Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
13. Система органов исполнительной власти
251
сы. Разве только Правительство РФ осуществляет исполнительную
власть Российской Федерации? А какова роль других органов в
осуществлении исполнительной власти, в первую очередь, Президента РФ, а также министерств, федеральных служб, федеральных
агентств? Ведь они в соответствующих сферах и объемах осуществляют исполнительную власть Российской Федерации.
Часть 2 ст. 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Значит, не одно только Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации; в этом сложнейшем
процессе участвуют и другие органы исполнительной власти.
Кроме того, не совсем ясно и следующее положение. В статье
110 Конституции РФ установлено, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, а несколько ранее в ч. 2 ст. 77 говорится, что федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Думается, что не совсем полномасштабной, исчерпывающей является и норма ч. 2 ст. 114, в которой говорится о порядке деятельности Правительства Российской Федерации, что эта деятельность
определяется федеральным конституционным законом. Неясно, о
каком порядке (регламенте, процедуре или о чем-то другом) идет
речь: о внутреннем распорядке, регламенте, распределении обязанностей или более широко: о компетенции, полномочиях, структурном построении, взаимоотношениях с правительствами других государств, а также республик (государств), других субъектов, входящих в состав Российской Федерации.
Возникает еще один принципиальный вопрос: в ч. 2 ст. 77 говорится, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. В то же время в
Конституции РФ нигде не говорится о системе (тем более единой)
органов исполнительной власти РФ, если не считать консолидированную формулировку п. «г» ст. 71 об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной вла-
252
V. Исполнительная власть
сти. Авторы отмечают, что хотя во всех рассуждениях есть элементы
повторений, этого явления не избежать. Полагаем высказать следующие суждения.
Хотя в Конституции РФ говорится в целом (ч. 2 ст. 77) о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации, считаем возможным применение в научных и учебных целях формулировки «система органов исполнительной власти». Мы вначале пред-
послали к данному разделу небольшое введение не только из образовательно-познавательных целей и задач, а главным образом из
стремления акцентировать масштабность и сложность этой проблемы, ее многогранный и дифференцированный характер, своеобразия по сравнению с другими ветвями власти, вместе с тем обратить
внимание на некоторую, подчас значительную интегральную цельность, единство, глубокую взаимосвязь всех трех ветвей разделения
власти.
Прежде чем переходить к непосредственному анализу характера
исполнительной власти, сконцентрируем внимание на концептуальной идее и конституционном значении Указов Президента РФ
от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г.
¹ 649); от 20 мая 2004 г. ¹ 649 «Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти» и утвержденная этим же Указом
структура федеральных органов исполнительной власти.
С избранием нового Президента РФ, в соответствии с Конституцией, был издан указ от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти»
1
. Стоит
отметить, что данный Указ подвергался значительным изменениям
и дополнениям
2
.
1
СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290; с послед. изм. и доп. СЗ РФ. 2010. ¹ 4. Ст. 369.
2
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945. Официальной публикацией данного Указа является текст, опубликованный в «Российской газете» ¹ 50 от 12 марта 2004 г., поскольку в предыдущей публикации
(СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения: от
22 июня 2009 г. ¹ 710; от 25 декабря 2008 г. ¹ 1847; от 7 октября 2008 г.
¹ 1445; от 12 мая 2008 г. ¹ 724; от 24 сентября 2007 г. ¹ 1274; от 15 февраля
2007 г. ¹ 174; от 27 марта 2006 г. ¹ 261; от 23 декабря 2005 г. ¹ 1522; от
14 ноября 2005 г. ¹ 1319; от 15 марта 2005 г. ¹ 295; от 20 мая 2004 г. ¹ 649.
Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г. Указом ¹ 271 // СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1057.
13. Система органов исполнительной власти
253
Место, роль, значение и характер вышеназванных нормативных
актов Президента Российской Федерации для современного понимания, реформирования исполнительной власти и в целом административного права велики, масштабны, многогранны, характеризуют новеллы организационно-структурного строения исполнительной власти.
Мы хотим подчеркнуть: трудно найти в научной и учебной литературе полную и тем более исчерпывающую дефиницию исполнительной власти, ее понятия, определения. Как правило, эта проблема ограничивается отдельными фрагментами, зарисовками без
глубокого, всесторонне обоснованного учета, охвата полифункциональной сущности и сложнейшей гаммы организационных связей и
отношений, которые в системе (совокупности) образуют субстанционную сущность исполнительной власти.
Даже, например, в книге «Исполнительная власть в Российской
1
Федерации»
авторы ссылаются на трудности, сложности без предложений конструктивного характера в понимании и формулировании определения «исполнительная власть».
Чтобы сохранить справедливость, мы не можем обойти молчанием взгляды и идеи профессора Бориса Михайловича Лазарева.
В своих трудах разных лет он уделил много внимания проблематике
природы, характера, особенностей исполнительной власти. B его
архиве сохранился проспект программы исследования по теме «Организация исполнительной власти», в которой приводятся требования, предъявляемые к исполнительной власти в современных условиях и на перспективу (понятие исполнительной власти; основные
ее черты, требования, предъявляемые к ней; соотношение с другими ветвями власти — законодательной и судебной). В этой программе выделены десять частей, которые охватывают следующие
направления исследования.
1. Требования, предъявляемые к исполнительной власти в современных условиях и на перспективу (понятие исполнительной власти;
основные ее черты, требования, предъявляемые к ней; соотношение
с другими ветвями власти — законодательной и судебной).
2. Выбор оптимальных моделей организации исполнительной
власти в центре и на местах (преимущества и недостатки моделей
президентской республики, парламентской республики, смешанных
форм правления, имеющаяся практика и возможности применения
этих моделей в нашей стране; преимущества и недостатки организации местной исполнительной власти при традиционной советской системе и при современной схеме муниципального управления, возможности комбинирования их элементов).
1
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.
ред. Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998.
254
V. Исполнительная власть
3. Органы исполнительной власти, распределение компетенции
между ними и их взаимоотношения (статус президента и президентов республик, органов правительственной власти республик, министерств и ведомств; взаимоотношения этих органов по вертикали
и горизонтали; распределение управленческих структур по подчиненности непосредственно парламентам, президентам, органам
правительственной власти; система и правовой статус управленческих структур на уровне местного самоуправления; взаимоотношения структур исполнительной власти по вертикали).
4. Взаимоотношения исполнительной власти с гражданами и
управляемыми объектами.
5. Кадровое обеспечение исполнительной власти.
6. Ответственность исполнительной власти и судебное обжалование ее действий (ответственность перед органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления; судебное обжалование незаконных действий исполнительной
власти).
7. Исследования в области правил и процедур принятия решений, создание системы обеспечения реализации актов исполнительной власти, государственного и общественного контроля за их
конституционностью, законностью и эффективностью (соотношение системы полномочий и системы актов; системы конституционного, парламентского, президентского, общественного контроля за
деятельностью исполнительной власти; развитие и определение статуса специальных консультативных и информационных структур в
области государственного управления с учетом уровня и полномочий органов исполнительной власти).
8. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти с организационными структурами экономики, производства, науки, социально-культурной сферы с учетом многоукладности хозяйства, принципы определения юрисдикции различных
систем исполнительной власти.
9. Изучение новых явлений в области формирования истоков и
форм проявления бюрократизма, коррупции и других должностных
правонарушений и извращений в системе исполнительной власти в
условиях многоукладной экономики, разгосударствления и других
факторов, возникающих во взаимодействии гражданского общества
и исполнительной власти.
10. Исследование влияния информатизации общества на структуры и механизмы функционирования исполнительной власти.
13. Система органов исполнительной власти
255
Формирование новых технологий информационного обеспечения и
1
других инноваций в системах исполнительной власти
.
Сетуя на сложившуюся в административном праве, в теории
исполнительной власти ситуацию, мы одновременно подчеркиваем
исключительно важный момент: это развитый динамизм административного права и его сущностной характеристики — исполнительной власти, своеобразного политико-правового ядра, без учета места, роли и значения, правообразующей функции которых немыслимо само административное право — одна из ведущих отраслей российского права.
Обращаем внимание на ряд важных, актуальных положений,
формулировок, тезисов и определений, которые в свое время содержались в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (текст выступления Президента РФ Владимира
Путина перед депутатами Федерального Собрания 26 мая 2004 г.)
2
,
в котором он обосновывал предпринятый шаг по реформированию
органов исполнительной власти.
Сегодня мы лучше знаем собственные возможности. Знаем, какие у нас есть ресурсы. Понимаем, что может нам помешать в достижении названных целей. И активно модернизируем государство,
добиваясь соответствия его функций современному этапу развития
России — этапу, обеспечивающему существенно более высокий
уровень жизни.
Укрепление же нашей государственности подчас сознательно
толкуется как авторитаризм.
Хотелось бы затронуть еще один важный вопрос. В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений,
многие из которых наделены функциями по контролю и надзору.
И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д. В этом году правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные полномочия.
Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.
Необходимо также навести порядок с государственной и муниципальной собственностью. Я уже говорил, что каждый уровень
1
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.
ред. Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998. С. 15—16.
2
Российская газета. 2004. 27 мая.
256
V. Исполнительная власть
власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему
для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий —
и не более того. Это надо иметь в виду и при дальнейшем сокращении функций министерств и ведомств.
И, наконец, следует четко установить и разграничить ответственность уровней власти в сфере социальной поддержки населения.
Проблемы обеспечения доступным жильем, вопросы образования и
здравоохранения непосредственно касаются всех субъектов Российской Федерации. И правильным будет их привлечение к активному
участию в разработке нормативных правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти.
Мы также должны создать эффективную систему использования
природных ресурсов. Нам нужны прозрачные, некоррупционные
условия доступа к ним, например, с помощью аукционов. Надо перейти от административных разрешений к полноценным договорам
с четким определением прав и ответственности как государства, так
и предпринимателей, обеспечить предсказуемость и стабильность
таких отношений.
Вместе с тем, мы обязаны дать критическую оценку и состоянию нашей демократии.
Данные положения получили развитие и в деятельности ныне
действующего Президента Российской Федерации Д.А. Медведева,
который в своих двух ежегодных посланиях Федеральному Собранию не раз акцентировал внимание на совершенствовании государственного управления и исполнительной власти в целом
1
.
И все-таки, исследователями и сейчас постоянно ставятся вопросы: является ли политическая система в ее нынешнем виде инструментом реального народовластия; насколько продуктивен диалог власти и общества?
В литературе имеются различные варианты определения понятия «исполнительная власть», подходы к этой проблеме, методология ее исследования. Определенные особенности, детали мы встречаем при ознакомлении с работами различных авторов.
Воспроизведем один фрагмент из книги под ред.
Ю.А. Дмитриева
2
. Авторы отмечают, что возникшие еще в древно-
1
Российская газета. 2008. 6 ноября; 2009. 13 ноября.
2
См., например: Административное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
Ñ. 223—228.
13. Система органов исполнительной власти
257
сти идеи о необходимости разделения властей и создании взвешенной системы сдержек и противовесов властных интересов нашли
свое логическое, теоретическое завершение в работах Дж. Локка,
Ш. Монтескье и др. Эти идеи нашли свое преломление и в современной организации системы государственной власти в большинстве демократических, правовых государств во всем мире. Причиной тому — довольно простой вывод о том, что разделение властей «необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не
стали пороками всего государства». Примерно такая же позиция у
Д.Н. Бахраха
1
.
Исторический опыт свидетельствует: сосредоточение властных полномочий в единых руках ведет к узурпации власти, попранию права и свобод граждан, нарушению принципа законности, а в конечном итоге — к социальной дестабилизации и краху
властного механизма, основанного на подобных принципах. Уже
несколько столетий мировое сообщество постепенно приобщается к демократическому принципу разделения государственной
власти на три основные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Неудачный предреволюционный опыт буржуазных преобразований в России привел к установлению в нашей
стране на долгое время антидемократических принципов, видимо, объединивших законотворческие и правоприменительные
функции в руках самых демократических органов — Советов, а
на деле — аккумулировавших властные полномочия в руках находящихся за законом и вне закона исполнительно-распорядительных органов государства.
Демократические преобразования конца 80-х — начала 90-х годов XX века в нашем государстве стимулировали выведение из тени
исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с
другой — существенное ограничение их свободы нормативноправовой детализацией их правомочий и функций. Принцип законности, воплощаемый в жизнь, начинает оказывать все более положительное влияние на общую систему функционирования системы
исполнения законов. Именно исполнение законов является основной (если не единственной) функцией исполнительной власти в ее
современном состоянии. При этом исполнительная власть продолжает оставаться наиболее представительной и властно окрашенной
ветвью государственной власти.
1
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 8.
258
V. Исполнительная власть
Что же представляет собой исполнительная власть? Прежде
всего, исполнительная власть — это государственная власть, разновидность власти вообще как социального феномена. Вопрос о
природе власти является одним из сложнейших философских
вопросов. Ответить на него с очевидностью не представляется
возможным. Тем не менее, в прикладных целях изучения природы одной из разновидностей власти можно определить ее и как
«соответствующее характеру и уровню общественной жизни
средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся, в отношении подчинения воли отдельных лиц и
их объединений, в руководящей в данном сообществе воле»
1
.
Иными словами, по своей природе власть — это возможность
одного лица или группы лиц вследствие объективных особенностей социальной организации управлять деятельностью других
членов социальной общности.
Исторически государственная власть возникает на основе традиционной власти вождей и старейшин, т.е. власти авторитетов,
царившей в первобытном обществе, и характеризуется несколькими
типичными особенностями, выделяющими ее из различного рода
властей:
• государственная власть осуществляется специально образо-
ванным аппаратом, т.е. органами государственной власти;
• государственная власть опирается на возможность государст-
венного принуждения (фактическую монополию на принуждение);
• государственная власть организована по территориальному
принципу, т.е. связана с конкретным пространством;
• государственная власть черпает ресурсы для своего существо-
вания, как правило, в системе налогов и сборов;
• государственная власть опирается на право как на один из
основных инструментов государственного управления.
Исполнительная власть — проявление реализационных, прикладных свойств государственной власти. Исполнительная власть
служит инструментом превращения продуктов законотворчества и
правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной
власти (и только у нее) находятся инструменты непосредственного,
физического властного воздействия на общество и личность
2
.
1
Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова è
А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 43.
2
Административное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 223—228.
13. Система органов исполнительной власти
259
По прочтении этого фрагмента возникает ряд вопросов. Что
значит проявление реализационных, прикладных свойств? Разве
другие ветви власти (законодательная; судебная) не имеют аспектов
реализационных особенностей, прикладных качеств?
Далее обнаруживается внутреннее противоречие итогового вывода, когда следует сентенция: «Исполнительная власть служит
инструментом превращения продуктов законотворчества и правосудия в реалии общественной жизни», причем материал «подан»
так, как будто речь идет о некоем процессе жизни природы, а не
общества.
Спрашивается, разве только в руках исполнительной власти —
инструменты властного воздействия на общество и личность.
А представительная, законодательная и особенно судебная власть?
Они что, находятся в стороне от этих процессов?
К данной проблеме обращался и Ю.М. Козлов
1
, приводя харак-
терные черты исполнительной власти:
• исполнительная власть представляет собой относительно са-
мостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями;
• исполнительная власть — самостоятельна, но только в функ-
ционально-компетенционном смысле, т.е. исполнительную
власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;
• исполнительная власть — непременный атрибут государст-
венно-властного механизма, построенного на началах разделения властей;
• исполнительная власть есть способность и возможность ока-
зывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;
• исполнительная власть не может отождествляться с видом го-
сударственной деятельности, т.е. исполнительная власть — не
тождественна исполнительной деятельности;
• исполнительная власть — по своей сути правоприменительна;
• исполнительная власть имеет определенное субъектное выра-
жение, т.е. олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией;
1
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 23—25.
260
V. Исполнительная власть
• для исполнительной власти характерно то, что в непосредст-
венном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее
существенные атрибуты государственной власти: финансы;
важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские
формирования и др.;
• исполнительная власть выступает как организованный инсти-
тут, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной
власти практически организует исполнение законов.
С другой стороны, данный механизм должен быть сам необходимым образом организован. Соглашаясь с Ю.М. Козловым относительно приведенных им признаков исполнительной власти, выделим главные из них. По нашему мнению, исполнительная
власть:
• является органичной и самостоятельной ветвью государствен-
ной власти;
• является проводником государственной политики в жизнь;
• подзаконна по своему характеру и задачам;
• объективирована в виде организованной системы органов ис-
полнительной власти;
• является исполнительно-распорядительной и носит постоян-
ный, непрерывный во времени характер.
Интересен вопрос о соотношении административной власти и
власти исполнительной. Согласно мнению Д.Н. Бахраха, исполнительная власть — это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. Таким
образом, наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим
образом: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность;
предметный, непосредственный характер организационной деятельности; исполнительно-распорядительный характер деятельности; принудительность; ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подконтрольная), автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную от наличия двух признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполнительно-распоряди-
1
тельных органов
.
1
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.
Ñ. 13—14.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]