Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
6. Органы государственной власти
171
Думается, что в особом реальном и непосредственном, притом
по существу всеобъемлющем характере воздействия инструментов
исполнительной власти проявляется их влияние на функционирование всех участков государственного и общественного организма.
Контроль за исполнительной властью в целом усиливается, однако,
как это ни кажется противоречивым, одновременно растут реальная
сила, роль и влияние исполнительной власти во всех сферах жизни.
Как представляется, при всей исключительной значимости законодательной и судебной ветвей государственной власти они несколько «уступают» в реальной действительности потенциалу, силе
и влиянию исполнительной власти на общественные процессы.
В этом утверждении нет преувеличения.
Влияние и роль исполнительной власти в значительной мере
обусловлены ее специфической природой, особенностями возникновения. В отличие, например, от представительной, законодательной власти, являющейся выборной, исполнительная власть в очень
ограниченных рамках базируется на элементах выборности.
В организации и деятельности органов и звеньев исполнительной власти доминируют принципы назначенства, т.е. вопросы образования, создания органов и подразделений исполнительной власти, назначения их руководителей и иных должностных лиц решаются односторонним волевым путем, во многом исключающим
черты демократизма в формировании и последующем функционировании ее органов.
Специфика исполнительной власти изначально заложена в
формах и методах деятельности ее органов, прежде всего в доминировании единоначалия в сочетании с коллегиальностью.
Для органов законодательной, а также судебной власти наиболее типичной, характерной является коллективная, совместная
форма рассмотрения и решения вопросов, что в определенной мере
обеспечивает изначальный демократизм этих ветвей власти.
Таким образом, сами природа и характер формирования, а также особенности форм и методов осуществления функций предопределяют качественное своеобразие исполнительной власти, ее определенную «замкнутость» внутри своей системы и нацеленность на
вертикальные и горизонтальные связи и взаимодействие с однотипными и иными органами и звеньями исполнительной власти.
Солидный массив положений и норм, регулирующих в той или
иной степени статус исполнительной власти, содержится в Конституции РФ. Политико-правовое значение ст. 10 Конституции РФ
172
II. Теория государственной власти
состоит в том, что она не только провозглашает и закрепляет важнейший принцип организации власти в Российской Федерации, но
и устанавливает самостоятельность органов каждой из трех ветвей
государственной власти. Таким образом, об исполнительной власти
можно говорить как об относительно автономной подсистеме власти системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).
В отношении конкретизации статуса исполнительной власти, ее
органов наиболее существенным выступает п. «г» ст. 71, предусматривающий установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти. Этот пункт следует в учебных целях трактовать, на
наш взгляд, как установление системы федеральных органов государственной власти, включающей в себя три подсистемы: федеральные органы законодательной власти; федеральные органы исполнительной власти; федеральные органы судебной власти.
В ст. 77 и 78 Конституции РФ раскрываются особенности конституционного регулирования статуса системы органов государственной власти субъектов РФ и специфики формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
3. Органы судебной власти — специфическая составная часть
рассматриваемой системы.
Конституция РФ имеет гл. 7 «Судебная власть», в которой раскрываются правовые основы характера и статуса этой разновидности государственной власти и осуществление правосудия в РФ
только судом, т.е. органами судебной власти являются суды.
Статья 118 Конституции РФ формулирует чрезвычайно важные
правовые нормы: судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2); судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным
1
законом. Создание чрезвычайных судов не допускается
.
4. Органы прокуратуры выступают специфической составной
частью анализируемой системы органов, причем далеко не однозначной и тем более бесспорной составной частью.
Давая выше обобщенную и общесистемную характеристику
органов государственной власти, мы хотели бы дополнительно
выделить следующие «приращения», модификации, специфические общие штрихи, хотя и не бесспорные, однако весьма существенные.
6. Органы государственной власти
173
Рассматривая систему органов государственной власти, мы считаем необходимым исходить из конституционных оснований характеристики этой системы, а именно: из ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, в
которой содержится наиболее общее, генеральное деление органов
государственной власти на органы государственной власти Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эта градация является конституционным базовым элементом,
во многом характеризующим особенности, своеобразие современной российской государственности. Разумеется, этим чрезвычайно
важным замечанием далеко не исчерпываются особенности, специфика, нюансы характера и статуса органов государственной
власти.
Прежде всего, речь идет о классификации самих органов государственной власти с учетом конституционного закрепления принципа осуществления государственной власти на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную.
Полагая закрепление в Конституции РФ (ст. 10, 11) принципа
разделения властей исключительно важным элементом, мы не считаем конституционное решение проблемы разделения властей исчерпывающим, безукоризненным, не вызывающим вопросов и замечаний.
В данной части раздела полагаем целесообразным представить
дополнительный материал, касающийся как самих оснований выделения категории, понятия, термина «орган (органы) государственной власти», так и вопроса об их разновидностях.
Мы не хотим выглядеть ретроградами и представлять дело так,
что безудержное возвеличивание Советов как единственных органов
государственной власти было «уделом» одних авторов, а некие другие авторы придерживались иных взглядов, в том числе и пишущие
эти строки.
Не с целью принижения роли и вклада в науку государственного права мы приводим цитату из работы К.Ф. Шеремета и
Г.В. Барабашева: «В государственно-правовом смысле понятие «орган государственной власти» означает не любой государственный
орган. К органам государственной власти относятся лишь такие
подразделения государственного механизма, деятельность которых
является первичной, главенствующей в системе государственного
руководства, нацеленной на решение главных государственных дел
в центре и на местах. Следует подчеркнуть, что само понятие «орган государственной власти» родилось в нашей стране в связи с не-
174
II. Теория государственной власти
обходимостью закрепить верховенство Советов как главной государственной формы народовластия»
1
.
Мы привели цитату из работы уважаемых и авторитетных специалистов только с целью отразить состояние этой части государственно-правовой науки в тот период. К сожалению, таких взглядов
придерживались многие, если не большинство специалистов в области государственного права и советского строительства.
Считаем необходимым сделать общий вывод: это своеобразный
теоретико-вступительный фрагмент ко всему данному произведению, наметки, провозглашение основных положений, догм, доктрин, концепций, объединяющих и характеризующих в целом, в
обобщенном виде данную сложную, но в то же время доступную
для понимания широких слоев граждан книгу по теории государственной власти и ее органов, т.е. в значительной степени по конституционному праву, а также административному праву; по учебной
дисциплине «Государственное и муниципальное управление».
1
Советы народных депутатов. Конституционные основы организации и дея-
тельности М., 1981. С. 14.
Раздел III
Институт
президентства
Глава 7. Институт президентства в системе реализа-
ции властных отношений
Глава 8. Правовой статус Президента РФ
Глава 9. Администрация Президента РФ
Глава 10. Реализация властных полномочий
Президента РФ
Глава
7
Институт
президентства в системе реализации
властных отношений
Роль, место и значение института Президента в современном ми-
1
ðå
, в жизни общества и государства выдвинули, обусловили идеи и
концепции президентской власти. Используя в данной формулировке этот сравнительно новый и необычный политико-правовой
постулат, мы тем самым безоговорочно подчеркиваем несомненное
существование этой проблемы и одновременно условность этого
термина. В то же время резервируем возможность выделять и развивать идею президентской власти.
Несколько забегая вперед, в самом общем виде подчеркнем:
этот институт в научном плане в значительной мере условен; в аспекте учебного процесса — приемлем, поскольку облегчает понимание сложных политико-правовых явлений. Разумеется, вышесказанное требует обстоятельной аргументации, дополнительных углубленных исследований в сфере этой проблематики, в которой
больше вопросов, чем бесспорных истин, положений и ответов.
С учетом специфики нашего труда, имеющего учебно-познавательный характер, мы не можем не коснуться вопроса о состоянии
и разработке проблемы президентской власти.
В литературе периодически воспроизводится формулировка «президентская власть», однако развернутой и обоснованной характеристики этот новаторский тезис пока не получил.
Поэтому, если даже учитывать ведущую роль Президента в системе органов государства ряда стран, отмеченные особенности статуса Президента
значного утверждения о наличии некой президентской власти.
2
не дают достаточно веских оснований для одно-
1
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит.,
1994.
2
Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Феде-
рации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристъ, 2003.
7. Институт президентства в системе реализации властных отношений
177
В то же время подчеркнем: эта проблема не так проста и тем
более «прозрачна», чтобы на этой ноте завершить эссе о президентской власти. Полагаем, что эта проблема заслуживает более глубокого, всестороннего анализа. Мы далее попытаемся, не претендуя
на исчерпываемость и тем более бесспорность вариантов ее понимания, сформулировать общее понятие «президентская власть».
Здесь уместно вначале упомянуть о следующем. В конституциях
ряда государств мира содержатся такие принципиального характера
положения. Например, в Конституции США, (ст. II, раздел 1) установлено: «Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки».
В Конституции Федеративной Республики Бразилия (глава II,
Отдел 1, ст. 26) «Исполнительная власть осуществляется Президентом Республики, которому помогают государственные министры».
Согласно Конституции КНР (Раздел 2, статьи 80, 81 и др.)
Председатель Китайской Народной Республики выполняет значительный объем функций и полномочий в сфере исполнительной
власти.
В учебно-научной литературе высказаны мнения и взгляды относительно места и роли Президента в системах органов государст-
1
венной власти
.
Например, В.Е. Чиркин включает в число органов исполни-
2
тельной власти институт Президента
.
1
Сахаров Н.А. Указ соч.; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведе-
íèÿ. Ì., 1997; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.
В 2-х т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005; Т. 2. М.: Юристъ, 2005; Конституционное право
зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо
и Л.М. Энтина. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000;
Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Новый юрист,
1998; Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред.
А.С Прудникова, В.И. Авсеенко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2007; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М.: Норма, 2005; Êóð-
скова Т.Ю. Конституционно-правовые основы политического режима: РСФСР —
СССР — РФ (теоретический и политико-правовой аспекты). М.; В. Новгород:
ИД МПА-Пресс, 2006; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и
факультетов. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА — ИНФРА-М), 2005;
Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристъ, 2003; и др.
2
Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 247 и др.
178
III. Институт президентства
Полагаем, что не стоит однозначно характеризовать место и
роль Президента в структуре механизма современного государства.
Об особом, своеобразном месте и роли Президента в системе
разделения властей свидетельствует опыт Российской Федерации,
США, а также в значительной мере Французской Республики
(Конституция ФР, Раздел II, статья 5) и ряда других крупных государств мира.
Ни о каком «растворении» при таких конституционных подходах и ситуациях, характеристиках института Президента в иных или
среди других государственных институтов не может быть и речи.
Попытаемся в какой-то мере обосновать вывод, формулировку
об институте президентской власти как институте одновременно
конституционного права и сферы административного права.
В основном при этом мы будем опираться (учитывая в первую
очередь опыт РФ) на Конституцию РФ, федеральное законодательство, затрагивающее и образующее статус Президента РФ и объясняющее, обусловливающее возможность применения формулы
«Президентская власть».
Разумеется, что разнообразны методология, подходы к характеристике и тем более к конкретизированному определению этого
понятия, которое подчас представляется более элементом правовой
публицистики, нежели чем четким и определенным юридическим
понятием, категорией, феноменом.
Полагаем, что возможны и даже необходимы поливариантные
подходы к признанию и тем более к конкретным характеристике и
определению этой возможной субстанции, феномена. Причем необходим дифференцированный подход для достижения позитивного
результата в выявлении этого института.
Законодательство не содержит каких-либо однозначных, четких
и определенных основ, признаков, которые бы составляли выделенный особый предмет президентской власти как некой и своеобразной категории, понятия.
Пояснения относительно связанности, увязанности института
Президента, исполнительной власти и административного права
позволяют более широко и масштабно подойти к пониманию и
трактовке термина.
Считаем предпочтительным широкий подход к феномену «президентская власть»; рассмотрение этого понятия не только как суммы определенных функций, полномочий и действий Президента, а
как своеобразную и полифункциональную и органическую совокупность многообразных направлений и проявлений власти Прези-
7. Институт президентства в системе реализации властных отношений
179
дента как в общей сфере общего управления, так и в более конкретных сферах и областях представительной, законодательной власти; исполнительной власти; судебной власти; формирования и
функционирования прокурорской власти (условная терминология),
и в ряде других участков, «блоков», жизнедеятельности общества и
государства.
В смысле широты, пространственности, многогранности охвата, влияния и воздействия можно говорить о поистине неограниченных возможностях, уникальном потенциале власти Президента
(при этом, конечно, мы имеем в виду президентскую или полупрезидентскую системы правления).
Сообразуясь со сказанным, мы в обобщенном виде подчеркиваем, что президентская власть не сводится к определенным, хотя и
авторитетным, ответственным задачам, функциям и полномочиям:
это органическая, многогранная полифункциональная, широкомасштабная совокупная интегративная деятельность, властвование
института Президента во многих сферах, отраслях жизнедеятельности общества и государства.
Применяя такой широкий и одновременно дифференцированный подход, можно раскрыть более конкретно смысл, содержание и
специфику феномена «президентская власть». При этом отправным,
ключевым исходным началом, концептуальной основой являются
конституционные положения и нормы о статусе власти Президента,
а также научно-теоретические и учебные разработки и методики,
касающиеся данной проблематики. Такой подход позволит представить многоцветную картину такого сложного и необычного явления, как феномен «президентская власть».
Названный подход не подрывает и не дискредитирует идею,
концепцию, принцип, закрепленный, например, в Конституции РФ
(ст. 10) об осуществлении государственной власти в Российской
Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Мы высоко оцениваем значимость, новизну, актуальность для
развития демократии, правового государства данной статьи Конституции РФ, учитывая при этом сохраняющиеся в ней резервы, потенциал, в частности, в плане включения в названную статью такого важного элемента, как характеристика представительного характера этой власти, т.е. законодательной власти, а также особое значение и принципиальную важность исходных конституционных положений о народовластии (ст. 3 Конституции РФ) и о феномене —
180
III. Институт президентства
явлении и гарантировании местного самоуправления с учетом его
самостоятельности и невхождении в систему органов государственной власти.
Полагаем, что следует говорить о гармонии народовластия, государственной власти, местного самоуправления, не противопоставляя их друг другу.
Для характеристики общих положений, оснований применения
термина «президентская власть» существенное значение имеет
ст. 85 Конституции РФ. В ней установлено, что Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для
разрешения разногласий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора
на рассмотрение соответствующего суда. Данная часть ст. 85 закрепляет и отражает общий, интегративный характер полномочий, власти Президента Российской Федерации.
Далее можно, хотя и несколько условно, говорить как об общих, основных, фундаментальных условиях, факторах, так и о конкретных, целевых, функционально-отраслевых основах осуществления президентской власти.
В первом случае, если опираться на Конституцию Российской
Федерации 1993 г., это гл. 4, ст. 80, в которых определяются основы
статуса института Президента, т.е. президентской власти в понимаемом нами смысле и широком подходе — многогранная, полифункциональная интегративная деятельность всего многообъемного
властного функционирования совокупного института Президента в
соединении с работой подчиненных ему, образованных и функционирующих под его эгидой механизмов, органов, структур, советов,
институтской и других форм, решающих, осуществляющих многие
общие цели, задачи, функции.
В целостном виде это проявляется в том, что Президент РФ является главой государства
1
; гарантом Конституции Российской Фе-
дерации, прав и свобод человека и гражданина.
1
Кстати, не все исследователи склонны считать Президента главой государства, более того, отмечается, что в системе разделения властей априори не может быть должности «Глава государства», поскольку все власти самостоятельны и действуют независимо. Точка зрения, конечно, не бесспорная, но имеет
право на существование как одна из позиций исследователей по вопросу разделения властей.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]