Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое государство и правосудие. Проблемы теории и практики. Материалы VIII международной научно-практической конференции. 15–19 апреля 2013 года
.pdf
Утяшов Э. К.
В то же время, положение о том, что каждой отрасли права соответствует особый правовой режим, очень существенно как в научном, так и в теоретическом отношении. В научном плане это теоретическое положение дает углубленную характеристику отрасли
права вообще, так как обогащает предмет правового регулирования, позволяя вычленить особенность управленческих, имущественных отношений, насыщает ее отраслевым специфическим юридическим инструментарием. Отраслевой правовой режим является
результатом регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли
права и обеспечивающих нормальное функционирование данного
1
комплекса общественных отношений
.
Изучив нормативное закрепление, приемы и средства, направленные на регулирование специфических общественных отношений, подпадающих под воздействие правового режима, его пределы, можно
сделать вывод о том, что правовой режим — это специальное правовое регулирование особенных общественных отношений с помощью
комплекса правовых средств. То есть это отдельный вид правового
регулирования, направленный на обеспечение нормального функционирования определенного комплекса общественных отношений.
Представляется важным подчеркнуть, что правовой режим —
это не только совокупность общих правоустановлений, но и система правовых и государственно-организационных мер, направленных на их обеспечение, которые вправе осуществлять компетентные
уполномоченные государством органы, обладающие методами,
средствами и ресурсами юридической защиты.
Исходя из предложенного понимания определения правового
режима, можно выделить следующие его важнейшие отличительные признаки:
• это специфическая разновидность правового регулирования
характеризующихся «необычностью» общественных отношений,
имеющих свой предмет;
• как вид правового регулирования он характеризуется определенной стадийностью, наличием определенных этапов претворения правовых норм с целью упорядочения специфических общественных отношений;
1
Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123.
311
Раздел IV
• правовой режим имеет или, во всяком случае, должен иметь пределы правового регулирования этих специфических отношений, к которым следует отнести временные, пространственные ограничения;
• наличие специфических властных полномочий у органов государства и наделение специальным статусом субъектов правоотношений, возникающих в условиях правовых режимов. Так, органы государственной власти могут наделяться дополнительными правами
и обязанностями в соответствии с действующим законодательством;
• наличие особых юридических фактов и составов, являющихся основаниями введения и отмены правового режима;
• регулирование общественных отношений, возникающих в ус ловиях правовых режимов, характеризуется императивным предписанием для граждан и диспозитивностью для государственного аппарата;
• наличие специфического комплекса правовых средств регулирования с целью достижения позитивного для общества и государства результата;
• правовому режиму свойственны особенности в формах реализации правых норм, связанных в большей степени с осуществлением таких из них, как исполнение, соблюдение и применение.
В связи с этим правовой режим предполагает наличие специальных
уполномоченных органов, осуществляющих применение права;
• правотворчество и правоприменение как форма реализации
права, в условиях правового режима будут иметь свои специфические черты и принципы, к которым следует отнести оперативность,
ограниченность во времени, в пространстве и по кругу лиц, особый
процессуальный порядок и др.
Таким образом, правовой режим — это специальное правовое
регулирование специфических общественных отношений с помощью комплекса правовых средств, осуществляемое с целью достижения позитивного для общества и государства результата, в определенные, кратковременные периоды времени, как правило, в не
характерных для нормального состояния ситуациях.
На основе анализа правового режима как общетеоретической
категории можно сделать вывод о том, что только полная детализация всех его элементов в нормативном правовом акте способна
придать ему стабильность, восприимчивость со стороны адресата,
высокую эффективность, обеспечить бесперебойную работу механизма правового регулирования. Отсутствие основных структур-
312
Утяшов Э. К.
ных элементов правового режима, соответствующих основным
элементам правового регулирования, само по себе превращает правовой режим в недостроенную, нерабочую конструкцию.
Правовой институт как совокупность правовых норм, являющийся следствие правотворческой деятельности, представляет собой
лишь первый этап (элемент) правового регулирования и, соответственно, осуществляемого правового режима. Правовой режим выходит далеко за пределы нормативного правового акта, закрепляющего только его нормативную основу. Законы, указы, постановления
являются лишь частью правового режима, его структурным элементом, а закрепленность в законодательстве — только одна из характеристик этой категории. Существование категории «правовой режим» свидетельствует о многогранности, объемности права, о том,
что сведение его к нормативности вовсе не означает сведение всей
правовой действительности к одной лишь совокупности правовых
норм. Как только право рассматривается в динамике, в функционировании, так сразу же оно раскрывается новыми существенными
гранями и возникает необходимость многопланового, широкого
освещения правового регулирования таких его сторон, как способа,
метода, типа регулирования, правоотношений, порождаемых нормами права. Поэтому полная характеристика правового режима
предполагает изучение и других стадий этого режима: реализации
права; правоотношений, возникающих в этих режимах, особенно
их субъектного состава; соотношения субъективных прав и юридических обязанностей; актов реализации права, в частности, правоприменительных актов; особенностей юридической ответственности и др.
Можно предположить, что правовой режим — основное (причем
комплексное) составляющее звено правовой материи. Из всех явлений правовой действительности, из всего правового инструментария он один снабжен всеми необходимыми элементами самостоятельного существования и эффективного функционирования.
На основании вышеизложенного, следует отметить недопустимость отождествления категорий «правовой институт» и «правовой режим», исходя из того, что институт права — это логический
итог правотворческой деятельности компетентных, уполномоченных органов, который выступает лишь одним из элементов правового регулирования или особой его разновидности — правового
режима.
313
Раздел IV
Подобный вывод находит дополнительное подтверждение в правовом закреплении некоторых правовых режимов в англо-саксонской правовой системе. Так, в Великобритании основу особых
правовых режимов составляет не только наличие специальных законов, но и примерно два десятка судебных решений, посвященных
различным аспектам общественных отношений в период чрезвычайного положения, а также особая правоприменительная деятельность — рассмотрение военными судами определенной категории дел, т. е. речь идет о вопросах правореализации и особой
деятельности механизма государства.
Правовой режим как содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный
участок жизнедеятельности людей, позволяет понять, как происходит трансформация требований норм права, правовых предписаний в правомерное поведение субъектов, из каких стадий состоит
этот процесс, позволяет выделить ключевые юридические инструменты, способствующие достижению целей установления (введения) соответствующего режима.
Правовой режим — органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется
обычно как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления государственной власти, то политический режим —
как функциональная (деятельная) сторона политической системы
общества. Политический и государственный режимы, отражая содержательный момент принятия и исполнения управленческих
решений, придавая политической жизни определенную направленность, непосредственно обусловливают основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов. В условиях
политической борьбы все правовые режимы в той или иной степени неизбежно приобретают политическую окраску. Поэтому не может быть таких правовых явлений, средств, понятий, категорий,
которые существовали бы сами по себе, в чистом виде.
В силу этого государство, если оно считает себя правовым, имеет возможность использовать некоторые виды правовых режимов
в целях безусловного достижения целей, стоящих перед ним, в том
числе безусловной гарантированности прав и свобод человека. Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование
группы общественных отношений, определенного участка соци-
314
Утяшов Э. К.
альной жизни, содействуют оптимальному использованию конкретных объектов. В этом смысле значение правовых режимов существенно возрастает, поскольку данное правовое средство способно
максимально эффективно воздействовать на социальную среду.
В теории права обычно принято выделять следующие стимулирующие и жесткие, ограничивающие виды правовых режимов (военного, осадного, чрезвычайного, карантинные, рождаемости),
осуществление которых направлено на обеспечение суверенитета
государства, жизни, здоровья и благополучия граждан. Предс тавляет особый интерес реализации таких режимов правовым государством. В каких пределах (по времени, пространству и по кругу
лиц) они могут осуществляться? Например, продолжительность
введения военного положения (во Франции 12 дней, продолжение
возможно только парламентом); перечисление отдельных видов
прав и свобод, которые не подлежат ограничению (Польша); установление перечня прав граждан, подлежащих ограничению (Великобритания); недопустимостью ограничения прав и свобод граж дан
(Германия). Подчеркнем, что в Российской Федерации подобных
правовых объективированных ограничений в правоотношении военного положения не предусмотрено.
Такие режимы, как правило, должны быть детально разработаны на законодательном уровне, все меры, предусмотренные им,
выделены в исчерпывающий перечень, акты нижестоящих органов
власти только уточняют в соответствии со своей компетенцией отдельные моменты в регулировании. В их осуществлении преобладают императивные и запретительные методы.
Как известно, правовая система любой страны предоставляет органам законодательной и исполнительной власти некоторую свободу
действий при принятии решений. Существование подобного усмотрения обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих общественных отношений и правоприменительных ситуаций в различных
сферах жизнедеятельности. Вместе с тем, в юридической действительности встречаются ситуации, когда в отсутствие норм права, регулирующих определенную сферу деятельности, органы государственной
власти в процессе практической деятельности пытаются восполнить
правовые пробелы индивидуальным регулированием. В этой связи
имеется неоспоримая позиция Н. И. Матузова и А. В. Малько, счита-
315
Раздел IV
ющих, что главная особенность правового режима «состоит в том,
что он, по определению, создается, закрепляется, регулируется пра-
1
вом, основан на праве. Вне правовой сферы он немыслим...»
. Поэтому
такой режим деятельности органов государства можно было бы назвать фактическим или управленческим, но не правовым. Поэтому
следует предположить, что и общедозволительный тип правового регулирования недопустим в деятельности органов исполнительной власти
при осуществление правовых режимов, приоритет должен отдаваться
разрешительному типу правового регулирования, определяемому формулой: «дозволено делать только то, что прямо разрешено законом» —
принципу, создающему законную основу для правового усмотрения.
Сторонники такого подхода справедливо считают, что формирование
правового государства должно базироваться не на произвольно издаваемых органами власти индивидуальных актах, адресованных конкретным субъектам отношений, а на общих правилах поведения, закрепленных в нормах права. Сказанное предполагает как можно более широкую
детализацию исчерпывающего перечня полномочий органов государства при осуществлении ограничивающих правовых режимов.
Поднятые в статье проблемы достаточно сложны и неоднозначны
и призваны в первую очередь актуализировать исследования, направленные на уяснение правовой природы, сущности и содержания относительно нового явления общей теории права — правовых режимов.
Ярошенко Н. И.
доцент кафедры конституционного
и муниципального права Российского
университета дружбы народов, канд.
юрид. наук
Система административных судов России:
какой ей быть
Модернизация судебной системы России продолжается, и следующим этапом станет учреждение в России административных
1
Матузов Н. И., Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы те-
ории и практики // Правоведение. 1996. № 1.
316
Ярошенко Н. И.
судов. Актуальным вопросом до сих пор остается — какой должна
быть система административных судов России?
О возможном статусе административных судов в Российской
Федерации высказывались разные точки зрения. Ю. Жаднов считает, что система административных судов не должна совпадать
с административно-территориальным делением в целях гарантии
реальной независимости административных судов от территори-
1
альных органов власти
. Н. Салищева и Н. Хаманева предлагают
на переходный период вычленить специализированные коллегии
(палаты) в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров2. А. А. Власов высказывает идею
создания Высшего Административного суда РФ и 8–10 его филиалов в крупных регионах страны, которые рассматривали бы
по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральной службы субъектов федерации3. М. Студеникина и Д. Бахрах
считают необходимым вводить специализацию судей, а не судов4.
В. И. Радченко предлагает двухэтапное создание административной
юстиции: вначале сформировать окружные суды, судебные коллегии по административным делам в областных судах и в Верховном
Суде России, а затем — на втором этапе — создать межрайонные
административные суды. По его мнению, на территории России
необходимо создать 21 суд второй инстанции и примерно 400 судов первой инстанции5. Ю. Н. Старилов считает возможным учредить специализированные суды по рассмотрению административных дел, возглавляемые Верховным Судом РФ6. Имеются также
1
Жаднов Ю. Система административных судов не должна совпадать с адми-
нистративно-территориальным делением // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 21.
2
Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция, администра-
тивное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1. С. 8.
3
Власов А. Какой будет административная юстиция? // Российская юсти-
ция. 2002. № 11. С.18.
4
Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? //
Российская юстиция. 1996. № 5. С. 36; Бахрах Д. Нужна специализация судей,
а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 11.
5
Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 10; Он же. Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации // Российская юстиция. 2005. № 4. С. 4.
6
Старилов Ю. Н. Административные суды: новые аргументы «за» и «против» / Под ред. В. Н. Радченко. М., 2004. С. 95.
317
Раздел IV
иные точки зрения по этому вопросу, однако все они не отражают
российской специфики судебной системы.
Автор считает необходимым создание административных судов,
состоящих из двух невзаимосвязанных между собой юрисдикций —
судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Административные
суды общей юрисдикции возглавляются Административной коллегией Верховного Суда РФ, которая уже с 7 февраля 2011 г.
предусмотрена Законом «О судах общей юрисдикции в Российской
Федерации». Но, как справедливо отмечено в литературе, порядок
образования специализированных судов в системе судов общей
юрисдикции по существу в конституционном законе закреплен де-
1
кларативно
. Административные суды будут входить в судебную
систему России, являться федеральными судами общей юрисдикции и осуществлять судебную власть посредством административного судопроизводства, что будет соответствовать ст. 126 Кон ституции РФ, согласно которой Верховный Суд РФ является высшим
судебным органом по … административным … делам, подсудным
судам общей юрисдикции. Административные дела, отнесенные
на сегодняшний день к компетенции арбитражных судов, т. е. возникающие в сфере экономических и иных споров, также останутся
в компетенции арбитражных судов России, поскольку уже в результате судебной реформы арбитражных судов судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных
правоотношений, функционируют. Но по справедливому замечанию А. П. Фокова, «вопрос только в том, как при этом устранить
конкуренцию полномочий по данной категории дел между судами
общей юрисдикции и арбитражными судами»2.
Процесс создания системы федеральных административных судов неизбежен, их назначение — это осуществление административного судопроизводства. 19 сентября 2000 г. Верховным Судом РФ
в Государственную Думу был внесен проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах
в Российской Федерации», который 22 ноября 2000 г. был принят
1
Марасанова С. В., Марасанов П. Н. Судебный контроль за управленческой
деятельностью в Российской Федерации: вопросы теории и судебной практики // Российский судья. 2011. № 12. С.34–36.
2
Фоков А. П. Современные проблемы административной юстиции в России:
административные суды — «за» и «против» // Российский судья. 2012. № 2. С. 2–5.
318
Ярошенко Н. И.
в первом чтении. Данный законопроект предусматривает выделение четырех звеньев в системе федеральных административных
судов: 1) федеральные межрайонные административные суды
(предполагается создание 600–700 таких судов); 2) судебные коллегии по административным делам верховных судов субъектов
федерации; 3) федеральные окружные административные суды
(должен быть учрежден 21 такой суд); 4) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Анализ указанного
законопроекта свидетельствует о том, что сфера территориальной
юрисдикции административных судов не будет полностью совпадать
с административно-территориальным делением России. Компетенцию этих судов можно понять из пояснительной записки к законопроекту, в которой сказано, что целью создания административных
судов является организационное и процессуальное обособление
судебного рассмотрения административных дел, т. е. «дел, вытекающих из административно-властных полномочий органов госу-
1
дарственной власти и местного самоуправления»
. Анализ ст. 4–6
законопроекта показывает, что административные суды будут
рассматривать дела: 1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ; 2) о приостановлении и прекращении деятельности общественных объединений; 3) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной
власти субъектов федерации и органов местного самоуправления;
4) об оспаривании решений и действий избирательных комиссий,
в том числе связанных с установлением результатов выборов; 5) о разрешении споров между органами государственной власти различного территориального уровня. При этом стоит отметить, что перечень административных дел открыт. Но главное действие этого
закона не распространяется на арбитражные и военные суды.
Данный законопроект был подвергнут жесткой критики в юридической литературе. Так, Ж. И. Овсепян отметила, что юрисдикция административных судов по законопроекту примерно
на 1 / 3 совпала со сферой конституционного правосудия и потому
ограничивает конституционные полномочия Конституционного
1
Пояснительная записка к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» //
Российская юстиция. 2000. № 11. С. 19, 20.
319
Раздел IV
Суда РФ1. В. А. Кряжков и Ю. Н. Старилов указали, что в законопроекте допущено неопределенное расширение административных
дел и наблюдается пересечение компетенции административных
судов, Конституционного Суда РФ и конституционных (устав-
2
ных) судов субъектов федерации
. По нашему мнению, система административных судов общей юрисдикции следует из анализа
ст. 126 Конституции РФ и должна быть в виде Судебной коллегии
по административным делам Верховного Суда РФ (которая уже
нормативно закреплена Федеральным конституционным законом
«О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»), Судебных коллегий по административным судам субъектов федерации
(на сегодняшний день они не предусмотрены ст. 24 указанного закона) и межрайонных административных судов, создание окружных административных судов не представляется целесообразным.
При этом в системе арбитражных судов судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, предусмотрены и функционируют в Высшем Арбитражном Суде РФ, в 10 федеральных арбитражных судах округов,
в 20 арбитражных апелляционных судах и 83 арбитражных судах
субъектов федерации. Также военные суды России успешно рассматривают административные дела и дела, возникающие из публично-правовых отношений. Военная коллегия Верховного Суда
РФ рассматривает с точки законности дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ, актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная
служба.
В России с 1 февраля 2013 г. образованы специализированные
суды — Суд по интеллектуальным правам3, входящий в систему
1
Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъек-
тах Российской Федерации (1990–2000 гг.). М., 2001. С. 26, 27.
2
Кряжков В. А., Старилов Ю. Н. Административные суды: какими им быть? //
Российская юстиция. 2001. № 1. С. 18–20.
3
Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда
по интеллектуальным правам» N 4-ФКЗ от 6 декабря 2011 г.
320
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]