Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы публичной службы в Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
1
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)
АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. Л. БАСОВ, И. С. ПОЛЯШОВА
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебное пособие
Санкт-Петербург
2012
2
УДК 342(07)
Б27
ББК 67.401я73
Б27
А в т о р ы
С. Л. БАСОВ — разделы I— IV; B. C. ПОЛЯШОВА — раздел V.
Р е ц е н з е н т ы
Д. Р. УСМАНОВА, доцент кафедры государственно-правовых дис-
циплин Северо-Западного (г. Санкт-Петербург) филиала Российской
правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации,
кандидат юридических наук.
В. А. ТОМИН, доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.
Басов, С. Л.
Правовые основы публичной службы в Российской Федера-
ции : учеб. пособие / С. Л. Басов, И. С. Поляшова. — СПб. :
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2012. —
248 с.
В учебном пособии раскрываются понятие, сущность, задачи и функции
публичной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной служб;
приводится система государственной службы, рассматриваются принципы и
должности государственной гражданской службы Российской Федерации, понятие и особенности прохождения правоохранительной и военной служб в России,
а также муниципальной службы.
Пособие предназначено для использования в учебном процессе при подготовке прокурорских кадров.
УДК 342(07)
ББК 67.401я73
Санкт-Петербургский юридический
институт (филиал) Академии
Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2012
3
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………….
3
РАЗДЕЛ I. ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ………………………………………………..
5
1. Понятие публичной службы …………………………
—
2. Понятие и виды государственной службы Российской
Федерации. Принципы построения и функционирования
государственной службы ……………………………………..
8
3. Должности государственной службы Российской Фе-
дерации ………………………………………………………..
17
РАЗДЕЛ II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАН-
СКАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ……..
25
4. Понятие и принципы государственной гражданской
службы Российской Федерации ……………………………...
—
5. Должности государственной гражданской службы ….
31
6. Правовой статус государственных гражданских слу-
жащих …………………………………………………………
55
7. Служебная дисциплина на гражданской службе. По-
ощрения и награждения гражданских служащих ……….
118
8. Поступление на государственную гражданскую
службу ………………………………………………………..
129
9. Служебный контракт ………………………………….
138
10. Прохождение государственной гражданской службы
162
11. Формирование кадрового состава государственной
гражданской службы ………………………………………….
174
РАЗДЕЛ III. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СЛУЖБА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ……………………………
179
12. Понятие, правовое регулирование и принципы пра-
воохранительной службы Российской Федерации ……...
—
13. Особенности прохождения правоохранительной
службы Российской Федерации ……………………………..
182
РАЗДЕЛ IV. ВОЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ………………………………………………..
206
14. Понятие и особенности военной службы Российской
Федерации ………………………………………………..….
—
РАЗДЕЛ V. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В РОС-
СИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ …………………………………
223
15. Понятие, особенности и порядок прохождения му-
ниципальной службы в Российской Федерации …………
—
16. Правовое положение (статус) муниципального слу-
жащего ………………………………………………………..
235
4
ВВЕДЕНИЕ
В последние годы в России проводятся реформы во многих сферах государственной жизни. Построение новой модели публичной
службы является одной из важнейших задач административной реформы, так как осуществление государственной и муниципальной
службы определяет эффективность деятельности всех органов публичной власти — органов государственной власти и органов местного самоуправления. Принятие в 2003 году Федерального закона
«О системе государственной службы Российской Федерации», в
2004 году Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», а в 2007 году Федерального закона
«О муниципальной службе в Российской Федерации» стало одним
из важных этапов реформирования государственной службы.
В федеральной программе «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)»,
утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, к основным задачам реформы в этой сфере отнесены: обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы; совершенствование
правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной
службы; создание системы управления государственной службой;
совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих
в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых
государственными органами гражданам и организациям; разработка
антикоррупционных механизмов; формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной
службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на
повышение профессиональной компетентности государственных
служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности; развитие системы подготовки
кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих; совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;
внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.
Все это делает актуальным изучение правовых основ публичной
службы.
5
Р а з д е л I
ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ
1.1. Служебная деятельность как вид
профессиональной деятельности
Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 37 закрепляет
принцип свободы труда, который означает, что каждый имеет
право свободно распоряжаться своими способностями к труду,
выбирать род деятельности и профессию. Одним из видов профессиональной деятельности является, как известно, деятельность служебная. Служба в широком понимании рассматривается
как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности
людей, в которой заинтересовано общество. Для разграничения
видов трудовой деятельности и вычленения служебной деятельности существенное значение имеют два фактора:
процесс труда;
объект воздействия в процессе труда со стороны его участни-
ков.
Специфика службы по сравнению с другими видами деятельности заключается в том, что служащий в процессе своей работы
обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственных услуг. Объект воздействия служащего иной — это
сознание и поведение людей.
В юридической литературе выделяют виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности:
служащие государственных органов;
служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;
муниципальные служащие;
служащие негосударственных организаций;
служащие общественных объединений;
6
служащие органов управления международных, иностранных,
смешанных организаций.
Эти виды служебной деятельности по предмету правового регулирования можно разделить также на государственную, муниципальную и частную службы.
1.2. Соотношение понятий «публичная служба»
и «частная служба»
В научной литературе нередко термины «государственная
служба» и «муниципальная служба» объединяют в единое понятие — «публичная служба». На основе зарубежного опыта можно сказать, что понятие «публичная служба» в большинстве стран
трактуется однозначно: в нее включают служебную деятельность
всех чиновников государственного административного аппарата,
сотрудников муниципальных органов управления, а также работников бюджетной сферы и различных неправительственных и
неприбыльных организаций. Этой точки зрения придерживаются
и многие отечественные правоведы.
Публичная служба в России — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Под публичностью службы в данном случае понимается то, что но она направлена на достижение общественного (публичного) блага. К разновидностям публичной
службы можно отнести государственную и муниципальную
службы. Однако следует заметить, что иногда государство идет
на передачу полномочий в сфере оказания отдельных публичных
услуг и иным формированиям. (Например, совмещая в нотариальной деятельности публично-правовые и частноправовые
функции, нотариус, действуя от имени и по поручению государства, лично отвечает за правильность совершения нотариальных
действий и несет расходы на содержание нотариальной конторы,
работая в режиме самофинансирования. Непосредственно не зависящий от сторон и государства, сочетающий личную заинтересованность в результатах своей деятельности с исполнением обязанностей публичного служения нотариус способствует разумно-
7
му сочетанию частных интересов участников гражданского оборота и публичного интереса общества, действуя на общее благо.)
Важнейшими особенностями публичной службы являются:
1) публичная служба представляет собой определенную слу-
жебную деятельность;
2) служебная деятельность осуществляется в интересах всего
общества;
3) оказание публичных услуг, если это становится необходи-
мым, может быть доверено частному лицу;
4) публичная служба подчиняется специальному правовому
режиму.
Государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства. К ней относится служба, решающая государственно-значимые задачи: обороны,
безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и другие задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо. Специфическими
особенностями государственной службы выступают:
1) публичность;
2) направленность на реализацию функций государства;
3) властный характер служебной деятельности;
3) особая организационная структура, характеризующаяся не-
отделимостью от государственного аппарата;
4) наличие прямой публично-правовой связи между государ-
ством и государственным служащим.
Муниципальная служба — профессиональная деятельность
граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения
трудового договора (контракта).
Частная служба — это служебная деятельность по обслуживанию деятельности частных физических и юридических лиц (коммерческой или некоммерческой организации, не являющейся
государственным органом, органом местного самоуправления,
государственным или муниципальным учреждением). Частная
служба направлена на достижение частных целей конкретной
организации. Деятельность частных служащих регулируется преимущественно нормами трудового права.
8
2. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ
И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
2.1. Понятие и признаки государственно-служебного
правоотношения
Государственно-служебное правоотношение — это урегули-
рованное нормой права и охраняемое принудительной силой государства волевое общественное отношение, сторонами которого
являются государственные служащие и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), возникающее в процессе организации и функционирования государственной службы как вида профессиональной деятельности, связанное с осуществлением властных полномочий, характеризующееся стабильностью, иерархической подчиненностью и юридическим неравенством сторон.
Государственно-служебное правоотношение имеет следующие
характерные черты:
государственно-служебные правоотношения имеют административно-правовую природу, что и отличает их от трудовых
правоотношений;
государственно-служебные правоотношения регулируются
преимущественно нормами публичного права;
одной из сторон государственно-служебных правоотношений
обязательно является публичное образование: Российская Федерация, субъект Российской Федерации;
государственно-служебные отношения связаны с осуществлением властной деятельности. Государственные служащие либо
непосредственно реализуют властные полномочия, либо обеспечивают их реализацию;
основанием возникновения государственно-служебных правоотношений применительно к отдельным видам государственной
службы являются акт о назначении на должность, контракт о
прохождении службы;
государственно-служебные правоотношения характеризуются
также включением государственного служащего в аппарат государственного органа, он встраивается в иерархически организованную систему подчинения не только непосредственному руко-
9
водителю, но и другим вышестоящим органам и должностным
лицам;
наиболее важные элементы служебных правоотношений определены законодательством в императивном порядке и не могут
изменяться по усмотрению их сторон. Содержание служебных
правоотношений (права и обязанности сторон) могут быть предметом соглашения только в очень ограниченных пределах.
2.2. Основные законодательные акты
о государственной службе
К источникам права, регулирующим отношения, связанные с
государственной службой Российской Федерации, относятся :
Конституция Российской Федерации;
Федеральный закон «О системе государственной службы Рос-
сийской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ;
Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 де-
кабря 2008 г. № 273-ФЗ;
Трудовой кодекс Российской Федерации (государственно-
служебные отношения регулируются нормами ТК РФ в той части, в которой они не урегулированы специальным законом — ч.
7 ст. 11 ТК РФ);
федеральные законы, регулирующие прохождение граждан-
ской службы:
Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;
Федеральный закон «Об особенностях прохождения феде-
ральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 27 июля
2010 г. № 205-ФЗ;
Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспе-
чении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ;
федеральные законы, регулирующие прохождение военной
службы:
Федеральный закон «О воинской обязанности и военной
службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ;
Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27 мая
1998 г. № 76-ФЗ;
Федеральный закон «О материальной ответственности воен-
нослужащих» от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ;
10
Федеральный закон «О государственной службе российского
казачества» от 5 декабря 2005 г. 154-ФЗ;
Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства
внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г.
№ 27-ФЗ;
Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» от
3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ;
федеральные законы, регулирующие прохождение правоохра-
нительной службы:
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
от 17 января 1992 г. № 2202-1;
Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»
от 20 апреля 1995 г. № 45–ФЗ;
Федеральный закон «О Следственном комитете Российской
Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ;
Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ;
Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ;
Федеральный закон «О государственной службе российского
казачества» от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ;
Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении
лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных
веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. № 4468-1;
Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля
1997 г. № 118-ФЗ;
Федеральный закон «О государственной охране» от 27 мая
1996 г. № 57-ФЗ;
Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» от
3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ;
указы Президента Российской Федерации:
«О мерах по противодействию коррупции» от 19 мая 2008 г.
№ 815;
«О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005 г. № 1574;
«О правоохранительной службе в органах по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ» от
5 июня 2003 г. № 613;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]