Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
2. Конституционные основы органов государственной власти…
81
исполнительной власти, трудно возразить против того, что он является вышестоящим по отношению к Правительству и другим учреждениям исполнительной ветви власти органом. Президенту принадлежит последнее слово при формировании (подборе и назначении) Правительства, последующая судьба которого также увязывается с волей Президента, поскольку он вправе по собственной инициативе или в случаях, установленных Конституцией, отправить
Правительство в целом или только силовых министров в отставку.
Подотчетность правительства Президенту проявляется и в повседневной практической деятельности. Только с согласия Президента Правительство представляет в Парламент для утверждения
государственный бюджет, только Президент принимает отставку
правительства в целом или его отдельных членов.
1
По особо важным государственного значения вопросам
Президент вправе созвать Правительство и председательствовать на его
заседании. Принятые на этом заседании решения оформляются
президентскими актами.
C целью обеспечения обороны и безопасности страны, общест-
венного порядка Конституция наделяет Президента Грузии рядом
чрезвычайных, репрессивных полномочий.
Как верховный главнокомандующий он назначает членов Совета национальной безопасности, назначает и смещает с должности
начальника генерального штаба вооруженных сил Грузии и других
военачальников. В случае вооруженного нападения на страну Президент объявляет военное положение, при определенных условиях
заключает мир, и эти решения в течение 48 часов вносит на утверждение Парламента.
Президент вправе принять решение об использовании вооруженных сил, и в течение 48 часов это решение должно быть представлено Парламенту для утверждения. Также только с согласия
Парламента в определенных законом случаях Президент может
принять решение о вводе в страну, использовании и перемещениях
вооруженных сил другого государства.
Если государственные органы лишены возможности осуществлять свои конституционные полномочия
2
, Президент объявляет
1
Законодательство не проясняет содержания этого понятия, а государственная
практика свидетельствует о том, что определение особой важности обсуждаемого
в Правительстве вопроса всецело зависит от Президента.
2
Это, по редакции ст. 73.1.з Конституции, может иметь место во время войны
или массовых беспорядков, при посягательстве на территориальную целостность
страны, в случае военного переворота или вооруженного восстания, экологической катастрофы и эпидемий или в иных случаях.
82
I. Кратология: органы государственной власти
чрезвычайное положение и не позднее 48 часов вносит это решение
на утверждение Парламента. В период военного или чрезвычайного
положения Президент вправе ограничить действие ряда основных
прав и это решение внести для утверждения в Парламент.
К ряду чрезвычайных полномочий Президента можно отнести и
его право с согласия Парламента приостановить действие или распустить представительные органы самоуправления или территориальных единиц, если их действиями создается угроза для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления ор-
1
ганами государства своих конституционных полномочий
.
Как глава государства Президент Грузии единолично или с другими органами участвует в подборе, назначении или утверждении
ряда должностных лиц. В частности, Президент единолично назна-
чает трех членов Конституционного суда Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры председателя и членов Верховного суда Грузии, после консультаций с Премьер-министром
назначает на должность и смещает с нее Государственных уполномоченных — губернаторов, представляет в Парламент для назначения кандидатуру Генерального прокурора Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры членов Совета Национального банка Грузии, по письменному представлению Совета Национального банка Грузии назначает и смещает с должности Президента Национального банка Грузии.
Правовые акты Президента Грузии. Таковыми являются указы,
распоряжения, декреты и приказы.
Указы Президента издаются на основе Конституции и законов. Как правило, эти подзаконные акты носят нормативный
2
характер
.
Декреты Президента — особого рода правовые акты, имеющие
силу закона. Их издание, как правило, связывается с неординарной
ситуацией в стране и государстве. В частности, декреты могут приниматься в период чрезвычайного или военного положения, для
утверждения госбюджета, если Парламент распущен в связи с тем,
что он не утвердил бюджет. В период между роспуском Парламента
и первым заседанием вновь избранного Парламента Президент Грузии вправе своим декретом урегулировать некоторые налоговые и
1
Это право было использовано в мае 2004 г. в отношении Верховного совета
Аджарской автономной республики и местных сакребуло.
2
Индивидуальными правовыми актами, например, являются указы Президента
о назначении и смещении с должности члена Правительства, о назначении членов Конституционного суда, о принятии в гражданство, выходе из гражданства
и восстановлении в гражданстве Грузии.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
83
бюджетные вопросы. Установленные таким декретом регуляции
теряют силу, если в течение одного месяца не будут утверждены
вновь избранным Парламентом.
Декреты в Парламенте утверждаются практически без обсуждения по принципу: или все, или ничего. Еще одна особенность этих
(в Грузии еще не издаваемых) актов заключается в том, что они
действуют лишь в чрезвычайный или приравненный к нему период
и могут быть отменены Президентом без согласия Парламента.
Распоряжения Президента —это акты индивидуального характера, а приказы издаются им как верховным главнокомандующим.
Правительство Грузии. В различные периоды истории Грузии
Правительство как основной компонент исполнительной ветви власти имело различный статус, функции, полномочия и структуру.
Конституционный статус Правительства. В режиме, функцио-
нирующем на основе Конституции 1995 г., различают два противоположных по содержанию статуса Правительства.
До конституционной реформы 2004 г., в период функционирования грузинского государства в форме (схожей с американской)
президентской республики, Правительства как коллегиального
конституционного органа со своей собственной компетенцией и
правом правотворчества просто не существовало. Оно было совещательным органом Президента Грузии, который как глава государства и глава исполнительной власти осуществлял исполнительную власть либо непосредственно, либо посредством учреждений
исполнительной власти. В составе Правительства того периода
следует выделить институт государственного министра, который,
не обладая реальными полномочиями по руководству правительственной коллегией, тем не менее служил своеобразным «громоотводом» для Президента.
По действующей редакции Конституции Правительство приобре-
ло скромный, но все-таки конституционный статус. В отличие от
традиционной для нынешней формы правления модели разделения
властей, Правительство Грузии не является высшим органом исполнительной власти, оно в соответствии с законодательством Грузии лишь «…обеспечивает осуществление исполнительной власти,
внутренней и внешней политики страны» (ст. 78.1 Конституции). В
ныне функционирующей государственной системе Правительство
имеет низкий уровень самостоятельности, несмотря на то, что ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность
возлагается именно на него.
 формировании правительства с различной степенью активно-
сти и нагрузки участвуют Президент Грузии, Парламент Грузии и
84
I. Кратология: органы государственной власти
Премьер-министр. Условно можно выделить две конституционные
процедуры формирования Правительства.
По первому варианту формирование Правительства протекает
по следующему конституционному сценарию:
• после консультаций с парламентскими фракциями Президент
подбирает кандидатуру Премьер-министра;
• кандидат в Премьер-министры по согласованию с Президен-
том подбирает остальных членов Правительства;
• для получения доверия Президент представляет подобранный
состав в Парламент;
• Парламент обсуждает состав и программу Правительства и
проводит голосование по вопросу о доверии;
• по результату голосования Парламент выразит доверие прави-
тельственной коллегии и его программе;
• Президент назначает Премьер-министра;
• с согласия Президента Премьер-министр назначает остальных
членов Правительства.
Этот вариант формирования действует тогда, когда Президента
в Парламенте поддерживает твердое (абсолютное или превышающее абсолютное) большинство (нынешняя ситуация в Грузии), или
тогда, когда у него такого большинства нет, но создается коалиционное Правительство. Если у Президента нет необходимой поддержки или желания сформировать коалиционное Правительство,
формирование Правительства может проходить в следующей последовательности:
• первые три действия те же, что и в первом варианте;
• Правительство, представленное в первый раз, не получило
доверия Парламента;
• Президент вторично представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
• Парламент второй раз отказал в доверии Правительству;
• Президент в третий раз представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
• Парламент и в третий раз отказал в доверии составу и про-
грамме Правительства;
• Президент или а) представит новую кандидатуру Премьер-
министра или б) распустит Парламент, назначит Премьерминистра, а Премьер-министр с согласия Президента — остальных членов Правительства.
Состав и структура Правительства Грузии. Основными консти-
туционными фигурами в составе Правительства являются Премьерминистр и министры.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
85
В Конституции (ст. 79) Премьер-министр дефинируется как
Председатель Правительства, тогда как Закон «О структуре, полномочиях и порядке деятельности Правительства Грузии» именует его
руководителем Правительства. В составе Правительства может быть
один или несколько государственных министров, которых можно
отнести к категории министров без портфеля. Премьер-министр
может возложить на одного из них обязанности первого вицепремьера, на одного или нескольких — обязанности вице-премьера.
Правительство Грузии может функционировать в «бицефальном» формате. Глава государства для обсуждения особо важных государственных вопросов может созвать Правительство, председательствовать на его заседаниях, принятые здесь решения оформлять
своими актами. Вместе с тем заседания Правительства может вести
и Премьер-министр.
Компетенция Правительства Грузии. Как основное звено испол-
нительной ветви власти Правительство является органом общей
компетенции, призванным обеспечить четкое, в соответствии с законом, функционирование всей системы органов исполнительной
власти и отдельных ее подразделений. С этой целью Правительство
контролирует и координирует деятельность министерств и ведомств, принимает меры по обеспечению основных прав, обороны
и государственной безопасности, самостоятельно осуществляет
управление государственным имуществом, реализацию права законодательной инициативы, разработку и осуществление правительственной программы. Как часть единой системы госорганов Правительство разрабатывает и по согласованию с Президентом представляет Парламенту для утверждения проект государственного бюджета, участвует в выработке и осуществлении экономической политики государства, осуществляет другие установленные законодательством полномочия.
Согласно Конституции (ст. 78.1) Правительство ответственно
перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя совершенно очевидно, что степень ответственности перед ними различна.
Степень ответственности Правительства перед Президентом
характеризуется следующими обстоятельствами:
• Правительство снимает полномочия только перед Президен-
òîì;
• Президент может по собственной инициативе отправить в от-
ставку Правительство в целом, министров внутренних дел и
обороны;
86
I. Кратология: органы государственной власти
• Президент может приостановить действие или вовсе отменить
акты Правительства;
• Президент может созвать Правительство, председательство-
вать на его заседании и принятые решения оформить своими
актами;
• Президенту принадлежит последнее слово при формировании
Правительства и определении его программы.
Степень ответственности Правительства перед Парламентом
ниже, хотя Парламент Грузии обладает вроде бы всеми теми контрольными полномочиями, которые предусмотрены в успешно
действующей системе разделения властей: Парламент участвует в
формировании Правительства, вправе отказать ему в доверии или
выразить ему недоверие, посредством закона отменить (признать
утратившим силу) акт Правительства, потребовать отчет в связи с
исполнением госбюджета или правительственной программы, сместить с должности члена Правительства путем процедуры импичмента и т.д.
При оценке норм об ответственности Правительства не следует
забывать, что в основном это меры политической ответственности,
и их реализация во многом зависит от воли Президента и наличия в
Парламенте серьезных оппозиционных по отношению к Президенту политических сил.
Судебная власть. Учредители Конституции исходили из того,
что качества и свойства судебной власти система судов приобретает
лишь в том случае, если они своей деятельностью могут предотвратить ошибки и злоупотребление властью со стороны Президента и
Парламента, могущие привести к вторжению государства на территорию свободы человека. Особые надежды при этом возлагались на
Конституционный суд.
Состав и формирование Конституционного суда Грузии. Êîí-
ституционный суд Грузии состоит из 9 членов. Учредители Конституции закрепили способ его формирования, редко встречающийся на практике и на первый взгляд кажущийся упрощенным.
В юридической литературе этот способ иногда называют политическим. Заключается он в том, что в формировании суда участвуют и Президент Грузии (единолично назначает трех членов
суда), и Парламент Грузии (избирает трех членов суда), и Верховный суд Грузии (трех членов суда назначает Пленум Верховного суда).
Срок полномочий судей — 10 лет, повторное избрание не допускается, членом Конституционного суда Грузии может быть до-
2. Конституционные основы органов государственной власти…
87
стигший возраста 30 лет и имеющий высшее юридическое образование гражданин Грузии.
Высшими должностными лицами суда являются председатель,
два его заместителя и секретарь Конституционного суда Грузии.
Председателя по согласованному предложению Президента Грузии,
Председателя Парламента Грузии и Председателя Верховного суда
Грузии на 5 лет, без права повторного избрания, из числа членов
суда выбирает Пленум Конституционного суда.
Статус судьи предусматривает его несменяемость в течение всего срока полномочий, несовместимость его должности с любой оплачиваемой должностью, императивное требование не только не
быть членом политической партии, но вообще заниматься политической деятельностью. В отличие от других государственнополитических должностных лиц (Президент Грузии, член Правительства, Председатель Верховного суда, Председатель Палаты контроля и др.), судьи конституционного суда не подлежат ответственности в порядке процедуры импичмента. Если имеются основания
1
для досрочного прекращения их полномочий
, этот вопрос решает
сам Конституционный суд. Его структура состоит из пленума и двух
коллегий.
В состав пленума входят все члены суда, а его заседания ведет
Председатель Конституционного суда Грузии. В состав коллегий
входят по 4 члена суда, а его заседания ex officio (по должности)
ведут заместители председателя суда.
Наличие в структуре суда пленума и коллегий не означает действия принципа инстанционности. Каждая коллегия действует как
конституционный суд, решения коллегий и пленума равнозначны.
За малым исключением подведомственные им вопросы не пересекаются, поскольку каждая из них (т.е. пленум и коллегия) имеют
собственный круг подведомственных вопросов.
Субъектами права обращения в Конституционный суд Грузии ÿâ-
ляются Президент Грузии, члены Парламента Грузии (как правило,
численностью не менее одной пятой состава), Правительство Грузии, суды общей юрисдикции, Народный Защитник Грузии, гражданин Грузии, проживающий в Грузии иностранец или лицо без
гражданства, юридические лица Грузии.
1
Такими основаниями являются смерть судьи, признание судьи умершим или
без вести пропавшим, добровольная отставка, если в течение 6 месяцев он не
мог исполнять или в течение трех месяцев не исполнял своих обязанностей,
нарушил правило несовместимости. разгласил тайну совещательной комнаты,
совершил недостойный судьи поступок, утерял гражданство Грузии, в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда.
88
I. Кратология: органы государственной власти
Компетенция Конституционного суда Грузии весьма обширна,
охватывает практически все сферы деятельности государства. Суд
принимает решения о конституционности конституционного соглашения, законов, актов Президента Грузии, Правительства Гру-
1
зии, актов высших представительных органов автономий
, рассматривает споры о конституционной компетенции органов государства, дела о конституционности создания и деятельности политических объединений граждан, рассматривает вопросы конститу-
2
ционности международных договоров и соглашений
и по иску
физических и юридических лиц рассматривает дела о нарушении
закрепленных в главе 2 Конституции Грузии их основных прав и
свобод.
Кроме того, Конституционный суд Грузии вправе (хотя и в
скромных пределах) рассматривать дела о конституционности
выборов и референдума. К «спящим» полномочиям суда можно
отнести его обязанность дачи заключений о нарушении определенными должностными лицами Конституции в процедуре импичмента.
Юридическая сила решений Конституционного суда Грузии. Êîí-
троль, осуществляемый Конституционным судом Грузии, имеет ре-
3
прессивный характер
: решение суда окончательно, признанный
неконституционным нормативный акт (часть нормативного акта)
теряет юридическую силу с момента опубликования соответствующего решения суда.
4
Суды общей юрисдикции в Грузии
. Несмотря на важность Кон-
ституционного суда Грузии, основным компонентом, по которому
судят о качестве судебной системы Грузии, являются суды общей
юрисдикции.
Цели и результаты судебной реформы в Грузии. Основными це-
лями осуществляемой в Грузии с 1996 г. судебной реформы являются учреждение независимой судебной системы и обеспечение
ее эффективного функционирования. Будет преувеличением ут-
1
В отношении этих актов в настоящее время осуществляется не только нормоконтроль, но и так называемый формальный контроль, т.е. устанавливается конституционность принятия, подписи, опубликования и вступления в силу этих
актов.
2
В отношении международных договоров осуществляется как превентивный,
так и последующий контроль.
3
Исключение составляет заключение, данное в процедуре импичмента, — оно
не имеет обязательной силы для Парламента.
4
Законодательство Грузии именуют суды этой категории общими судами. В данной работе оба словосочетания применяются как равнозначные.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
89
верждать, что эти цели полностью достигнуты, но определенные
меры в этом направлении, без сомнения, осуществлены. В частности:
• для претворения в жизнь последовательного инстанцирования
осуществлена институционная реформа судебной системы;
• более совершенной стала процедура подбора и назначения
судей;
• существенно возросла роль органа судейского самоуправле-
íèÿ;
• обеспечивается углубленная специализация судей;
• более действенными стали механизмы борьбы с коррупцией в
судах;
• усилены гарантии социальной защиты судей, материально-
технические и финансовые гарантии деятельности судов.
Система общих судов в Грузии. На современном этапе систему
общих судов в Грузии составляют районные (городские) суды,
апелляционные суды и кассационный суд — Верховный суд Грузии.
До 2005 г. во всех районах и городах, не имеющих районного
деления, действовали районные (городские) суды (более 80). На современном этапе судебной реформы предполагается создание
21 укрупненного районного (городского) суда, где по первой инстанции будут рассматриваться отнесенные к их компетенции административные, гражданские и уголовные дела.
Следующее звено судебной системы — это два апелляционных
ñóäà в г. Тбилиси (64 судьи) и в г. Кутаиси (34 судьи). Эти суды в
порядке апелляционного судопроизводства рассматривают жалобы
на решения районных (городских) судов. С целью квалифицированного, компетентного рассмотрения жалоб в апелляционных судах созданы следующие специализированные палаты:
• палата по гражданским делам;
• палата по уголовным делам;
• палата по административным делам;
• следственная палата.
На вершине системы общих судов находится Верховный суд
Грузии.
Состав, формирование и структура Верховного суда Грузии. Âåð-
ховный суд Грузии состоит из председателя и членов суда, которых по представлению Президента Грузии большинством списочного состава на 10 лет с правом переизбрания выбирает Парламент Грузии.
90
I. Кратология: органы государственной власти
Судьей Верховного суда Грузии может быть гражданин Грузии,
достигший возраста 28 лет, имеющий высшее юридическое образование, 5-летний стаж работы по специальности, владеющий государственным языком и сдавший судейский квалификационный
экзамен.
В Верховном суде Грузии действуют:
• палата по гражданским делам, делам предпринимательства и
по банкротству;
• палата по административным и иным категориям дел;
• палата по уголовным делам;
• большая палата;
• дисциплинарная палата;
• пленум.
Палата — это суд, рассматривающий в порядке кассационного
судопроизводства жалобы на решения апелляционных судов.
Большая палата создается для рассмотрения особо сложных или
имеющих значение для укоренения единообразной судебной практики дел. В состав большой палаты входят Председатель Верховного суда Грузии, председатели палат верховного суда и не менее 12
избранных пленумом членов верховного суда. Конкретные дела
большая палата рассматривает в составе 9 судей.
Пленум Верховного суда Грузии. В его состав входят Председатель
и заместители Председателя Верховного суда Грузии, все члены
Верховного суда Грузии, председатели Тбилисского и Кутаисского
апелляционных судов. Пленум не является судебной инстанцией и
созывается для решения организационных вопросов и для реализации некоторых полномочий Верховного суда Грузии — решение
вопроса о внесении в Конституционный суд Грузии представления,
подготовка и передача в Парламент заключения, предусмотренного
процедурой импичмента, избрание трех членов Конституционного
суда Грузии и т.д.
Обеспечение деятельности общих судов в Грузии. Для полно-
ценной реализации функций судебной власти необходимо обеспечение судов необходимого уровня и качества финансовыми,
кадровыми, материально-техническими мерами. До принятия
ныне действующей Конституции обеспечение деятельности судов
возлагалось на министерство юстиции и его местные органы. В
1995—2007 гг. организационное и ресурсное обеспечение судов
осуществляли Президент Грузии, Парламент Грузии и конференция судей Грузии.
Существенно изменилось положение в настоящее время, выразившееся в том, что:
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]