Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
11. Парламентская деятельность
221
являются самодовлеющими, а могут функционировать только во
взаимосвязи и взаимодействии с другими частями, «блоками»,
структурами механизма, аппарата государственной власти, что, конечно, не значит некое «поглощение» этим аппаратом названных
ветвей, частей, «блоков», структур и институций, входящих в соответствующие ветви государственной власти. Выражаясь иначе, мы
стремимся выделить мысль-вывод: совокупность ветвей власти,
иных структур и институций — это не эклектическая сумма неких
единиц, а глубоко взаимосвязанное функциональное, а в значительной части и организационно-иерархическое единое целое.
И законодательная (представительная) власть в этом отношении
не представляет разительного исключения, хотя имеются существенные особенности, специфики, своеобразия построения и функционирования данной ветви власти и органов, ее осуществляющих,
а также — целостного субстанционного содержания и структурного
состава этой ветви власти.
Словом, мы подчеркиваем основанную на конституционных
общетеоретических постулатах глубокую и органическую взаимосвязь всех частей механизма, аппарата государственной власти.
Сказанное не означает недооценку особенностей, своеобразия
каждого из трех конституционно установленных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, какое-либо посягательство или игнорирование их самостоятельности и своеобразия.
Теперь выскажемся об определениях и о терминологических
особенностях. К сожалению, в Конституции РФ нет четкого и бесспорного терминологического единства, единообразия, которые
способствовали бы углублению, масштабности, согласованности
применения терминов и понятий.
Например, в отношении законодательной власти зафиксированы: собственно законодательная власть; органы законодательной
власти, система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ), законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и субъекты законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).
Существенные разночтения (различия) наблюдаются в формулировках, посвященных определению законодательной власти.
Причем довольно часто законодательную деятельность связывают
непосредственно с деятельностью парламента, и далее по существу
рассматриваются парламент, его природа, характеристика компе-
222
IV. Законодательная (представительная) власть
тенции и др. Собственно, законодательная власть как институт ос-
1
тается где-то в тени
.
Мы говорим только о парламенте, хотя он часто не единственный в стране «законодатель». Мы уже касались института референ-
2
, посредством которого законодательную функцию осуществ-
дума
ляет непосредственно народ (точнее, избирательный корпус). Эта
функция порой осуществляется в известной мере иными, чем парламент, государственными органами. В то же время парламент наряду с законодательной осуществляет и иную деятельность
3
. С учетом этих оговорок мы и переходим к рассмотрению института парламента.
Понятие функции. Законодательная деятельность. Термин «парламент» происходит от английского «Parliament», который обязан
своим рождением французскому глаголу parler — говорить
4
. Впрочем, в дореволюционной Франции парламентом (parlement) назывался суд провинциального уровня, и лишь впоследствии этот термин стал эквивалентом английского.
Считается, что родиной парламента является Англия, где с
XIII в. власть короля ограничило собрание представителей (лордов,
т.е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей го-
5
родов и графств (сельских территориальных единиц)
. Подобные
сословные и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании
6
и других странах.
Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.
1
Например, в кн.: Конституционное государственное право зарубежных стран
(Глава VIII. Законодательная власть: парламент). Т. 2. М., 1995.
2
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. ¹ 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 27. Ст. 2710; с послед. изм.
и доп. СЗ РФ. 2008. ¹ 17. Ст. 1754.
3
Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юриди-
ческий центр Пресс, 2003. С. 750; Парламент и воля народа в государстве. М.,
1906.; Парламенты. Ì.: Прогресс, 1967. С. 512; Парламенты мира: СПб. М.: Ин-
терпракс, 1991. С. 624.
4
Известная ленинская характеристика парламента как говорильни имеет, таким
образом, некоторое этимологическое объяснение. По существу же если она и
бывала верна, то не вообще, а лишь в определенных случаях.
5
Впрочем, М.М. Ковалевский, обращаясь к данной проблеме, неоднократно
указывал, что первые представительные учреждения парламентского типа —
кортесы появились именно в Испании на 100 лет раньше, чем английский парламент. См.: Ковалевский М.М. Государственное право в Англии. СПб., 1906.;
Îí æå. Конституционное право. СПб., 1909; Îí æå. Общее конституционное
право. СПб., 1906.
6
Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России. Монография. М.: Приор, 1999. С. 268.
11. Парламентская деятельность
223
Что касается места парламентов в государственном механизме и
соответственно их функций, то теоретики разделения властей Дж.
Локк и Ш. Монтескье ограничивали их роль осуществлением преимущественно законодательной функции, тогда как Ж.-Ж. Руссо —
последовательный приверженец неделимости народного суверенитета — обосновывал идею единства верховной власти, из которой
вытекало право законодательной власти контролировать исполнительную.
Современный парламент — это общегосударственный предста-
вительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Îíà
включает в себя и верховное распоряжение государственной казной, т.е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от
формы правления парламент осуществляет контроль за исполни-
тельной властью.
Парламент — это и орган представительной власти
1
. В основу
государственно-правового регулирования народного представительства в «социалистических» странах были положены теоретические
разработки В.И. Ленина, опиравшиеся на сделанный К. Марксом
анализ опыта Парижской коммуны 1871 года. Отсюда, в частности,
последовала идея соединения законодательной и исполнительной
власти, которая весьма импонировала большевикам, ибо исключала
взаимный контроль независимых друг от друга ветвей власти: получив большинство мест в выборном органе, можно бесконтрольно
сочинять любые законы и самим же их исполнять.
Социалистическая концепция государства и демократии избегала даже термина «парламент», ибо основоположниками марксизмаленинизма этот институт был со всех сторон раскритикован как
фактически безвластная говорильня, призванная «надувать простонародье».
Мы уже отмечали, что в целом и в определенной степени, т.е.
несколько условно, характеристика законодательной (представительной) власти складывается как бы из двух основных частей, укрупненных элементов, начал — законодательного характера и деятельности; представительного характера.
Рассмотрим некоторые аспекты этой проблемы. Представительный характер означает, что парламент рассматривается как вырази-
тель интересов и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граждан данного государства. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.
1
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
224
IV. Законодательная (представительная) власть
Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII—XIX вв., может быть изложена как совокупность следующих принципов:
1) национальное (народное) представительство учреждается
конституцией;
2) нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает
парламент осуществлять от его имени законодательную власть (нередко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суверенитет, но это, по крайней мере, неточно);
3) с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих
представителей — депутатов, сенаторов и т.п.;
4) член парламента — представитель всей нации, а не тех, кто
его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими
отозван.
Как отмечал французский классик конституционного права Ле-
он Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации»
1
.
При этом следует иметь в виду, что отношения представительства,
по изложенной конструкции, имеют место между нацией и парламентом в целом. Однако сами эти отношения оказываются при
ближайшем рассмотрении не такими, какими их можно было бы
предполагать, исходя из смысла слов «мандат» (т.е. поручение) и
«представительство». Спустя примерно полвека после Л. Дюги
французский конституционалист Марсель Прело писал об этом:
«Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или
иного лица и не оказывает никакого влияния на положение избранного. Оно определяется только конституцией и законами. Ввиду этого термин «мандат» следует понимать, согласно получившей
распространение в 1789 году доктрине, в смысле, отличном от того,
какой ему придает гражданское право. Равным образом оказывается, что слово «представительство» понимается в смысле, противоположном тому, какой ему можно логически придать с точки зрения лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свободно творящее волю нации, обладает полной независимостью»
2
.
Считается, другими словами, что парламент сам точно знает,
чего хочет нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и
иных актах, не будучи в этом отношении никому не подконтролен
(в рамках, разумеется, конституции, которую он, впрочем, нередко
может сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа).
В этом заключается идея представительного правления, которое, ме-
1
Äþãè Ë. Конституционное право. М., 1908. С. 416.
2
Прело М. Конституционное право Франции. М.: ИЛ, 1957. С. 436.
11. Парламентская деятельность
225
жду прочим, те же французские теоретики, начиная с деятеля
Французской революции XVIII в. и включая, в частности, упомянутого нами М. Прело, не считали демократическим, поскольку оно
исключает навязывание гражданами своей воли парламенту.
В литературе есть разные определения законодательной (представительной) власти. Своеобразное определение законодательной
власти дается, например, В.В. Оксамытным
1
. Законодательная
власть представляет собой первичную (представительную) ветвь государственной власти, делегированной народом парламенту для
принятия высших (законодательных) актов государства и выполнения ряда других государственных функций (учредительной, контрольной, финансовой).
Здесь закономерно возникают вопросы и замечания. Почему, из
чего «вытекает» вывод, что эта власть представляет собой, вопервых, первичную (в каком смысле?); во-вторых (представительную) ветвь? А не наоборот, именно представительная власть в силу
своей особой природы и характера призвана осуществлять законодательную функцию. Далее, как понимать термин «высшие (законодательные) акты государства», какие конкретно имеются в виду
законы или какие-то иные правовые акты-декреты и др.?
Законодательная власть — это установленная Конституцией либо иным законом власть парламента, а не делегированная народом,
2
который избирает парламент
. Что значит в статусе законодательной власти учредительная функция? И разве контрольная и финансовая функции характерны только для законодательной власти и не
свойственны судебной и исполнительной властям?
Своеобразный подход к характеристике законодательной власти
3
мы находим и в учебнике под ред. В.В. Лазарева
. Законодательная
власть — представительная. На основе выборов народ передает
власть своим представителям и таким образом уполномочивает
представительные органы осуществлять государственную власть.
В этом смысле можно говорить о первичности представительных
органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице
1
Оксамытный В.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 215.
2
Другое мнение см.: Белоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответст-
венность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 41—43.
3
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. Ì., 2002.
Ñ. 379—381.
226
IV. Законодательная (представительная) власть
каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»
1
.
Верховенство (и это важно для сегодняшней российской действительности) не означает и не должно означать всевластия çàêî-
нодательных органов. Имеются сущностные и политикоюридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения
вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей
полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические
ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться
набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и
юридическим реалиям, а также фундаментальному праву — Конституции.
Законодательная власть — это делегированная коллегиальная
власть. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных
органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие
от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной
власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть —
это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти.
Приведенные фрагменты — интересные, содержательные, но не
бесспорные, в частности, утверждение о том, что законодательная
власть — представительная. Ведь известны факты, случаи, когда
законодательная власть осуществляется (осуществлялась) не представительным органом (органами). Непонятен, «непрозрачен» тезис
о том, что верховенство не означает и не должно означать полновластия законодательных органов
2
. А что же должно означать верховенство? Даже при самом сдержанном подходе к этому термину
он отражает совокупность прав и обязанностей законодательных
органов, т.е. полновластие в данном случае и смысле означает полноту компетенции законодательного органа.
1
Ëîêê Äæ. Избранные произведения. Т. 2. М., 1962. С. 86.
2
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 380.
11. Парламентская деятельность
227
В то же время справедлива реплика авторов о том, что название
данной ветви — «законодательная» не означает, что кроме законодательной деятельности представительные органы не выполняют
1
никакой другой
.
Теперь выскажемся об определении законодательной власти.
Мы полагаем, что народ избирает депутатов представительного органа власти, а полномочие издавать законы проистекают из Конституции и других законов; наблюдение и контроль за аппаратом
исполнительной власти осуществляются не только в финансовой
сфере; в инфраструктуре, в экологической сфере; в правоохранительной области, но и в ряде других отраслей и сфер.
Не ясно, что имеется в виду, когда говорится о «распорядительной» функции законодательной власти. И почему импичмент — это
только политическая ответственность, разве этот институт не имеет
2
правового характера
?
Обратимся к непосредственному рассмотрению (по Конституции РФ) статуса российского парламента. Федеральное Собрание —
парламент Российской Федерации — является представительным
и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). В этой статье однозначно на первом месте стоит
термин «представительный» и законодательный орган Российской
Федерации.
Таким образом, повышенное внимание к характеристике такого
элемента, как представительный характер парламента, не случайно,
оно имеет конституционную, и более того, соответствующую теоретическую подоплеку. Ведь выборное, представительное учреждение,
орган — наиболее авторитетные, избранные народом (избирательным корпусом) органы (орган), которые в соответствии с Конституцией имеют право принимать законы, т.е. выполнять главную
функцию законодательной власти.
С учетом сказанного можно сделать вывод об органическом совмещении, сочетании в самой структуре представительного органа
власти двух взаимосвязанных ведущих элементов: представительного характера и законодательной деятельности. В этом ключе мы
1
Òàì æå.
2
См. дискуссию по вопросам соотношения политической, конституционной,
конституционно-правовой ответственности в работах: Лучин В.О. Конституция
Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002; Áåëî-
новский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном
праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред.
А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
228
IV. Законодательная (представительная) власть
полагаем целесообразным дополнительную характеристику представительной власти, парламента и парламентаризма, а также затронуть вопрос о парламентском праве.
В формуле «законодательная, представительная власть, органы
законодательной, представительной власти» могут быть выделены,
поставлены на то или иное место соответствующие органы — законодательные, представительные органы власти. Конституция РФ
однозначного ответа не дает на эти сложные вопросы; чередуются
разные варианты, подходы.
Рассмотрим как имеющую первичный фундаментально-базовый
характер проблематику представительных органов власти (учреждений), парламента, а также частично парламентского права. Мы повторяем одну из первоведущих проблем: характеристику двуединой
природы, особенностей термина «законодательная, представительная власть» и, соответственно, понятия «органы законодательной,
представительной власти».
Нельзя не видеть двух сторон, начал рассматриваемого явления:
элемент, начало представительного характера и элемент, начало
законодательных характера, деятельности.
Хотя эти элементы чрезвычайно важны, актуальны, поскольку
составляют единое общее начало этой теории, тем не мене мы не
можем не различать специфики каждого из перечисленных начал,
причем учитывать, что сама Конституция РФ (гл. 5, ст. 94) представляет такое основание: «Федеральное Собрание — парламент
Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации».
Не гипертрофируя самостоятельность и автономность терминов
«представительный орган» и «законодательный орган», мы вместе с
тем выделяем эту особенность, полагая, что в известной степени
такое формулирование принципиальных положений в одной из
важных статей Конституции РФ приобретает черты концептуального характера.
Поэтому вначале рассматривается проблематика представительной власти и органов (учреждений) представительной власти, а затем более конкретно вопрос о законодательной деятельности; о законодательном процессе и др.
Посмотрим на общие, в том числе терминологического характера формулировки, определения. Итак, термин «представительная
власть». В научной, учебной, справочной литературе «накопились»
варианты определения термина «представительная власть».
11. Парламентская деятельность
229
Интерес, причем не убывающий, к этому феномену не случаен,
имеет достаточно глубокие исторически-научные корни и основа-
1
íèÿ
, поскольку сам институт «народное представительство» привлекает своей демократичностью, во многом вообще «увязывается»
и даже отождествляется с подлинной, реальной демократией.
Итак, в литературе имеются разные варианты определений
представительной власти, в частности — совокупность полномочий,
делегированных народом или его частью своим выборным представителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении
(парламенте, муниципальном совете), на строго определенный
срок, а также совокупность самих представительных органов власти; характеризует не столько функциональное назначение, сколько
природу власти, способ ее осуществления. Представительную власть
нельзя отождествлять с властью законодательной, поскольку не всякая представительная власть включает в себя законодательные полномочия (так, осуществляющие представительную власть муниципальные советы не могут законодательствовать) и, наоборот, не
всякая законодательная власть осуществляется органами представительной власти. Например, законодательная власть абсолютного
монарха не является представительной. Кроме того, представительная власть помимо нормотворческих заключает в себе контрольные
полномочия. Характер представительной власти во многом определяется видом (принципом) представительства. В науке конституционного права различаются сословное, национальное (народное),
корпоративное, конфессиональное, региональное и этническое
представительства (см. соответственно сословное, национальное,
корпоративное, конфессиональное, региональное, этническое представительство в юридическом словаре)
2
.
В приведенном определении требуется значительно больший,
развернутый перечень признаков, критериев. Но проблема заключается не только в этих конкретных несовершенствах.
В ст. 10 Конституции РФ формулируется принцип разделения
властей, состоящий в том, что государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти — самостоятельны.
1
См., например: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1966; Тихоми-
ðîâ Ë.Â. Монархическая государственность. М.: ГУП «Облиздат», ТОО «Алир»,
1998; Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России.
Монография. М.: Приор, 1999; и др.
2
Большой юридический словарь. М., 1998. С. 531—532.
230
IV. Законодательная (представительная) власть
Мы полагаем эту формулировку фундаментальной, субстанциональной, одной из концептуально-теоретических основ Конституции РФ, конституционного права РФ, теории органов государственной власти. Однако мы, вчитываясь в статьи Конституции,
сталкиваемся с определенными непоследовательностями, проблемами в характеристике разделенных ветвей власти, прежде всего в
формулировании законодательной власти (с которой начинается
разделение на ветви власти). Возникает множество вопросов, в том
числе: куда же относится представительная власть — первородная
основа публичной власти и в значительной мере самой Конституции РФ? Ведь Конституция РФ выделяет на первое место в гл. 5,
ст. 94 представительный характер парламента РФ, связывает воедино представительные и законодательные начала, характеры парламента. В Конституции РФ применяется формулировка законодательных (представительных) органов субъектов РФ.
Демократические и цивилизованные конституции образуют,
создают основы, принципы, предпосылки для формирования и
функционирования представительной власти и ее органов. Например, Конституция РФ провозглашает и устанавливает принципы
представительной власти и ее органов. В частности, устанавливает
демократическое и правовое государство, принцип народовластия и
осуществление его непосредственно народом, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления; право
граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; двухпалатную
структуру парламента Федерального Собрания; численный состав
Государственной Думы; иные начала и принципы, характеризующие представительный характер парламента.
Демократические и цивилизованные принципы организации и
деятельности Федерального Собрания дают основания характеризовать этот орган как представительный орган российского народа,
Российской Федерации. Сказанное позволяет рассматривать Федеральное Собрание как общенациональный выбранный представительный демократический орган государственной власти РФ.
Разумеется, этим кратким анализом не исчерпывается характеристика российского парламента, которая требует более масштабного, развернутого, статутного и компаративистского анализа. Перечисленные актуальные аспекты значительно выходят за рамки,
цели и задачи нашего учебника.
Однако некоторые существенные моменты мы дополнительно
выделим и кратко охарактеризуем. Мы обращаем внимание на
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]