных перемен в отношении к нему государства еще долго будет
крупным источником пополнения преступности, сопутствующих ей правонарушений. Общегосударственной задачей продолжает оставаться выведение из-под контроля криминальных структур малого бизнеса, которое поможет при обеспечении значительных доходов государства существенно подорвать социально-экономические корни преступности, иных
правонарушений.
В современных условиях не только экономической, но и серьезной
социальной проблемой становится незаконная миграция, которая если
еще не вышла из-под контроля, то при наблюдающемся ходе развития
определенная ее часть обязательно будет находиться вне его сферы. Иностранные граждане уже занимают заметный сектор теневой экономики,
который, кстати говоря, находится не в такой уж тени, чтобы его не видели правоохранительные и, тем более, контролирующие органы. Незаконные мигранты с каждым годом увеличивают свою долю в числе лиц,
совершающих преступления.
Серьезные проблемы в сфере обеспечения верховенства закона, укрепления законности реально можно ожидать в связи с возможными попытками передела собственности. Конфликты в сфере обеспечения прав собственников, включая в первую очередь государства, возникают постоянно,
нередко разрешаются с помощью крайних мер. В жизни страны появилось
понятие рейдерства — незаконного захвата предприятий. Серьезную проблему представляет преодоление практики завладения имуществом с помощью использования механизмов искусственного банкротства, подачи
криминальных акций как гражданско-правовых сделок, а возникающих
при этом конфликтов как гражданско-правовых споров. Хотя основная
масса объектов государственной и муниципальной собственности поменяла своего хозяина, здесь тоже все еще сохраняется широкое поле для обретения солидных состояний частными лицами. Не исключено, что конкурсы и аукционы, связанные с выставлением на продажу пусть уже не
столь многочисленных, но обещающих большую прибыль объектов будут
§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности... 355
сопровождаться кипением криминальных страстей. Несомненно сохранение опасности использования псевдозаконных схем перевода государственного и муниципального имущества в частные руки. Всех этих явлений нельзя не учитывать при определении направлений, форм и методов
деятельности прокуратуры.
В современной конкретно-исторической ситуации влиятельную группу
факторов, приводящих к совершению преступлений и иных правонарушений, составляют недостатки и нарушения законов в сфере администра-
тивно-управленческой деятельности. Административно-управленческая
деятельность играет незаменимую роль в обеспечении согласованного
функционирования механизма государственного управления и местного самоуправления, в укреплении дисциплины в обществе, пресечении, устранении и предупреждении отрицательных явлений и процессов,
лежащих в основе антиобщественных проявлений. Между тем именно
в данной области наблюдается, пожалуй, наибольший объем нерешенных проблем.
Органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления выполняют одну из своих главных и первостепенных обязанностей
по обеспечению дисциплины и правопорядка в государстве неудовлетворительно. Кроме того, практика показывает, что сотрудники низовых,
иначе говоря основных, звеньев органов исполнительной власти, муниципальных органов либо не знают в должном объеме своих обязанностей
либо истолковывают их превратно, нередко с позиций реализации возможностей извлечения личной пользы.
В свое время, как упоминалось выше, известный российский историк
В. О. Ключевский отозвался о созданной Петром I прокуратуре (в лице
генерал-прокурора) как о маховом колесе всего управления государством.
И сейчас у прокуратуры есть достаточный потенциал для обеспечения
эффективного, соответствующего социальному и государственно-правовому предназначению органов исполнительной власти и местного самоуправления выполнения возложенной на них миссии путем повсеместного
утверждения законности в их деятельности. Есть все основания считать,
что в современных условиях прокуратура является, пожалуй, единственным органом, способным без ощутимых финансовых затрат существенно
повысить уровень работы практически всех государственных и муниципальных управленческих структур. Именно кардинальное использование
средств прокурорского надзора для оздоровления атмосферы в системе
органов исполнительной власти и местного самоуправления, как представляется, должно стать ключевым направлением деятельности органов
прокуратуры на длительную перспективу.
Заслуживает внимания в концептуальном аспекте рассмотрение вопроса о взаимоотношениях прокуратуры и контролирующих органов. В иде-
356 Глава шестнадцатая. Концепция организации и деятельности...
але, и к нему, безусловно, нужно стремиться, правонарушения должны
выявляться контролирующими органами, прокуратура же должна давать
правовую оценку результатам работы контролирующих органов и обеспечивать принятие соответствующих мер юридической ответственности
к нарушителям закона. В повседневной жизни положение дел выглядит
иначе. Система органов специализированного контроля явно не справляется с решением стоящих перед ней задач, вследствие чего большая
часть правонарушений не выявляется и прокуратуре приходится прилагать немалые дополнительные усилия, чтобы компенсировать бездействие контролирующих органов. В то же время органы государственного
и муниципального контроля проявляют неоправданную активность там,
где можно узреть личный интерес, и прежде всего в отношении малого
и среднего бизнеса.
Для наведения порядка в данной области законом, как уже отмечалось,
прокуратуре были приданы конкретные полномочия по формированию
сводного плана проверок субъектов предпринимательской деятельности органами контроля, по исключению из практики контролирующих
органов излишних плановых и в особенности внеплановых проверок.
Прокурорские работники восприняли решение законодателя как одно
из проявлений признания того значительного правозащитного потенциала, которым, несомненно, располагает прокуратура России. Вместе
с тем доверие, оказанное прокуратуре, порождает и серьезные вопросы.
Может быть, не формирование прокуратурой ежегодного сводного плана
проверок, осуществляемых органами государственного и муниципального
контроля, которое, по существу, выходит за пределы функций прокуратуры и к тому же требует больших затрат и сил и времени, должно восприниматься в качестве магистрального направления сопричастности
ее деятельности с управленческими инстанциями, а в качестве такового
считать интенсификацию прокурорского надзора за исполнением законов контролирующими органами по всему спектру решаемых ими задач
с тем, чтобы они неукоснительно выполняли свою роль одного из важнейших звеньев системы укрепления законности.
Принимаемые органами исполнительной власти и местного самоуправления меры не во всех случаях исходят из интересов граждан, общества,
государства, что не может не сказываться отрицательно на создании прочного режима законности в обществе. Такая практика органов, призванных обеспечивать стабильность экономической и социальной ситуации
как в отдельных регионах, так в целом масштабе страны, обусловливает
необходимость усиления корректирующего воздействия органов прокуратуры на их правоприменительную деятельность.
В высшей степени актуальной в современных условиях является борьба
с коррупцией в управленческих структурах исполнительной власти и мест-
§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности... 357
ного самоуправления, ставящей исполнение обязанностей по службе в зависимость от личных корыстных устремлений чиновников, выступающей
причиной произвола либо бездействия в части выполнения возложенных
на них функций. О коррупции ныне говорится много и убедительно, однако ее искоренение требует не только публицистических разоблачительных акций, но в первую очередь коренного изменения отношения общества к этому опасному явлению, осуществления на программной основе
комплекса мер, которые позволили бы подорвать не только социальнопсихологические основы коррупции, но нейтрализовать приводящие к ней
обстоятельства материально-экономического характера. И, что не менее
важно, исключить из участников всех организационных форм борьбы
с коррупцией самих коррупционеров.
С принятием в 2008 г. пакета антикоррупционных законов борьба с коррупцией вступила в новую фазу. Однако для решения этой задачи понадобится не один год. Соответственно прокуратуре придется еще долгое
время строить свою деятельность с учетом данного фактора. Создание
в центральном аппарате и в регионах специализированных подразделений прокуратуры по борьбе с коррупцией представляет собой лишь один
из шагов в деле усиления организационной базы этого важнейшего участка
работы прокуроров. Противодействие органов прокуратуры коррупции
и в прошлом и в настоящем уже дало положительные результаты, показало
незаменимую роль прокуратуры в проведении наступательной политики
в борьбе с этим опасным явлением. Общество ждет от прокуратуры дальнейшего наращивания усилий, направленных на искоренение коррупции.
Наделение прокуратуры полномочиями по производству антикоррупционной экспертизы правовых актов органов исполнительной власти имеет
бесспорное значение для расширения возможностей реализации ее правозащитного вклада в дело очищения корпуса чиновников от коррупционеров. Вместе с тем процесс совершенствования системы полномочий
прокуроров на этом не должен остановиться. Органы прокуратуры могут
сыграть решающую роль в борьбе с коррупцией в правоохранительных
органах, включая и суды, от которых в значительной мере зависит достижение позитивных сдвигов в данной области. В ближайшей перспективе
нужно сформулировать и на законодательном уровне осуществить меры
не только по расширению полномочий прокурора, но и по возврату некоторых упраздненных из них, которые искони принадлежали прокуратуре, имея в виду в первую очередь восстановление права возбуждения
прокурором уголовного дела.
Особенности современного периода жизнедеятельности российского
государства указывают на необходимость усиления влияния органов исполнительной власти, местного самоуправления на экономику. Первоначальные рассуждения о саморегулирующем характере рыночной эконо-
358 Глава шестнадцатая. Концепция организации и деятельности...
мики, послужившие идеологической основой бегства государства из экономики, обернулись серьезными потерями. Повторять подобные ошибки
становится просто недопустимым. Государство в лице своих органов обязано воздействовать на развитие экономических отношений, которое неразрывно связано с проведением эффективной политики демократизации
всех сторон жизни общества. Разумное, проявляемое только в безусловно
необходимых сферах хозяйственной жизни присутствие государства в экономике является непременным условием достижения прогресса социальных и экономических преобразований в России. Одно из важнейших направлений обеспечения государственного влияния на экономику связано
с усилением роли прокуратуры в укреплении законности в сфере хозяйственной деятельности.
В современной государственной и общественной практике все более
заметную роль начинают играть факторы правового характера. В дальнейшем, учитывая провозглашение России в Конституции Российской
Федерации правовым государством, значение их позитивной части будет
неукоснительно возрастать и в этой связи особое внимание должно быть
уделено устранению негативных факторов. Соответственно следует рассчитывать на последующее усиление позиций прокуратуры как наиболее
совершенного и пригодного в профессиональном отношении инструмента
утверждения диктатуры права, диктатуры закона в обществе.
Влияние факторов правового характера на процессы решения стоящих
перед государством задач проявляется прежде всего через законы, регулирующие основные сферы общественных отношений. Процесс законотворчества в России после распада СССР проходил не без ошибок. На первых
порах не было детально продуманной стратегии законодательной деятельности. В результате экономические реформы уже в самом начале столкнулись с серьезными проблемами в своем правовом обеспечении. Рыночные преобразования начались в отсутствие главного рыночного закона —
Гражданского кодекса, первая часть которого, как известно, была принята
только в октябре 1994 г. и вступила в действие с 1 января 1995 г. Вторая
часть Гражданского кодекса Российской Федерации соответственно была
принята Государственной Думой в конце декабря 1995 г. и вступила в действие с 1 марта 1996 г., третья часть Гражданского кодекса введена в действие в 2001 г., четвертая часть — в 2004 г.
Крайне медленно формировалась правовая база ключевых направлений административной, правоохранительной, хозяйственной деятельности, отдельных направлений экономических реформ.
Законы, принимаемые в последующие годы, нередко противоречили
ранее принятым и не всегда согласовывались с другими законами. Не соблюдается принцип стабильности законодательства, о чем свидетельствует
наличие многочисленных поправок, которые внесены в большой массив
§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности... 359
действующих законов. Подчас законы несут на себе печать ведомственных
или клановых интересов. Несовершенство законов, их внутренняя несогласованность, имеющиеся пробелы в правовом обеспечении ключевых
видов государственной, хозяйственной, иной деятельности значительно
осложняют работу по обеспечению верховенства законов, укрепления
и единства законности. Это требует от прокуратуры нахождения таких
форм решения стоящих перед ней задач, которые позволяли бы в известной мере компенсировать дефекты правового регулирования общественных отношений, поддерживать режим законности на достаточно высоком
уровне. Одновременно заслуживает самого серьезного внимания проблема
использования в целях совершенствования правовой системы страны обширной и по-своему уникальной информации о состоянии законности,
которая концентрируется в органах прокуратуры благодаря ее функциональному предназначению в жизни государства.
Заметно отстает от требований времени правоприменительная практика. Низкий уровень правовой культуры, широко распространившийся
правовой нигилизм нередко сводят на нет усилия законодателя, парализуют процесс исполнения содержащихся в законе предписаний. Нелишне
заметить, что наиболее циничное пренебрежительное отношение к закону демонстрируют, как правило, отнюдь не рядовые граждане, а внешне
вполне добропорядочные представители так называемой современной
элиты, что не может не вызывать обоснованную тревогу ввиду наступающих негативных последствий, причем не только правового, но в большей
степени общесоциального характера.
Прокуратура, имеющая значительный опыт реализации полномочий
по выявлению и устранению нарушений закона, может во взаимодействии
с другими правоохранительными органами и учреждениями существенно
ослабить давление пресса ненадлежащего правоприменения на правовую
действительность России.
Наряду с проблемой совершенствования законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, необходимо уделять постоянное
внимание укреплению правовых основ деятельности самой прокуратуры.
Законодательные новеллы должны готовиться оперативно, без опасной
поспешности, с опорой на достижения передовой правовой мысли, точным просчетом возможных последствий, в особенности негативных.
Прокуратура не может строить свою деятельность в отрыве от политической жизни страны. При всем том, что прокуратура есть в истинном
смысле полностью деполитизированная структура, ее действия должны
учитывать факторы политического характера в не меньшей степени,
чем факторы экономические, управленческие, правовые. В данном случае речь идет о политике государства, политике, выражающей всеобщие
интересы, а не интересы отдельных социальных общностей, политических
360 Глава шестнадцатая. Концепция организации и деятельности...
партий, общественных движений. Выражая всеобщие интересы, политика государства исходит из основ конституционного строя, положений
Конституции Российской Федерации — главного закона страны, определяющего важнейшие начала жизни общества и государства. В таком понимании политика государства действительно является для прокуратуры
одной из основ формирования подхода к решению ключевых вопросов
ее организации и деятельности.
Современная политика Российского государства прежде всего однозначно указывает на необходимость сохранения и укрепления в качестве ведущего направления в деятельности прокуратуры защиты прав
и свобод человека и гражданина. Наблюдающееся порой, может быть,
даже временное, ослабление управленческих связей между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации указывает на необходимость наращивания усилий прокуратуры, направленных на укреп ление
конституционных основ федерализма, соблюдение положений Конституции Российской Федерации, регламентирующих порядок взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом же ряду находится вопрос об укреплении вертикали власти,
ибо в государстве, обладающем столь крупной территорией и сложным
федеративным устройством, нарушение вертикальных связей чревато
опасностью утраты управляемости страны. Прокуратура — государственный орган, который создавался с целью консолидации государства
посредством принятия мер к повсеместному, точному и единообразному
исполнению законов на всем его пространстве. Прокуратуре чужды местнические и ведомственные интересы. Ее деятельность строится независимо от местных и иных различий и особенностей. Как федеральная
система государственных органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за исполнением законов, прокуратура самым
непосредственным образом заинтересована в укреплении российской
государственности, располагает для этого необходимыми средствами.
Широкие возможности усиления влияния прокуратуры на решение общегосударственных задач связаны с деятельностью подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах,
что, в свою очередь, требует глубокой теоретической проработки ключевых аспектов их деятельности.
Необходимо, хотя бы кратко, сказать о факторах социально-психологи-
ческого характера. Эта группа факторов достаточно многочисленна. Особого внимания среди них заслуживают обстоятельства, определяющие
процесс формирования отношения различных социальных групп к закону, к практике его исполнения, и обстоятельства, под влиянием которых формируется общественное мнение о правоохранительных органах
в целом, о прокуратуре в том числе.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]