Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
13. Система органов исполнительной власти
261
Мы делаем вывод о том, что понятие административной власти
гораздо шире понятия исполнительной власти и не может быть с
ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных автором компонентов
1
. По нашему мнению, административная власть
не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном
управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).
Рассмотрим вопрос о соотношении исполнительной власти и
государственного управления. Здесь следует исходить из того, что
категории эти разноуровневые, разнопорядковые. Для того чтобы
привести их к единому знаменателю, надо вспомнить, что государственное управление в узком смысле характеризуется властным характером, а исполнительная власть служит целям реализации
управленческих задач. По определению Ю.М. Козлова, «государственное управление... представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть»
2
. Поэтому говорить о тождестве указанных категорий было бы неточно. То обстоятельство, что в конституционном законодательстве государственное управление заменено исполнительной властью, вызывает сомнение в правильности
такого подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти,
мы прежде всего думаем не об абстрактной возможности властного
воздействия и его характеристиках, а о системе органов исполнительной власти. Также и при упоминании термина «государственное управление», в том смысле, в каком он существовал в ранее
действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему
органов государственного управления.
Следует иметь в виду, что организационно (т.е. и в смысле перечня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и
государственное управление — не тождественны. Государственное
управление в широком смысле осуществляют вообще все государственные органы, к какой бы ветви власти они ни были отнесены
действующей Конституцией РФ. Однако в узком смысле государственным управлением, т.е. исполнительно-распорядительной деятельностью, занимаются не только органы исполнительной вла-
1
Причем заметим: в целом и вообще не ясны, не «прозрачны» понятие, фено-
мен «административная власть».
2
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 26.
262
V. Исполнительная власть
сти, но и некоторые другие властные субъекты административного
права.
Говоря об исполнительной власти и системе ее органов, мы
можем исходить из того, что нам предоставляет законодательство, а
именно: исполнительная власть осуществляется совокупностью органов, названных в Конституции РФ (Правительством РФ; образуемыми в виде министерств, федеральных служб и агентств органами исполнительной власти Российской Федерации; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Однако
проблема состоит в том, что, выделив таким образом из системы
государственных органов органы исполнительной власти, мы сталкиваемся с объективным существованием в современном правовом
пространстве органов, которые не могут быть отнесены ни к одной
из трех существующих разновидностей органов государственной
власти.
И здесь нам на помощь приходит категория государственного
управления (подчеркиваем — в узком смысле этого слова). Дело
в том, что государственное управление в соответствующем понимании, являясь понятием теоретическим, позволяет объединить
систему органов исполнительной власти с указанной совокупностью разнообразных властных субъектов по признаку характера
осуществляемой ими деятельности. Деятельность эта определенно и однозначно является исполнительно-распорядительной (т.е.
не может быть названа ни законодательной деятельностью, ни
правосудием).
Таким образом, в рамках государственного управления реализуется и исполнительная власть (которую мы можем определить через
систему осуществляющих ее функций), а также исполнительнораспорядительная деятельность других органов государства и иных
властных субъектов.
Безусловно, говоря о государственном управлении, мы прежде
всего указываем на преобладающую организационную составляющую содержания указанного понятия. Зачастую говорится об исполнительной власти как о единственном объекте исследований в
рамках административно-правовой науки. Не следует воспринимать
это как теоретическое противоречие, поскольку логика вещей диктует необходимость создания стройной системы органов государственной власти, в которой не должно быть места исключениям из
правил. Последовательное исследование этой логики должно, в
конце концов, привести к расширению системы органов исполнительной власти за счет включения в них всех тех органов, которые
13. Система органов исполнительной власти
263
выполняют в государственном аппарате исполнительно-распорядительные функции.
Как видим, соотношение ключевых понятий административноправовой науки нельзя признать простым и однолинейным. Построенная логическая цепочка, однако, дает возможность установить взаимосвязь и взаимную обусловленность явлений, позволяя
соотнести их на организационном уровне.
Интересен, хотя и не бесспорен, взгляд на феномен «исполни-
1
тельная власть» таких ученых, как М.В. Баглай, В.А. Туманов
.
Они полагают, что исполнительная власть — одна из трех ветвей
государственной власти (наряду с законодательной и судебной),
которая практически организует жизнь каждого народа. Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. Эта система включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она
обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой
распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает
права и интересы граждан.
Исполнительная власть, ее «силовые» министерства (обороны,
внутренних дел, безопасности и др.) олицетворяют принудительную
силу государства, а потому являются предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности.
Роль исполнительной власти во всех государствах характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложнение внутригосударственной и международной жизни, потребности
экономики и растущие социальные потребности в условиях научнотехнического прогресса. Ее роль особенно важна в переходные периоды там, где проводятся реформы.
Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высокой координации их деятельности, что достигается далеко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является
установление деловых бесконфликтных взаимоотношений между
исполнительной властью и властями законодательной и судебной.
Эта проблема становится еще более острой в федеративных государствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталкивается с трудностями распределения компетенции между центром,
1
Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 175—177.
264
V. Исполнительная власть
субъектами федерации и местным самоуправлением. Почти во
всех странах и на всех уровнях исполнительная власть обнаруживает тенденцию к разбуханию аппарата, чиновничьему усмотрению, коррупции.
Главой исполнительной власти или юридически признается (например, в США), или фактически является (например, Франция)
глава государства.
Конституция РФ, как и подавляющее большинство зарубежных конституций, не закрепляет систему федеральных органов
исполнительной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»
1
эта система устанавливается федеральным законом. Общая структура этих органов разрабатывается и принимается Президентом РФ при формировании Правительства после
президентских выборов, в дальнейшем она только изменяется и
дополняется. Эту функцию Президент делит с Председателем
Правительства, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112)
не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента создаются, упраздняются,
сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с этими указами Правительство устанавливает функции и полномочия
преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти; также уточняются положения о действующих
органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения.
После президентских выборов 1996 г. действовала система фе-
деральных органов исполнительной власти
2
, включающая в себя
министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные
органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Общее количество
федеральных органов исполнительной власти составляло 66 (до
упомянутых указов их насчитывалось 89), из них министерств — 25,
1
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712; с
посл. изм. и доп. СЗ РФ. 2010. ¹ 5. Ст. 458.
2
Указы Президента РФ от 14 августа 1996 г. и от 6 сентября 1996 г. // СЗ РФ.
1996. ¹ 34. Ñò. 4082; ñ ïîñë. èçì. ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 18. Ñò. 2020; ¹ 33. Ñò. 3965;
¹ 39. Ñò. 4886; ¹ 50. Ñò. 6126; ¹ 52. Ñò. 6393.
13. Система органов исполнительной власти
265
государственных комитетов — 18, федеральных служб — 18,
агентств — 3, надзоров — 2. Повседневное руководство деятельностью органов исполнительной власти осуществляет Правительство.
В Конституции РФ 1993 г. это сформулировано следующим образом: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110). В конституционной доктрине исполнительную власть не без основания нередко называют правительственной властью.
Положения о федеральных органах исполнительной власти,
подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за
ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ,
а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует
порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Заместители федеральных министров назначаются на должность и
освобождаются от должности Правительством РФ. Назначение на
должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ,
также осуществляются Правительством РФ. Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ
и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
Органы исполнительной власти формируются также в субъектах РФ в соответствии с их конституциями (уставами). В пределах
ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72)
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Выборность
должностных лиц (губернаторов, мэров и т.п.) не отменяет присущих этой вертикальной системе подотчетности, подконтрольности, ответственности ее нижестоящих органов перед вышестоящими. От органов исполнительной власти субъектов Федерации
следует отличать действующие на их территории органы и службы,
266
V. Исполнительная власть
создаваемые федеральными органами исполнительной власти и
находящиеся в их подчинении.
Развернутый фрагмент данного авторами определения вызывает
некоторые вопросы и критические реплики. Прежде всего, это тезис об исполнительной власти, которая практически организует
жизнь каждого народа. Думается, что названная сентенция — преувеличение роли и места исполнительной власти. Разве в меньшей
степени судебная и в особенности законодательная ветви власти
участвуют в этом сложном процессе? А какова роль местного самоуправления, общественных организаций, ассоциаций, союзов, форм
непосредственной демократии? Только, учитывая роль и значение
всей совокупности демократических институтов, можно говорить об
их решающем участии в организации жизни народа.
Спорным является утверждение о том, что система исполнительных органов включает в себя основную массу государственных органов.
По-видимому, можно говорить о доминирующей части государственных органов, входящих в названную систему. Однако такие
авторитетные органы, как законодательные и представительные органы власти, а также органы судебной власти не входят в названную систему.
Принудительную силу государства олицетворяют не только
собственно «силовые» министерства и др., а вообще все государственные структуры, т.е. обладающие государственно-властными
полномочиями, имеющие право издавать обязательные для исполнения акты и другие органы, такие, например, как Министерства
юстиции, чрезвычайных ситуаций, природных ресурсов, финансов, экономразвития, органы межотраслевого управления (в сферах труда, налогов и сборов, в области таможенного дела, статистики и др.).
Вместе с тем отмечаем, что приводимые авторами данные о
системе федеральных органов власти явно устарели, но это, конечно, не вина авторов, книга которых издана в 1998 году. Тем не менее, мы напоминаем об этом, рассматривая в нашем учебном пособии нормативные Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от
1
20 ìàÿ 2004 ã.
, а также соответствующий Указ действующего Пре-
1
Óêàç Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945 (с изм.
от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.
15 февраля 2007 г., 24 сентября 2007 г.)
13. Система органов исполнительной власти
267
зидента РФ от 12 мая 2008 г.1 Термин «правительственная власть»,
по нашему мнению, условен и имеет публицистическую подоплеку,
лишен юридического содержания.
В целом приведенный нами фрагмент отражает подход двух авторов к проблеме, является их мнением, что обусловливает дискуссию по данной проблематике и одновременно содействует демократическому процессу формирования основ теории органов государственной власти.
Требует более веских аргументов выделение из общей системы
государственных органов помимо органов исполнительной власти с
объективным признанием в современном правовом пространстве
органов, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех существующих систем органов государственной власти.
Завершая наш обзор состояния характеристики, определений
феномена «исполнительная власть», мы подчеркиваем, что это
лишь условное начало проблемы: можно продолжать рассматривать
в намеченном направлении, плане и далее.
На основании вышесказанного сформулируем определение исполнительной власти: это одна из предусмотренных концепций
(разновидностей) государственной власти, которая есть совокупность многообразных исполнительных органов структур и институций, осуществляющих как в широком (общем управлении), так и в
более узком — межотраслевом, отраслевом управлении задачами и
функциями в сферах государственного, экономического, социально-инфраструктурного строительства, правоохранительной деятельности во внешних сношениях с помощью специфических методов и
форм их (функций) практической реализации. Мы исходим при
этом из учебного характера нашего издания, понимая одновременно необходимость более мобильного, краткого и динамичного определения.
Теперь перейдем к рассмотрению имеющих концептуальный,
административно-реформаторский характер и направленность
нормативных актов (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.
1
С избранием нового Президента РФ, в соответствии с Конституцией, был издан Указ от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290; с послед. изм.
и доп. СЗ РФ. 2010. ¹ 4. Ст. 369. Стоит отметить, что данный Указ подвергался
значительным изменениям и дополнениям. Последние изменения в данный
Указ Президента РФ были внесены 10 марта 2010 г. Указом ¹ 271 // СЗ РФ.
2010. ¹ 10. Ñò. 1057.
268
V. Исполнительная власть
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). Как уже отмечалось, данный Указ Президента был опубли-
1
кован в Собрании законодательства Российской Федерации
, но
он не стал официальной публикацией, поскольку в данной публикации по техническим причинам были допущены неточности, поэтому официальной публикацией данного Указа является текст,
2
опубликованный в «Российской газете»
указами Президента РФ вносились постоянные изменения
. В настоящий документ
3
, что
собственно, оправданно, поскольку речь идет о совершенствовании структуры органов исполнительной власти. Среди них и Указ
нового, ныне действующего Президента РФ Д.А. Медведева, который он издал во исполнение Конституции РФ 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти», который также видоизменялся. Последние изменения в
данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта 2010 г. Ука-
4
çîì ¹ 271
.
Значение, во многом новаторское содержание и характер
перечисленных выше нормативных, по существу конституционного значения, актов Президента РФ существенны, актуальны и
авторитетны, требуют рассмотрения ввиду исключительной
важности не только для характеристики института (феномена)
исполнительной власти, других ветвей государственной власти,
но и в целом для развития и анализа административного права
России на современном этапе, а также частично — конституционного права.
В сравнительном плане (компаративистики) рассмотрим вышеназванные акты, поскольку эти акты, вместе взятые, составляют
концепцию и вслед за Конституцией РФ научно-теоретическую и
правовую основу нашего исследования. Начнем характеристику с
анализа Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и
5
структуре федеральных органов исполнительной власти»
.
1
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
2
Российская газета. 2004. 12 марта.
3
Изменения вносились Указами от 10 марта 2010 г. ¹ 271; 22 июня 2009 г.
¹ 710; 25 декабря 2008 г. ¹ 1847; 7 октября 2008 г. ¹ 1445; 12 мая 2008 г.
¹ 724; 24 сентября 2007 г. ¹ 1274; 15 февраля 2007 г. ¹ 174; 27 марта 2006 г.
¹ 261; 23 декабря 2005 г. ¹ 1522; 14 ноября 2005 г. ¹ 1319; 15 марта 2005 г.
¹ 295; 20 мая 2004 г. ¹ 649.
4
ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 10. Ñò. 1057.
5
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
13. Система органов исполнительной власти
269
Круг проблем, аспектов, задач, функций, которые охватываются
данным Указом, широк, масштабен, полифункционален; он касается в той или иной степени многих разделов нашей книги. Этот и
другие указы Президента РФ особо значимы для проблематики исполнительной власти ее органов, структур, институций. Выделим в
данном Указе наиболее существенные моменты, новеллы, усовершенствования.
Рассмотрение этого концептуального Указа имеет «сквозной»
смысл и характер, и в то же время касается в разных частях и объемах и других глав книги. Причем наряду с конкретными вопросами,
элементами характеризуется общая картина, «глобальный рисунок»
реформированной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Указ построен по дифференцированному принципу и состоит
из комплекса норм-установлений и др. Необходимо подчеркнуть,
что в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112
Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17
декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера-
1
постановляется:
öèè»
1) установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы
и федеральные агентства;
2) установить, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента
Российской Федерации; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет
Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации.
Для целей Указа вводятся следующие положения.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов пони-
мается:
• издание на основании и во исполнение Конституции Россий-
ской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления,
их должностными лицами, юридическими лицами и гражда-
1
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712; с послед.
изм. и доп. СЗ РФ. 2010. ¹ 5. Ст. 458.
270
V. Исполнительная власть
нами; правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
• осуществление действий по контролю и надзору за исполне-
нием органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами, юридическими
лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• выдача органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и
(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда-
ние индивидуальных правовых актов.
Под функциями по управлению государственным имуществом по-
нимаются:
• осуществление полномочий собственника в отношении феде-
рального имущества, в том числе переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление
находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается:
• предоставление федеральными органами исполнительной
власти непосредственно или через подведомственные им
федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подп. «д» в ред. Указа Президента
РФ от 20 мая 2004 г. ¹ 649).
Далее следуют определение характера и правового статуса феде-
ральных органов исполнительной власти.
Федеральное министерство:
• является федеральным органом исполнительной власти, осу-
ществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]