Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
Основы органов
государственной власти
России
Второе издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Юриспруденция», «Политология»,
«Государственное и муниципальное управление»; по
научным специальностям
«Административное право; финансовое право»,
«Конституционное право; муниципальное право»
Закон и право Москва
23
ÓÄÊ 342.5(470+571)(075.8)
ÁÁÊ 67.400.6(2Ðîñ)ÿ73-1
Î64
Авторский коллектив:
Б.Н. Габричидзе, Н.Д. Эриашвили, А.Г. Чернявский,
С.М. Кузнецов, В.Н. Белоновский, В.Н. Галузо
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Основы органов государственной власти России: учеб.
Î64 пособие для студентов вузов, обучающихся по специаль-
ностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / [Б.Н. Габричидзе и
др.]. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА:
Закон и право, — 479 с. — (Серия «Magister»).
23
ISBN 978-5-238-01934-5
Агентство CIP РГБ
Книга посвящена проблематике теории органов государственной власти, выявлению и анализу ее наиболее значительных составляющих. Под
термином «кратология» понимается наука о власти. Органы государственной власти рассматриваются как федеральные органы государственной власти и как органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, т.е. органы законодательной, представительной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти, а также прокуратура Российской Федерации, место которой в системе государственных
органов до сих пор не определено.
Для студентов и аспирантов юридических факультетов вузов, практических работников и исследователей, работников госучреждений, органов
местного самоуправления, а также всех интересующихся проблематикой
государственных органов в Российской Федерации.
ÁÁÊ 67.400.6(2Ðîñ)ÿ73-1
ISBN 978-5-238-01934-5
ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008, 2011
©
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011
Введение
При подготовке сложного, многопроблемного полифункционального учебника «Органы государственной власти России»
начать книгу с характеристики проблемы места, роли и значения
теории вообще, в том числе теории науки о власти (кратологии),
теории органов государственной власти России.
Такой подход не означает, что это — «чисто» научное произведение, некий ученый трактат и не может быть использован в качестве учебника по теории государства и права, конституционного
права, частично — административного права.
Следует иметь в виду, что не учитывать особенную потребность
обобщающей науки в правоведении (мысль Н.М. Коркунова
числе применительно к такой важной части российского правоведения, как обобщение, осмысление, теоретико-философский и правовой анализ многогранной, полифункциональной (по содержанию) теории и практики органов государственной власти России
недопустимо для современной науки.
Разумеется, данная работа выстраивается с учетом взглядов и
концепций прогрессивных дореволюционных русских (российских) государствоведов, а также ученых-теоретиков государства,
государственной власти, ее органов в зарубежных странах, включая как крупных мыслителей и специалистов, создававших свои
труды по этой проблематике в прошлом, так, конечно, и современных ученых.
Если в целом характеризовать потребность обобщенного значения в правоведении, в том числе в такой его сфере, как теория органов государственной власти, то полагаем уместным сослаться на
лекции Н.М. Коркунова, в которых он особое место уделил «По-
1
мы решили
2
), â òîì
1
См.: первое издание учебника: Основы органов государственной власти: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501
«Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и
право, 2008.
2
Данная мысль Н.М. Коркунова развивается несколько подробнее во введении,
конкретизируется и модифицируется в других разделах книги.
4
Введение
требности обобщенного знания»1. Автором частично выделяются
следующие фрагменты.
Человеческое знание, как оно дается отдельными науками,
представляется частным и разрозненным. Наблюдение само по себе
не дает нам ничего общего. Мы черпаем из него непосредственно
лишь познание отдельных частных фактов. Между тем для жизни
эту цель никогда не должна терять из виду живая наука; отрывочное знание непригодно. Жизнь, даже отдельной личности, на каждом шагу ставит самые широкие и общие вопросы, и ответы на них
человек ждет именно от науки.
Но как достигнуть этой цели? Каким образом отрывочное
знание превратить в целостное? Самым простым для этого средством, на первый взгляд, представляется расширение количества
знания.
Решать вопрос таким образом — значит искать спасения в ýí-
циклопедизме. Однако каково бы ни было значение энциклопедического знания, оно, во всяком случае, не может оправдать таких
ожиданий. И энциклопедизм не может дать целостной системы
знания. Ведь отрывочным представляется не только знание отдельного человека, но и знание всего человечества.
Человеческое знание и в целом отрывочно. Даже если бы я знал
все, что знают люди, мое знание не было бы цельной системой.
Далее Н.М. Коркунов развивает следующую мысль.
Сказанное о знании вообще еще в большей степени приложимо, в частности, к изучению права. Из всех отраслей науки именно в правоведении с особенной силой чувствуется потребность в
обобщающей системе. Дело в том, что мы вовсе не можем наблюдать право в целом. Небесный свод с его звездами или тело животного мы, прежде всего, воспринимаем как одно целое, и только научный анализ учит нас видеть в них сложный агрегат множества отдельных элементов. В праве не так — непосредственному
наблюдению доступны лишь отдельные законы и отдельные юридические сделки, и только с помощью научного синтеза мы соединяем эти отдельные элементы в целостное представление о
юридическом порядке права как особого фактора общественной
жизни.
1
Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 6-е изд. СПб.: Изд-во Юрид.
кн. маг. Н.К. Мартынова, 1904. С. 364.; Переиздание работы: Коркунов Н.М.
Лекции по общей теории права / Предисловие д-ра юрид. наук, проф.
И.Ю. Козлихина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 25—36.
5
В правоведении сильнее, чем где-либо, должно сказаться
стремление к обобщенному знанию. И действительно, наряду со
специальными юридическими науками существует издавна стремление создать науку, которая бы давала целостное знание о праве.
Такова, прежде всего, энциклопедия права: она идет первым из
намеченных выше путей к обобщению знания, заботится о расширении количества знания, о соединении всего фактического
материала в одной общей системе. Философия права, напротив,
стремится дедуктивно построить учение о праве, целостное по самому своему источнику. Наконец, зарождающаяся на наших глазах общая теория права ставит себе задачей извлечь общие начала
права из накопленного специальными юридическими науками эм-
1
пирического материала
.
Мы считаем предложенную Н.М. Коркуновым и другими ис-
2
следователями классической российской юриспруденции
3
числе современными авторами
, методологию правоведения, иссле-
, â òîì
дования правовых явлений, институтов, феноменов плодотворной и
полезной, в том числе в учебных целях.
Теперь ознакомим читателя с характером и особенностями данного учебного пособия. При таком подходе следует указать на его
актуальность. Такая характеристика обусловлена природой и особенностями, статусом самих органов государственной власти, их
динамизмом, необходимостью наряду с фундаментальной стабильностью постоянного обновления, дополнения, видоизменения их
правового положения.
Можно говорить не только о наиболее значимых фрагментах
теории органов государственной власти, но и о феноменологии названных органов, как мы это делаем применительно к конституци-
1
Коркунов Н.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 19—24.
2
См. также: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общая теория права. М., 1916; Котляревский С.А. Власть и
право. Проблема правового государства. СПб.: Лань, 2001; Неволин К.А. Энциклопедия законоведения. История философии законодательства. М.: Изд-во
С.-Петербургского государственного ун-та, 1997; Трубецкой Е.Н. Энциклопедия
права. СПб: Лань, 1999; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее
государственное право. М., 1894; Переиздание: Чичерин Б.Н. Общее государственное право / Под ред. и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2006.
3
Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. 2-е изд., перераб. и
доп. М.: НОРМА, 2002; Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов.
М., 1997. и др.
6
Введение
онному праву, административному праву, таможенному праву, другим правовым отраслям.
Мы особо выделяем такой существенный концептуальный момент: органы государственной власти — это конкретные и реальные
структуры, инструменты, непосредственно осуществляющие сложнейшие задачи и функции в сфере экономики и социальной инфраструктуры, правоохранительной деятельности, в области внешних сношений.
Отсюда следуют их особая значимость, актуальность как совокупного инструментария, механизма выполнения наиболее сложных и ключевых задач и функций развития государства и общества.
Как ни важны и востребованы практико-правовые аспекты организации и деятельности рассматриваемых органов, но их всесторонние анализ и понимание, а также дальнейшее совершенствование невозможны без учета и использования ведущих ориентиров
основ теории органов государственной власти.
Подчеркивая актуальность проблематики теории органов государственной власти, мы обращаем внимание на Конституцию Рос-
1
сийской Федерации 1993 г.
, конституции стран СНГ, а также госу-
дарств дальнего зарубежья.
Выделяем в этой связи Указ Президент РФ от 9 марта 2004 г.
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-
2
. С 12 мая 2008 г. данный Указ Президента РФ (¹ 724) полу-
сти»
чил новое название «Вопросы системы и структуры федеральных
3
органов власти»
.
1
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12
декабря 1993 г. // СЗ РФ. 1994. ¹ 1. Ст. 1; с послед. изм. и попр. СЗ РФ. 2009.
¹ 4. Ñò. 445.
2
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945. Официальной публикацией данного Указа является текст, опубликованный в «Российской газете» ¹ 50 от 12 марта 2004 г., поскольку в предыдущей публикации
(СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения:
от 22 июня 2009 г. ¹ 710; от 25 декабря 2008 г. ¹ 1847; от 7 октября 2008 г.
¹ 1445; от 12 мая 2008 г. ¹ 724; от 24 сентября 2007 г. ¹ 1274; от 15 февраля 2007 г. ¹ 174; от 27 марта 2006 г. ¹ 261; от 23 декабря 2005 г. ¹ 1522; от
14 ноября 2005 г. ¹ 1319; от 15 марта 2005 г. ¹ 295; от 20 мая 2004 г. ¹ 649.
Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г. Указом ¹ 271 // СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1057.
3
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290; ¹ 22. Ñò. 2544; ¹ 30. Ñò. 3619; ¹ 37. Ñò. 4181;
¹ 41. Ñò. 4653; ¹ 42. Ñò. 4788; ¹ 49. Ñò. 5768; ¹ 52. Ñò. 6366; 2009. ¹ 1.
Ñò. 95; ¹ 37. Ñò. 4396; ¹ 41. Ñò.47 31; 2010. ¹ 4. Ñò. 369; 2010. ¹ 10. Ñò. 1057.
7
Несмотря на то, что этот Указ непосредственно регулирует
статус федеральных органов исполнительной власти, он, по существу, касается всех ветвей государственной власти и соответствующих органов, отличается существенным общим новеллистическим характером, реформаторским подходом к проблемам видов,
статуса и системы федеральных органов исполнительной власти,
являющихся разновидностью органов государственной власти.
Особенностью учебника является учет фактора недостаточной
разработанности данной проблемы в научной и учебной литературе,
что, конечно, не означает отсутствия определенной теоретической
базы для осмысления и трактовки проблематики теории органов
государственной власти.
Мы имеем в виду труды дореволюционных ученых-правоведов:
Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, К.А. Неволина, С.А. Муромцева,
Б.А. Кистяковского, С.А. Котляревского, Е.Н. Трубецкого, М.М. Ковалевского, В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина и многих других ученых той
эпохи, а также современных (советского периода) — И.П. Трайнина,
И.Д. Левина, В.Ф. Котока, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского и др.
В последние десятилетия мы выделяем работы С.А. Авакьяна,
С.С. Алексеева, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова,
Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, И.А. Конюховой,
В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной,
В.О. Лучина, В.С. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, В.М. Серых, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.М. Чепурновой, А.Г. Чернявского,
Л.С. Явича и др.
Однако, как видно, проблема недостаточной разработанности
вопросов теории органов государственной власти проявляется не
только в дефиците научно-теоретических изысканий в этом направлении, но и по существу в отсутствии целостных учебников по этим
вопросам. Это отрицательно сказывается на правовой подготовке
кадров государственного аппарата и правовом воспитании и образовании широких слоев населения.
Отсюда вытекает настоятельная необходимость в подготовке
учебника по вопросам теории органов государственной власти. Настоящий учебник — это скромная попытка авторского коллектива
принять участие в решении сложной и комплексной задачи.
Выделяем также особенности предлагаемого вузовского учебника. В первую очередь хотелось бы подчеркнуть следующее. Создание, формирование основ теории органов государственной власти — это не результат труда двух-трех профессоров-правоведов.
Это — плод творческих усилий целого отряда ученых-спе-
8
Введение
циалистов в области государства и права, конституционного права, административного права, теории государственного и муниципального управления, гражданского права, трудового права, проблематики правоохранительных органов, других юридических дисциплин и правовых отраслей.
В учебнике предпринята попытка в известной степени аккумулировать определенную часть знаний, представлений, научных и
учебных разработок в области теории органов государственной власти. Конечно, в этом смысле учебник представляет собой в целом
мозаичное произведение, в котором систематизированы разные аспекты основ теории органов государственной власти
1
.
Одним из сложных является вопрос о внутренней структуре
книги. При решении этой проблемы авторы столкнулись с рядом
новых, возникших сравнительно недавно проблем, аспектов, подходов к исследованию проблематики теории государства, государственной власти, органов и структур, институций государственной
власти.
Прежде всего, хочется обратить внимание: современный, новый период (этап) развития российской государственности, начало
которого может быть условно датировано принятием 12 декабря
1993 г. Конституции Российской Федерации (хотя на самом деле
этот новый период — этап крупнейших политических и социально-экономических преобразований в России начался значительно
раньше), пока не ознаменовался подготовкой и изданием крупных, масштабных научно-теоретических трудов, монографий, специально посвященных проблемам теории органов государственной
власти
2
. Предлагаемый учебник — одна из работ по этой пробле-
матике в условиях коренных политических и социально-эконо-
1
Полагаем уместным выделить и такой момент: предшественниками данного
учебного пособия явились книги: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982, а также первое издание
данной книги: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Эриашвили Н.Д. Основы органов
государственной власти: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальности 030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008.
2
В этом плане можно выделить работы: Нисневич Ю.А. Государственная власть
современной России: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс,
2008; Лапина М.А. Современная реформа системы государственного управления.
Административно-правовой аспект. М.: Российск. гос. гуманит. ун-т., 2007; Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционноправовые проблемы) / Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин, В.И. Радченко;
отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Экономика, 2005.
9
мических и правовых преобразований, формирования рыночных
отношений, правового государства, новых экономики, инфраструктуры в России.
Характерной особенностью методологии проблематики, охватываемой данным трудом, является применение, использование всего
«набора» методов, жанров, приемов, средств: фрагментарности; эссе; правовой публицистики; компаративистики, статутного метода и
др., а также методологии системного и функционального анализа,
статутарного (статутного) анализа.
Рассмотрение избранной проблематики начинается и базируется
на теоретико-философских и конституционных основах понимания,
сущности и характере трех укрупненных категорий: государство;
государственная власть; органы государственной власти.
В учебнике дается более детализированное рассмотрение ведущих аспектов проблематики теории органов государственной
власти.
Разумеется, диапазон конкретизированной проблематики —
значительно шире, объемнее, отмечен многоцветными красками и
пассажами, т.е. соответствует сложности и многогранности феномена.
Наша работа — это только начальный приступ, вхождение в
сложнейшую проблематику с элементами анализа и некоторых общих выводов. Поэтому подчеркнем, что название учебника не случайно.
В плане теории мы обращаем внимание на следующие моменты:
• теория органов государственной власти — сложный, полигран-
ный, многоаспектный, институциональный, комплексный и
динамичный феномен, понятие, категория;
• теория органов государственной власти — это многогранная
совокупность взаимосвязанных знаний, положений, концепций, доктрин и т.д., объединенных единством смысловой, терминологической, функциональной предназначенности, определенной их иерархической соотносимостью, общностью, последовательностью и дифференцированностью;
• наконец, теория органов государственной власти — это непре-
рывно развивающееся, пополняющееся, обновляющееся и модернизирующееся учение о природе и особенностях государственной власти, об органах, ее осуществляющих, о совершенствовании форм и методов их деятельности, в первую очередь
их правового (в широком смысле) статуса.
10
Многие (если не большинство) элементы, признаки, явления
именно теории присутствуют в учебнике, образуют его субстанцию,
остов, фундамент, отличительную особенность.
Теперь — о структуре книги. Вначале поясним ее название. Под
термином «кратология» понимается наука о власти (kratos власть +
logos слово, понятие, учение, — в окончании сложных слов означает: учение, наука, знание). «Органы государственной власти России» понимаются как: 1) органы государственной власти Российской Федерации; 2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Под термином «основы теории» имеются в виду фундаментальные научно-теоретические и нормативно-правовые положения, характеризующие статус (структура, компетенция, формы деятельности) органов государственной власти, т.е. органов законодательной,
представительной ветвей власти; органов исполнительной власти;
органов судебной власти, а также прокуратуры РФ.
В целом можно сделать обобщение: данная книга посвящена
проблематике теории органов государственной власти, выявлению и
анализу ее (теории) наиболее значительных составляющих, частично детализированной их характеристике.
Введение
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]