Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы публичной службы в Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
101
Статья 182 ГК РФ дает общее определение представительства,
в силу которого одно лицо, обладающее соответствующими полномочиями (представитель), совершает сделки от имени другого
лица (представляемого), в результате чего у последнего возникают, изменяются и прекращаются гражданские права и обязанности. Деятельность представителя определяется содержанием правовой связи между ним и представляемым. Поскольку представитель действует от имени представляемого, его правомерные действия приводят к установлению правоотношений между представляемым и третьими лицами. Разрешение на представительство в подобной ситуации означало бы возможность использовать должностные прерогативы в интересах частных лиц. Тем самым выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом гражданского служащего
и запрещено законодательством. Запрет для служащего быть
представителем включает в себя и запрет быть поверенным по
делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в структурах, непосредственно подчиненных этому органу. Доверенность — это документ, в котором фиксируются
полномочия представителя, т. е. его право совершать сделки или
иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК
РФ). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на гражданской службе, или
третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Письменное
уполномочие гражданского служащего на совершение сделки в
иных структурах, не подчиненных и не подконтрольных непосредственно ему, может быть правомерным, если сделка не подпадает под признаки предпринимательской деятельности.
Гражданский служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором
он работает, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, обязан взять самоотвод от ведения дел от имени государственного органа и доложить об этом руководителю
государственного органа;
получать в связи с исполнением должностных обязанностей
вознаграждения от физических и юридических лиц.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» в числе возможных вознаграждений
назвал: подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортные расходы и др. Этот запрет
102
установлен для того, чтобы гражданские служащие не оказывали
предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских,
иных связей, помимо служебных, и не оказывались обязанными
по отношению к организациям, желающим получить выгоду посредством вознаграждения гражданского служащего.
Подарки, полученные государственным служащим в связи с
протокольными мероприятиями, со служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются по акту в государственный орган, в котором государственный служащий замещает
должность государственной службы.
Исключение сформулировано в ст. 575 ГК РФ, где разрешается дарение государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей обычных подарков, стоимость которых не превышает
трех тысяч рублей. Нужно иметь в виду, что ст. 575 ГК РФ говорит именно о дарении (договоре дарения), которое не предусматривает встречной передачи вещи или прав либо встречного обязательства со стороны лица, принимающего подарок. Отсюда
следует, что независимо от размера незаконное вознаграждение
должностного лица за выполнение им действия (бездействие) с
использованием служебного положения должно расцениваться
как взятка в следующих случаях: 1) если имело место вымогательство этого вознаграждения со стороны должностного лица;
2) если вознаграждение (или соглашение о нем) имело характер
подкупа, обусловливало соответствующее, в том числе и правомерное, служебное поведение должностного лица, попустительство или покровительство с его стороны, т. е. его встречное обязательство. В тех же случаях, когда вознаграждение должностному лицу носит характер подарка, оно становится взяткой, когда
вручено должностному лицу не в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями;
выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей
за пределы территории Российской Федерации за счет средств
физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством
Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов
Российской Федерации или муниципальных органов с государ-
103
ственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.
Этот запрет не распространяется на командировки, осуществляемые:
в соответствии с международными договорами Российской
Федерации;
на взаимной основе по договоренности между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами иностранных
государств, международными и иностранными организациями;
использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного
обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.
Законодатель обязывает лиц, состоящих на государственной
службе, рачительно относиться к государственной собственности, а также предупреждает их об ответственности в случае причинения вреда государству. Вышеназванный запрет взаимосвязан
с правовой нормой, предписывающей государственному служащему беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей (п. 8 ч. 1
ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации»);
гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе
разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами
(информация ограниченного доступа) (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации»). При этом законодатель устанавливает обязательность соблюдения конфиденциальности информации, доступ к
которой ограничен федеральными законами (ч. 2 ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о
защите информации»). На сегодняшний день Перечень сведений
конфиденциального характера утвержден Указом Президента
Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188.
104
Однако по правилам Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (п. 9 ч. 1 ст. 17) запрещается разглашать еще и иную служебную информацию,
ставшую известной гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей, которая не включена в список
сведений конфиденциального характера. При этом необходимо
помнить, что по Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не может быть
ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а
также устанавливающим правовое положение организаций и
полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления, а также об использовании бюджетных
средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах,
созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией; иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами (ч. 4 ст. 8).
В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданин даже после увольнения с гражданской службы не вправе
разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в
том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая
решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает
должность гражданской службы, если это не входит в его
должностные обязанности.
Этот запрет, судя по правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, «не может рассматриваться как не допускающий публичного выражения государственным служащим
своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массо-
105
вой информации, в отношении деятельности государственных
органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором
гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности» (постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По
делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1
статьи 17 Федерального закона “О государственной гражданской
службе Российской Федерации” и статьи 20.1 Закона Российской
Федерации “О милиции” в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина» от 30 июня 2011 г. № 14-П). При
этом предполагается, что при оценке правомерности действий
государственного гражданского служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими
ущерба для государственных или общественных интересов с
ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие
возможности у государственного служащего защитить свои права
или государственные либо общественные интересы, нарушение
которых послужило поводом для его публичного выступления,
иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства;
принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных
объединений и религиозных объединений, если в его должностные
обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениям.
Цель запрета принимать иностранные награды, почетные и
специальные звания — не только исключить возможность использования должностного положения гражданским служащим
во внеслужебных целях, но и защитить гражданского служащего
от неправомерного вмешательства в его служебную деятельность;
использовать преимущества должностного положения для
предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.
106
Под использованием преимуществ должностного или слу-
жебного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума понимается:
а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной
служебной зависимости, государственных и муниципальных
служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности;
б) использование помещений, занимаемых государственными
органами, если иным кандидатам, избирательным объединениям,
группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;
в) использование телефонной, факсимильной и иных видов
связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих
функционирование государственных органов, государственных
учреждений, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума;
г) использование на безвозмездной основе или на льготных
условиях транспортных средств, находящихся в государственной
собственности;
д) сбор подписей избирателей, участников референдума, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума
лицами, замещающими государственные должности, либо находящимися на государственной службе, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств
соответствующей организации) командировок;
е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если
иным кандидатам, избирательным объединениям, группам
участников референдума для этих целей не будет гарантирован
такой же доступ;
ж) агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными органами;
з) обнародование в период избирательной кампании, кампании
референдума в средствах массовой информации, в агитационных
печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда (ч. 5 ст. 40 Федерального зако-
107
на «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня
2002 г. № 67-ФЗ).
Использование лицом, находящимся на государственной
службе, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения или избрания кандидата, списка
кандидатов, выдвижения или поддержки инициативы проведения
референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума является административно наказуемым деянием
(ст. 5.45 КоАП РФ);
использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных
объединений и иных организаций, а также публично выражать
отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.
В основе прав граждан России на объединение в политические
партии, общественные объединения лежат нормы ст. 30 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет
право на объединение и никто не может быть принужден к
вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Так, элементами, составляющими права граждан Российской Федерации на объединение в политические партии, являются: право
создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями; право вступать в политические
партии либо воздерживаться от вступления в политические партии; право участвовать в деятельности политических партий в
соответствии с их уставами; право беспрепятственно выходить из
политических партий (ст. 2 Федерального закона «О политических партиях» от 11июля 2001 г. № 95-ФЗ).
Взаимоотношения между гражданскими служащими и религиозными объединениями определяют конституционные принципы свободы совести (ст. 28 Конституции Российской Федерации).
В Российской Федерации гарантируются свобода совести и свобода вероисповедания, в том числе право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Гражданские служащие могут принимать добровольное участие в религиозных церемониях как граждане России, но не как представители государства или его органов.
108
В отличие от военнослужащих (которым разрешено состоять
лишь в общественных, в том числе религиозных, объединениях,
не преследующих политические цели, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной
службы) гражданским служащим закон не запрещает вступать в
политические партии. Однако использовать должностные полномочия гражданским служащим в интересах политических партий,
других общественных объединений, религиозных объединений и
иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского
служащего, запрещено. Этот запрет напрямую связан с требованием к служебному поведению гражданского служащего не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам (п. 4 ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Государственные гражданские служащие не могут быть
связаны решениями политической партии, общественного или
религиозного объединения при исполнении своих должностных
или служебных обязанностей;
создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением
профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или
способствовать созданию указанных структур.
Это требование основывается на одном из важнейших принципов организации гражданской службы — защите государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность со стороны политических партий, общественных и религиозных объединений. Исключением из этого запрета является право гражданских служащих
создавать или способствовать созданию профессиональных союзов, ветеранских и иных профессиональных ассоциаций;
прекращать исполнение должностных обязанностей в целях
урегулирования служебного спора.
Конституцией в ч. 4 ст. 37 признается право на забастовку как
способ разрешения коллективного трудового спора. В то же время в связи с возможными неблагоприятными последствиями забастовок законодатель подробно регулирует случаи, при которых
забастовка не допускается. Так, в соответствии со ст. 413 ТК РФ
признаются незаконными и не допускаются забастовки:
109
а) в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных
Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и
иных формированиях и организациях, ведающих вопросами
обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных ра-
бот, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и
чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды
производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;
б) в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение,
водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный
и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности
государства, жизни и здоровью людей.
Федеральным законом «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» установлен прямой и абсолютный запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в
качестве средства урегулирования индивидуальных служебных
споров по вопросам применения законов, иных нормативных
правовых актов о гражданской службе и служебного контракта
(п. 15 ч. 1 ст. 17);
входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на
территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором
Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой
исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан
и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Данные положения на основании ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации включены в число запретов в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного
110
конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской
службы.
Федеральный закон «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 27 июля
2010 г. № 205-ФЗ в связи с прохождением дипломатической
службы установил для сотрудника дипломатической службы помимо запретов, предусмотренных ст. 17 Федерального закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации»,
дополнительный запрет — запрет выезжать за пределы терри-
тории Российской Федерации по частным делам без уведомления
представителя нанимателя, а также приобретать доли участия в уставном капитале иностранных юридических лиц (ст. 5).
После принятия Федерального закона «О противодействии
коррупции» в целях борьбы с коррупцией были введены запреты
и для бывших гражданских служащих. Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе в случае замещения
должностей гражданской службы, перечень которых установлен
нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу
на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и
некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке,
устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской
Федерации.
6.7. Основные принципы и правила служебного поведения
гражданского служащего органов прокуратуры
Основные принципы и правила служебного поведения граж-
данского служащего являются обязательными для граждан Российской Федерации, находящихся на федеральной государственной гражданской службе в органах прокуратуры (Кодекс этики и
служебного поведения федерального государственного гражданского служащего органов прокуратуры Российской Федерации,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]