Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
6. Органы государственной власти
151
дарственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями.
Имеются и другие определения государственного органа.
В них, как правило, достаточно полно раскрываются его признаки: а) как части государственного аппарата; б) наделение государственно-властными полномочиями и, соответственно, собственной компетенцией и организационной структурой; в) участие в
реализации задач и функций государства; г) применение присущих данному виду органа организационно-правовых форм и методов деятельности.
В определении Я.Н. Уманского есть все эти перечисленные
признаки, за исключением участия органа в осуществлении задач и
функций государства. Исходя из содержания в то время еще Конституции СССР, в которой были названы главные задачи советского государства, становилось ясным, что необходимо было в понятие
органа государства включать указание на участие в реализации таких задач, не перечисляя конкретные из них.
Как считал Я.Н. Уманский, орган осуществляет «государственное» руководство в определенной сфере общественных отношений.
Это правильно. Но вместе с тем любой государственный орган участвует в большей или меньшей степени в реализации задач и функций государства. Для Советов народных депутатов, органов государственного управления было характерно участие в исполнении всех
задач и функций общенародного государства. Органы суда и прокуратуры также участвовали в выполнении указанных задач и функций. Но основная их деятельность была направлена на укрепление
социалистической законности и правопорядка, без которых немыслимо само воплощение в жизнь задач и функций государства.
Такое «совмещение» видов деятельности вызывало естественную необходимость во введении дополнительных оснований для
классификации государственных органов по подсистемам. Включение в понятие органа такого элемента, как «задачи и функции
государства», необходимо было, по нашему мнению, еще и потому, что Конституция СССР
1
рассматривала в неразрывной взаи-
1
Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая на Чрезвычайном VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. //
Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК от 6 декабря 1936 г. ¹ 283; Конституция
(Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая на
внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября
1977 г. // ÂÂÑ ÑÑÑÐ. 1977. ¹ 41. Ñò. 617.
152
II. Теория государственной власти
мосвязи и единстве Советское государство и все его органы. Об
этом, кстати, четко говорится в принятой позднее ст. 4 действующей ныне Конституции РФ.
В определение государственного органа, данное Ю.М. Козловым,
включен такой элемент, как осуществление органом задач и функций посредством определенного конституционного вида государственной деятельности.
Оригинально, хотя и не бесспорно, характеризовал орган Советского государства Б.М. Лазарев: «Орган — это такая часть организации, которая призвана представлять ее, выступать по ее поручению и в ее интересах». Б.М. Лазарев дает вначале общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления. Она может быть использована для выявления черт, присущих государственным органам. Орган должен рассматриваться как
одна из разновидностей социального института, т.е. учреждения
(установления), призванного выполнять конкретные публичные
функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых и общественных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя
бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от
имени организации. Исходя из данного положения, Б.М. Лазарев
делал вывод: «Орган государства — это прежде всего определенная
государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке, выступает по
1
уполномочию его вовне»
.
Не касаясь пока вопроса об обоснованности и правомерности
характеристики органа бывшего Советского государства термином «определенная государственная институция (установление)»,
отметим, что Б.М. Лазарев высказывал ряд соображений, поновому ставящих проблему понятия органа, его признаков и
элементов.
Убедительные аргументы приводил Б.М. Лазарев и против отнесения к числу органов государства предприятий, учреждений и организаций. Критикуя распространенные в то время в теории хозяйственного права взгляды о существовании якобы в государстве не
только государственных органов, руководящих экономикой, но и
органов, ведущих хозяйственную деятельность, которые охватыва-
1
Лазарев Б.М. Органы Советского общенародного государства. М., 1982.
Ñ. 19—21 è äð.
6. Органы государственной власти
153
ются единым понятием «хозорганы советского государства», он
подчеркивал, что такого рода мнения не согласуются с конституциями и законами, четко различающими «органы государства»,
с одной стороны, и «предприятия, учреждения и организации» —
с другой. За этим различием стоит весьма важное обстоятельство:
органы государства выступают по поручению государства, представляют его вовне, через них осуществляется государственная власть, а
предприятия, учреждения и организации выполняют производственную или иную хозяйственную или социально-культурную деятельность, которая служит объектом воздействия со стороны государства.
В то же время в юридической литературе, в первую очередь по
вопросам административного права, широко распространено мнение о том, что к органам государства относится администрация, а
не предприятие
1
.
Б.М. Лазарев, убедительно показав, почему предприятия и учреждения не являются государственными органами, вместе с тем не
проанализировал характер администрации, которую в ряде своих
работ относит к числу государственных органов.
Между тем, по нашему мнению, признание администрации
предприятий, хозяйственных организаций и социально-культурных
учреждений в качестве государственного органа не может быть
столь безоговорочным по следующим соображениям: орган государственного управления должен иметь определенные объекты, сферы,
участки управления вовне, на руководство которыми нацелена его
деятельность и которые ему в соответствии с законодательством
подведомственны; поскольку предприятие не выступает от имени
государства и по его поручению, то возникает вопрос: можно ли
1
Б.М. Лазарев и П.Т. Василенков относили администрацию предприятий и учреждений к числу органов государственного управления. По непонятным причинам П.Т. Василенков причислял администрацию к числу местных органов
государственного управления. Между тем, местные органы управления — такие
звенья системы органов государственного управления, каждое из которых имеет
совершенно определенный территориальный масштаб деятельности — соответствующую административно-территориальную единицу (край, область, район и
т.д.). П.Т. Василенков сам же отмечал, что свою компетенцию эти, по его мнению, местные органы управления «реализуют преимущественно внутри данного
предприятия, учреждения, т.е. по отношению к данному коллективу». Как же
можно тогда характеризовать администрацию предприятия как вид местного
органа государственного управления? (См.: Советское право / Под ред. П.Т. Василенкова. Ì., 1981. Ñ. 77, 95).
154
II. Теория государственной власти
считать, что его администрация представляет государство? Назначение директора предприятия государством не означает тождества
статуса директора и в целом администрации предприятия.
Внутренний (в основном) характер деятельности администрации, издание ею правовых актов, не имеющих выхода вовне, как
отмечает Б.М. Лазарев, выполнение предприятием не компетенции
органов управления, а своего собственного хозяйственного назначения, свидетельствуют о том, что администрация обладает рядом
черт государственного органа и в то же время выступает главным
образом в качестве административного органа данного предприятия, трудового коллектива.
Поэтому отнесение администрации предприятий и учреждений
к числу государственных органов требует, по-видимому, более углубленного научного обоснования.
При рассмотрении понятия органа государства, его элементов и
черт общепризнано, что такой орган обладает государственновластным полномочием. Непременными элементами органа являются право издания актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц, и обеспечение реализации этих актов в необходимых
случаях принудительной силой государства. Однако, как известно,
не все органы государства могут издавать акты, обращенные к гражданам, не все наделены правом самостоятельно применять принуждение. Например, органы ряда государственных инспекций
вправе лишь составлять протоколы о нарушениях соответствующих
правил, взыскания же налагают другие органы. Более того, есть органы государства, не обладающие правом издания властных предписаний. Б.М. Лазарев ссылается на органы загса, которые совершают от имени государства официальную регистрацию актов гражданского состояния, но никому ничего не приказывают; на местные
органы ЦСУ, которые собирают информацию по определенным
формам и проверяют ее достоверность.
Государственно-властное полномочие не сводится только к
принуждению. Оно предполагает организующий, созидательный
характер деятельности органов, которая обеспечивается при необходимости или в конечном счете принудительной силой государства. Обязательность исполнения действий такого рода органов, их
последствия для других органов, должностных лиц и граждан придают этим действиям, а также издаваемым указанными органами
правовым актам властный характер.
Так, например, акт регистрации брака не только означает наступление конкретных прав и обязанностей для супругов, но и
6. Органы государственной власти
155
вызывает правовые последствия, затрагивающие деятельность
других органов и должностных лиц, например, порождает обязанность органов учета и распределения жилой площади, соответствующих должностных лиц, профсоюзных комитетов предприятий и учреждений учитывать данное обстоятельство при постановке на учет, а также при распределении жилой площади;
органов милиции — прописать одного супруга на жилую площадь другого. Иначе говоря, нет таких государственных органов,
которые в том или ином объеме не осуществляли бы государственно-властных полномочий.
На основе приведенных соображений сформулируем некоторые базовые положения относительно понятия, характера и общего определения категорий «государственный орган» и «орган государства».
На наш взгляд, это в целом совпадающие по смыслу понятия,
термины. Хотя Конституция РФ 1993 г. не использует термин «орган государства», в ней, как отмечалось, применяется понятие «государственные органы» (ст. 33). Этот термин может быть истолкован в двояком смысле: в одном случае — в расширительном, т.е.
как синоним органа государственной власти; в другом — как разновидность государственной институции в смысле, о котором говорил
Б.М. Лазарев.
В целом же государственный орган или орган государства — это
особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий.
Государственный орган (орган государства) — это организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени народа и по уполномочию (поручению) государства, обладающая соответствующими властными полномочиями
и компетенцией, включая свою структуру, и применяющая адекватные формы и методы деятельности в процессе осуществления возложенных задач и функций.
Что касается используемого в Конституции РФ термина «государственное учреждение», то его разъяснение содержится в гражданском законодательстве. Несомненно одно: понятие «государственное учреждение» может вместиться в категорию «государственная институция», но это — не орган государства.
Перейдем непосредственно к проблеме определения «орган государственной власти», руководствуясь общетеоретическими соображениями, позициями и предписаниями, сформулированными по
этой проблеме в Конституции РФ 1993 г.
156
II. Теория государственной власти
Основополагающими при определении понятия «орган государственной власти» являются следующие теоретические и конституционные нормативные установки и догмы.
1. Орган государственной власти — это организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая
от имени народа и по поручению (уполномочию) государства.
2. Орган государственной власти наделен народом властными
полномочиями и обладает соответствующей компетенцией, имеет
свои структуру, присущие ему формы и методы деятельности. Все
без исключения органы государственной власти — органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, а также органы прокуратуры — наделены народом
властными полномочиями и соответствующей компетенцией,
имеют свои, присущие только им структуры, формы и методы
деятельности.
Для органов государственной власти характерен широкий пуб-
личный характер их деятельности.
Органы законодательной, представительной власти — Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) —
парламент России; субъектов РФ — законодательные собрания, областные Думы и др. — это органы общей компетенции и только коллегиальные органы.
Президент РФ — орган государственной власти, который ни к
одной из ветвей власти не принадлежит и вместе с тем активнейшим образом участвует в осуществлении деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Органы исполнительной власти подразделяются как на органы
общей компетенции — правительства, кабинеты министров и др.,
так и на органы отраслевой и межотраслевой компетенции — министерства, федеральные службы и агентства.
Наиболее существенно с точки зрения форм осуществления
своих функций и полномочий выделяются органы судебной власти — суды своей присущей только им процессуальной формой
деятельности, осуществлением судебной власти посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного
и уголовного судопроизводства.
3. Осуществление государственной власти на основе принципа
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны.
6. Органы государственной власти
157
Это принципиальное и новое концептуальное положение Конституции РФ 1993 г. имеет значение для определения понятия «органы государственной власти». Иными словами, речь идет о том,
что непременным признаком осуществления государственной власти является ее организация на основе ведущего и цивилизованного
принципа — разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Логическим развитием и продолжением предыдущей принципиальной конституционной нормы является ст. 11 (ч. 1, 2) Конституции РФ, однозначно и четко установившая: государственную власть
в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации, а в субъектах РФ — образуемые ими органы государственной власти.
Таким образом, перечисленные выше государственные институции — это и есть органы государственной власти, т.е. ее носители,
причем их перечень широк, включает в себя органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также органы прокуратуры.
Опираясь на все вышесказанное, сформулируем следующее
определение: орган государственной власти — это организационно
выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и по поручению (уполномочию) народа, на основе
осуществления государственной власти в соответствии с принципом
ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, наделенная властными полномочиями народа и соответствующей компетенцией, имеет свои структуру, присущие формы и методы деятельности.
Теперь рассмотрим более подробно основные разновидности
органов государственной власти в Российской Федерации.
Конституция РФ различает четыре основные группы органов госу-
дарственной власти, т.е. их разновидности по юридическим признакам, о которых далее пойдет речь. С такой классификацией органов
государственной власти не следует смешивать их конституционное,
системное деление на органы государственной власти Российской
Федерации и органы государственной власти субъектов РФ.
Итак, Конституция РФ выделяет четыре основные группы разновидностей органов государственной власти:
1) органы законодательной (представительной) власти;
2) органы исполнительной власти;
3) органы судебной власти;
4) органы прокуратуры.
158
II. Теория государственной власти
Эта конституционная классификация разновидностей органов
государственной власти основная, но не единственная. Допустим,
органами государственной власти выступают ряд избирательных
комиссий — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом (п. 1
ст. 21 Закона «О гарантиях избирательных прав»
1
), избирательные
комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 23),
избирательная комиссия муниципального образования является
муниципальным органом и не входит в структуру органов местного
самоуправления (п. 2 ст. 24).
Возможны и необходимы другие классификации: по юридической природе; по характеру компетенции; по порядку образования; по формам организации деятельности; по порядку финансирования.
Рассмотрим классификацию по Конституции РФ.
1. Органами законодательной (представительной) власти являются Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума); законодательные собрания, областные (краевые) думы, иные
представительные органы законодательной власти субъектов Федерации.
Выделим наиболее характерные, типичные черты и особенно-
сти, свойственные данной группе органов государственной власти.
Это прежде всего сочетание в них двух взаимосвязанных прин-
ципиальных начал: представительного и законодательного.
Представительное начало проявляется в том, что это выборные
органы государственной власти, соответственно, на уровнях Российской Федерации — парламенты РФ, а в субъектах РФ — (условно) парламенты субъектов РФ, т.е. республик в составе РФ, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Представительные начала в организации и деятельности указанных органов состоят в том, что эти органы выражают волю избравших их граждан на территории Федерации и ее субъектов, представляют их интересы во всех сферах и направлениях своей практической деятельности
2
.
1
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. ¹ 24. Ст. 2253; с послед. изм. и доп. СЗ РФ. 2009. ¹ 52
(Ч. 1). Ст. 6433.
2
О сути представительства см.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.,
1866; Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1906; Áåëî-
новский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России. Монография. М.: ПРИОР, 1999.
6. Органы государственной власти
159
Законодательное начало и деятельность являются главной и ос-
новной функцией указанных органов и в то же время важнейшим
1
их признаком
.
Взаимосвязь представительного и законодательного начал в характере и организации данных органов имеет глубокий социальнополитический и правовой смысл.
Поскольку в правовом государстве провозглашено господство
закона, законодательной деятельностью могут и должны заниматься
только выборные, представительные органы государственной власти. Поэтому рассматриваемая разновидность органов государственной власти — это особая группа выбранных органов государственной власти, органично интегрированных в систему разделения
властей и сочетающих в своем сложном неоднозначном характере
два принципиальных взаимосвязанных начала: представительное и
законодательное.
2. Органы исполнительной власти. В самом наименовании данной разновидности органов государственной власти предопределены специфика характера их задач и функций, а также их природы и
форм деятельности.
Прежде всего, это задачи и функции по практической организации исполнения Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ. По своей природе органы исполнительной власти существенно отличаются как от органов законодательной, представительной власти, так и от органов судебной
власти.
Прежде всего, это ограниченное в целом развитие и применение выборных начал в организации и деятельности органов
исполнительной власти, доминирование принципа назначения,
единоначалия. В формах деятельности — это господство единоначалия, применяемое в сочетании со сбалансированной коллегиальностью.
Эти особенности природы органов исполнительной власти
обусловлены спецификой их задач и функций, а также полномочиями по организации исполнения, практического осуществления совокупности мероприятий по преобразованию экономической и социальной сферы, формированию и упрочению рыночных отношений.
1
Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юриди-
ческий центр Пресс, 2003; Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное
пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002. .
160
II. Теория государственной власти
Конечно, сфера управленческих действий исполнительных органов значительно уже в современных условиях, по сравнению с
тем, что было в длительный период господства жесткой административно-командной системы.
3. Органы судебной власти. Данные органы значительно отличаются и от органов законодательной (представительной) власти, и от
органов исполнительной власти своими специфическими характером и природой, а также задачами и функциями, формами их осуществления
1
.
Во-первых, правосудие в России осуществляется только судом,
что означает недопущение создания чрезвычайных судебных органов.
Во-вторых, это специфический, правоохранительный характер
судебной ветви государственной власти, правосудия, что существенно выделяет органы судебной власти — суды — из совокупности
органов государственной власти России.
В-третьих, осуществляется судебная власть посредством особых
процессуальных форм — конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Интересна сама установленная Основным законом страны демократическая последовательность форм судопроизводства. На первом месте — цивилизованное, новое для России конституционное
судопроизводство; на втором месте — гражданское судопроизводство, соответствующее духу демократии и букве Конституции РФ, в
частности ст. 2 Конституции РФ о человеке, его правах и свободах
как высшей ценности и о признании, соблюдении и защите прав и
свобод человека и гражданина как обязанности государства; третье
место отведено административному судопроизводству и, наконец,
четвертое — уголовному судопроизводству.
4. Органы прокуратуры. Определение природы данных органов,
выделение их задач и функций вызывает наибольшие проблемы.
К тому же эти вопросы не нашли в Конституции РФ какого-либо
урегулирования.
Более того, положения о прокуратуре (ст. 129) включены в
гл. 7 Конституции РФ «Судебная власть», что не отражает места
и природы прокуратуры как государственной институции. Прокуратура РФ и органы прокуратуры соответствующих уровней и
ступеней существенно отличаются от всех других разновидностей
1
Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ООО «ТК Велби», 2003; Судебная власть в России. Роль судебной практики: Учебное пособие / Сост.
Ю.А. Тихомиров. М.: ГУ ВШЭ, 2002.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]