Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
5. Институт государственной власти
141
Учитывая приведенные в литературе мнения и суждения, полагаем возможным следующим образом сформулировать понятие «государственная власть»: это сложная многогранная совокупность кон-
ституционно закрепленных ветвей власти (законодательная, исполнительная, судебная), а также власть прокуратуры, каждая из которых обладает государственно-властными полномочиями, выполняет
задачи и функции в определенной сфере жизни общества, характеризуется специфическим порядком организации, формами и методами реализации своих предназначений.
Конечно, это только один из вариантов учебного определения
многоэлементного феномена.
Глава
6
Органы государственной власти
После того, как мы представили обзор проблематики государственной власти, обращаемся конкретно к актуальной и малоразработанной проблеме теории органов государственной власти.
В сравнительно многообъемном потоке научной и учебной
литературы по вопросам государственности, статуса тех или
иных частей механизма государства проблематике собственно
теории органов государственной власти уделяется недостаточное внимание. Исключение составляют работы Б.А. Страшуна,
В.Е. Чиркина, Ю.М. Козлова, У.А. Ямпольской, Б.М. Лазарева и
некоторых других исследователей. Стоит отметить, что определенное внимание этой проблематике было уделено нами еще в советский период
Однако фундаментальных и комплексных монографических
работ по этой проблематике, несмотря на принятие 12 декабря
1993 г. принципиально новой, в том числе и в части характеристики и статуса органов государственной власти, Конституции
Российской Федерации и на ее основе и в соответствии с ней
серии федеральных конституционных законов
3
конов
1
Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М.,
1982; Органы Советского общенародного государства. М., 1982.
2
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. ¹ 13. Ст. 1447; с
послед. изм. и доп. СЗ РФ. 2009. ¹ 23. Ст. 2754; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712; с послед. изм. и доп. СЗ РФ. 2010 г.
¹ 5. Ст. 458; Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г.
¹ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. от 15 декабря
2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. ¹ 1. Ст. 1; с послед.
изм. и доп. СЗ РФ. 2009. ¹ 52 (ч. I). Ст. 6402 и др.
3
Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. ¹ 16.
Ст. 503 (в ред. законов от 18 февраля 1993 г., 1 июля 1993 г., 15 июня 1993 г., 31 марта
1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г.) // СЗ РФ. 1999. ¹ 14. Ст. 1666; ¹ 49. 5905, с послед. изм. и доп. от 25.12.2008 // Российская газета. 2008. 30 декабря (с изм. от
15.07.2009); Закон РФ от 17 января 1992 г. ¹ 2202—1 «О прокуратуре Россий-
1
.
2
, федеральных за-
, крупных актов Президента РФ, так и не было издано,
6. Органы государственной власти
143
что ничем не оправдано и существенно объединяет современный
российский научно-учебный потенциал в этой области обобщенного правового знания. Правда, можно выделить в этой связи
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти»
1
, которым факти-
чески реформирована система органов исполнительной власти.
ской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. ¹ 8. Ст. 366; с послед.
изм. и доп. от 17.07.2009 г. ¹ 171-ФЗ // Российская газета. 2009. 21 июля; Федеральный закон от 8 мая 1994 г. ¹ 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной думы Федерального Собрания Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1994. ¹ 2. Ст. 74; в редакции Федерального закона от 5 июля
1999 г. ¹ 133-ФЗ // СЗ РФ. 1999. ¹ 28. Ст. 3466; с посл. изм. и доп. СЗ РФ.
2009. ¹ 20. Ст. 2391; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.
1999. ¹ 42. Ст. 5005; 2000. ¹ 31. Ст. 3205; 2002. ¹ 30. Ст. 3024; 2003. ¹ 27.
Ст. 2709; 2004. ¹ 50. Ст. 4950; 2005. ¹ 30 (ч. I). Ст. 3104; Федеральный закон от
11 декабря 2004 г. ¹ 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон ”Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный
закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации” // СЗ РФ. 2004. ¹ 50. Ст. 4950; Федеральный закон
от 14 февраля 2009 г. ¹ 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. ¹ 7.
Ст. 789; Федеральный закон о поправке в Конституцию Российской Федерации от
30 декабря 2008 г. ¹ 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»// СЗ РФ. 2009. ¹ 1. Ст. 1; Федеральный
закон о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г.
¹ 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. ¹ 1. Ст. 2.
1
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945. Официальной публикацией данного Указа является текст, опубликованный в «Российской газете» ¹ 50 от 12 марта 2004 г., поскольку в предыдущей публикации
(СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения: от
22 июня 2009 г. ¹ 710; от 25 декабря 2008 г. ¹ 1847; от 7 октября 2008 г.
¹ 1445; от 12 мая 2008 г. ¹ 724; от 24 сентября 2007 г. ¹ 1274; от 15 февраля
2007 г. ¹ 174; от 27 марта 2006 г. ¹ 261; от 23 декабря 2005 г. ¹ 1522; от 14 ноября 2005 г. ¹ 1319; от 15 марта 2005 г. ¹ 295; от 20 мая 2004 г. ¹ 649. Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г. Указом ¹ 271 // СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1057.
144
II. Теория государственной власти
С 12 мая 2008 г. данный Указ Президента РФ (¹ 724) получил
новое название «Вопросы системы и структуры федеральных органов власти»
1
.
Прежде чем переходить к анализу укрупненных теоретических
проблем рассматриваемого направления, необходимо хотя бы кратко охарактеризовать новейшие терминологические нововведения,
внесенные в науку теории государства и государственной власти,
конституционного права, административного права.
Прежде всего, это касается институтов и терминов: народовла-
стие (ч. 1—3 ст. 3); единство системы государственной власти; деление органов государственной власти на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 4); система органов государственной власти (ст. 12, п. «н» ст. 72); система федеральных органов
законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71);
общие принципы организации представительных и исполнительных
органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) и др., а также невклю-
чения в Конституцию РФ формулировок: высшие органы государственной власти; местные органы государственной власти.
Одна из самых фундаментальных, концептуального характера
новелл Конституции РФ — принцип осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Разумеется, что терминология (если только о ней идет речь)
не самодовлеющая проблема. Однако ее значение существенно в
особенности в реализации учебного процесса, в котором чрезвычайно важны четкость, определенность, «прозрачность» понятий,
терминов.
В научном плане возможны использования различных терминологических вариантов, что обусловлено характером, спецификой научных исследований, познания явлений, институтов, правовых норм.
Рассмотрим проблему понятия и определения органа (органов)
государственной власти. Вначале мы хотим сделать одну оговорку:
мы далеки от мысли, что выбранный нами подход — безупречен и,
тем более, единственно правилен. Возможны и необходимы разные
варианты подхода.
1
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290; ¹ 22. Ñò. 2544; ¹ 30. Ñò. 3619; ¹ 37. Ñò. 4181;
¹ 41. Ñò. 4653; ¹ 42. Ñò. 4788; ¹ 49. Ñò. 5768; ¹ 52. Ñò. 6366; 2009. ¹ 1.
Ñò. 95; ¹ 37. Ñò. 4396; ¹ 41. Ñò.47 31; 2010. ¹ 4. Ñò. 369; 2010. ¹ 10. Ñò. 1057.
6. Органы государственной власти
145
Полагаем, что невозможно вести научное исследование природы, характера, видов и статуса органов государственной власти вне
уже указанного нами всемерного учета конституционного значения
Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
1
.
Проблематика понятия органов государственной власти многогранна. Следует отметить, что значительный удельный вес в общей совокупности трудов по данной проблематике занимают ра-
2
боты административистов
, однако явно недостаточно внимание к
ним со стороны теоретиков конституционного права. Теоретическая плоскость поставленных проблем охватывает конституционно-правовой и административно-правовой аспекты рассматриваемой темы.
К конституционно-правовому аспекту относится все то из массива конституционного регулирования, что касается власти в Российской Федерации, осуществления народом этой власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления; высшего непосредственного выражения
власти народа путем референдума и свободных выборов; единства
системы государственной власти; деления органов государственной
власти на органы государственной власти Российской Федерации и
ораны государственной власти субъектов РФ; принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти; осуществления государственной власти в России
Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и
Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ; осуществления государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими
органами государственной власти. Кроме того, это система органов
1
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945; с послед. изм. и доп. СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1057.
2
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004; Лапина М.А. Современная реформа системы
государственного управления. Административно-правовой аспект. М.: Российск.
гос. гуманит. ун-т., 2007; Государственное единство и целостность Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы / Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев,
И.В. Левакин, В.И. Радченко; отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: ЗАО «Издательство
«Экономика», 2005.
146
II. Теория государственной власти
государственной власти; система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; общие принципы системы органов государственной власти и местного самоуправления,
системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Важно упомянуть положения о том, что в пределах полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти; обеспечения Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; об осуществлении судебной власти посредством
конституционного, административного и уголовного судопроизводства и о судебной системе РФ и другие конституционные положения и нормы.
Особо выделим принципиально важные общие положения и
нормы, касающиеся характеристики Российского государства и его
экономического и социального устройства, а именно:
1) определение РФ как демократического федеративного правового, социального и светского государства с республиканской формой правления;
2) установление в ст. 8 Конституции РФ гарантий единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг
и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности — признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
3) положения преамбулы Конституции РФ:
«утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, возрождая суверенную государственность
России и утверждая незыблемость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России, сознавая
себя частью мирового сообщества»;
4) опираясь на характеристики ст. 7 Конституции РФ, положе-
íèÿ î òîì, ÷òî:
• Российская Федерации — социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека;
6. Органы государственной власти
147
• в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей,
устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи,
материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Важны также положения: ст. 9 — о земле и других природных
ресурсах как основе жизни и деятельности народов; ст. 34 — о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности.
Экономическая функция права всесторонне проявляется при
определении в Конституции РФ статуса федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Федерации, особенно статусов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также высших органов судебной
власти — Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, других арбитражных судов.
Экономическая функция — категория глобального характера,
что обусловлено таким фундаментальным явлением, как ее конституционно-правовая основа, о которой было сказано выше.
Не менее значителен и ее административно-правовой аспект,
потенциал, проявляющийся не только в организации управления
отраслевой экономикой (организация управления в сферах и отраслях промышленности, строительства, транспорта и др.), но в особенности в межотраслевых сферах (энергетика, антимонопольная
политика и предпринимательство, атомная энергия, налоговое и
таможенное дело, градостроительство, стандартизация и метрология, статистика, финансы и др.).
Перейдем к рассмотрению вопроса о понятии «орган государственной власти».
В советский период к числу органов государственной власти
были отнесены, как уже отмечалось, только Советы народных депутатов, что явно суживало круг органов государственной власти, исключало из числа таких органов исполнительные и судебные, а
также прокурорские органы. В течение десятилетий органами государственной власти признавались только выбранные представительные органы власти — Советы всех ступеней.
148
II. Теория государственной власти
Такая классификация государственных органов просуществовала с некоторыми модификациями
1
вплоть до принятия и вступления в силу Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально
иной подход к понятию и перечню органов государственной власти
России.
В Конституции РФ используются понятия «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «органы законодательной, исполнительной и судебной власти», «государственные органы» (ст. 33), «государственные учреждения» (ст. 41), «муниципальные учреждения» (ст. 43).
Между перечисленными понятиями имеются существенные различия. Вначале общие соображения по данной проблеме — о понятии и признаках государственного органа
2
. Отметим при этом, что
не все исследователи считают корректной саму категориальную
формулировку Конституции Российской Федерации «орган государственной власти». Так, например, известный специалист в области избирательного права В.Н. Белоновский отмечает, что данная
конституционная формулировка не очень корректная и неправильная. Во-первых, некорректна формулировка «орган государственной
власти». Единственным источником и носителем власти выступает
народ (ч. 1 ст. 2 Конституции РФ) — по смыслу норма абсолютная.
Только народ, а не «орган государства», то бишь «орган государственной власти».
Орган государства наделяется отдельными властными полномочиями, делегированными ему народом. К сожалению, в Конституции Российской Федерации отсутствует норма о делегировании отдельных властных полномочий государственным органам:
законодательным (представительным), исполнительным и судебным, для осуществления их функциональной деятельности по
управлению государством и обществом. Но в соответствии с нашей Конституцией только народ является носителем власти, ее
единственным источником, а не какой-либо орган государства,
которому народом делегируются отдельные властные полномочия,
чтобы государство и органы самоуправления могли осуществлять
функциональную деятельность по упорядочению общества, его
1
См. работы по этим вопросам Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Я.Н. Уманского,
Е.И. Козловой, Б.Н. Габричидзе, В.Т. Кабышева, Б.Н. Топорнина и других
авторов.
2
Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М.,
1982. Ñ. 22—27.
6. Органы государственной власти
149
структуризации и управлению. В этом плане властные функции
народа имеют не позитивистскую природу, а естественно-правовую. Народ имеет власть не потому, что он наделяется ею ка-
ким-либо государственным законом, а потому, что это естественное его состояние как человека и неотъемлемое его право. Государ-
ство может попытаться узурпировать властные функции народа,
но что из этого происходит, мы знаем из истории. Государство
может только признать эту власть народа, обеспечить ее конституционными и иными юридическими гарантиями, охранять на уровне
принципов, обусловленных природой человека.
Пока этого нет, орган государства всегда будет ассоциироваться
с органом государственной власти, причем реальной, а не декларативной, и приоритет этой «государственной власти» над законом
всегда будет сохраняться. Упоминание в ч. 2 ст. 3 Конституции
Российской Федерации термина «органы местного самоуправления»
вполне корректно. Поэтому данную норму необходимо уточнить и
сделать добавление примерно в такой редакции: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через избранных и назначенных представителей в органах государства и местного самоуправления, которым на основании закона делегируется ряд властных полномочий народа для осуществления их функциональной
деятельности по управлению государством и обществом». Тогда органы государства не будут ассоциироваться с бастионами власти, а
будут характеризоваться функциональной деятельностью по управлению общественными и государственными делами. И не более
того. Тогда и политический подход к анализу проблемы избирательного права не будет превалирующим. Это будет корреспондировать и ч. 1 ст. 3, по которой, как известно, единственным (выделено
авт.) источником власти в Российской Федерации является его
многонациональный народ. Тогда «заиграет» и ч. 4 ст. 3, по которой никто не может присваивать власть в Российской Федерации:
ни государственный орган, как было в 1993 г., ни политическая
1
партия, как было в 1917 г.
Данная точка зрения поддерживается рядом исследователей:
А.В. Мазуровым, Т.М. Пряхиной, В.В. Шулениным и др. Так, например, А.В. Мазуров пишет: необходимо ч¸тко понимать, что âî
1
Белоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под
ред. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 41—43.
150
II. Теория государственной власти
время выборов не происходит передача власти от народа каким-либо
выборным органам. Народ никому власть не передает и остается
также ее носителем и после выборов, утверждать обратное — значит подвергать сомнению абсолютность нормы ст. 3 Конституции
РФ, ее социальную ценность. Присвоение властных полномочий в со-
1
ответствии с Конституцией РФ преследуется по закону (ч. 4 ст. 3)
.
Активно данную позицию отстаивает и В.О. Лучин, который
отмечает, что никакому органу государства не может принадлежать
власть, и он не может быть «органом власти», поскольку власть может принадлежать только народу (ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ).
Государственному органу могут только делегироваться необходимые
властные полномочия для реализации функциональной деятельности,
но не сама власть. При этом делегированные властные полномочия
являются не постоянными, а временными с пересмотром их объема в
параметрах цикловых промежутков проведения выборов, определенных
2
законодателем
.
С данной, в общем-то, новаторской позицией конституционалистов в целом стоит согласиться, отметив лишь, что данная позиция известных исследователей конституционного права нуждается в
дальнейшей проработке. Что касается «административистов», они
делают акцент на другие немаловажные факторы, хотя и в литературе по административному праву имеются различные определения
государственного органа.
По мнению Я.Н. Уманского, орган государства — это составная
часть государственного аппарата; он наделен государственновластными полномочиями и в соответствии со своими задачами,
компетенцией и производной от них структурой осуществляет государственное руководство в определенной сфере общественных отношений, используя при этом присущие данному органу организационно-правовые формы и методы деятельности.
Ю.М. Козлов полагал, что орган государства представляет собой
основную часть механизма социалистического государства, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и
функции посредством определенного конституционного вида госу-
1
См.: параграф 2 гл. 1 «Социально-правовая природа свободных выборов» в кн.:
Избирательное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальности 030501 «Юриспруденция» / Под ред. В.О. Лучина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.
2
Òàì æå.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]