Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
6. Органы государственной власти
161
органов государственной власти. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному
прокурору РФ.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным
прокурором РФ по согласованию с ее субъектами; иные прокуроры
назначаются Генеральным прокурором РФ.
Таким образом, характеризуя природу и правовой статус
прокуратуры как государственного института, следует отметить
назначенческий порядок ее формирования, отсутствие какихлибо элементов выборности, жесткую централизацию ее системы, слабость горизонтальных связей, регламентированную
субординацию.
Организационные, а также имеющие существенное значение
функциональные особенности серьезно отличают органы прокуратуры от других разновидностей органов государственной власти.
Можно сформулировать такое общее определение органов
прокуратуры: это специфическая разновидность органов государственной власти, отличающаяся значительными особенностями
порядка формирования, правоохранительной функциональной
направленностью, доминированием единоначальных форм деятельности.
Конечно, возможны и другие определения с применением иных
критериев и признаков, что и находит свое отражение в специальной литературе, посвященной прокуратуре, прокурорскому надзору,
органам прокуратуры
1
.
Сформулируем общие положения, касающиеся понимания конституционного статуса органов государственной власти и его основных элементов.
Понятия «правовой статус» и «государственно-правовой статус»
органа значительно шире понятия «конституционный статус»
2
.
1
См. работы К.Ф. Гуценко, Н.Д. Ковалева, а также Б.Н. Габричидзе, Б.Л. Елисеева, А.Г. Чернявского. Правоохранительные органы в Российской Федерации.
М.: ДИС, 2002.
2
С этими двумя понятиями тесно связан институт правового регулирования.
Например, как отмечает Ñ.А. Авакьян, правовое регулирование основ организации
и деятельности органов есть юридическое оформление их фактического статуса,
связанного с функциями представительных учреждений (см.: Авакьян С.А.
Правовое регулирование деятельности Советов. С. 9).
162
II. Теория государственной власти
Специфика последнего обусловлена природой Конституции,
призванной регулировать принципы и основные стороны, наиболее
устойчивые общественные отношения, главные, принципиальные
положения, рассчитанные на длительный период действия. В самом
общем виде конституционный статус государственного органа — это
определяемые нормами конституционного законодательства основные элементы его правового положения, ярче других выражающие
1
характерные черты строя и правопорядка
.
Конституция представляет собой прочную базу для текущего законодательства, в том числе посвященного правовому статусу органов. Ее нормы имеют исходное значение для характеристики природы, места и роли государственных органов в политической системе общества.
В первую очередь сказанное относится к представительным органам.
Первоосновой статуса государственных органов выступает конституционный статус, обеспечивающий стабильность государственного аппарата, укрепление законности в его деятельности. В то же
время конституционный статус является предпосылкой динамичности правового статуса, которая находит отражение главным образом
в актах текущего законодательства.
Можно говорить об определенной условности понятия «конституционный статус». Ведь в принципе статус государственного
органа един, и конституционные нормы устанавливают его основы. Однако, учитывая особую значимость и специфику конституционного регулирования положения государственных органов,
мы обобщаем всю совокупность элементов, составляющих это
регулирование с помощью Конституции, термином «конституционный статус».
Для государствоведения в целом одним из ключевых может
быть понятие «государственный институт». Это относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации,
оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач. Возможно выделение типов государственных институтов.
1
Такое понимание сущности конституционного статуса в целом утвердилось в
литературе. Например, в монографии «Конституционные основы народовластия
в СССР» говорится: «Специфика конституционного статуса обусловлена назначением и самой природой Конституции, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации общества и государства и регулировать основные, наиболее существенные общественные отношения» (С. 204).
6. Органы государственной власти
163
Вопрос о соотношении конституционного и правового регулирования государственных органов сложен, причем иногда конституционный статус органа государства трактуется расширительно
1
.
Государственное право исследует главным образом конституционный статус органа государства: формулирует понятие органа, выясняет конституционное положение органов государства,
анализирует конституционную систему его органов, изучает конституционные основы их организации и взаимоотношений,
функции, структуру, основные организационно-правовые формы
деятельности.
Какие же элементы правового статуса государственного органа
являются предметом именно конституционного закрепления? Прежде всего, Конституция РФ определяет правовое положение основных видов государственных органов. Анализ конституционного законодательства и современных тенденций государственного строительства показывает, что конституционный статус становится все
более содержательным и динамичным. Он включает в себя разнообразные и сложные элементы.
К вышесказанному мы считаем необходимым добавить следующее. В течение многих лет к числу органов государственной
власти причислялись только Советы. Все другие органы — органы
исполнительной власти (государственного управления), органы
суда (органы судебной власти) и органы прокуратуры не относились к числу органов государственной власти, что существенно
ограничивало их реальный государственно-властный потенциал,
наносило серьезный вред принципам народовластия, демократизма, цивилизованности.
Конституция РФ в ст. 10 и 11, а также в ряде других статей и
норм развенчала утопическую и антидемократическую теории монопольного всевластия, упразднила эти органы, провозгласила глубоко демократический, цивилизованный принцип разделения властей, в соответствии с которым все разновидности государственных
органов стали органами государственной власти. Это был серьез-
1
С.А. Авакьян подчеркивает, что конституционное регулирование занимает
наиболее ответственное место в системе правового регулирования, оно касается
так или иначе всех элементов предмета правового регулирования; в конституциях содержатся нормы об основах организации, «наиболее фундаментальные и
исходные для всех представительных органов» (С.А. Авакьян. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория и практика.
М., 1980. С. 114—115).
164
II. Теория государственной власти
ный шаг вперед в глубоко демократическом развитии российской
государственности и ее теории.
Теперь обратимся к институциональной характеристике органов государственной власти и субстанциальной проблеме нашего
труда — проблеме теории органов государственной власти.
Это суждение означает, что в данной части раздела обозначены
в фрагментарном виде самые обобщенные, ведущие контуры и линии проблемы и тем самым начат анализ проблемы теории органов
государственной власти.
Таким образом, можно рассматривать весь данный фрагмент в
связке-триаде (государство — государственная власть — органы государственной власти) — как своеобразное теоретическое начало,
предвосхищение, предпосылку к проблеме в целом.
Обратимся к системе органов государственной власти. Отметим,
что среди ключевых, ведущих, фундаментальных институтов, понятий, категорий, входящих в сферу теории государства и российской
государственности, одно из ведущих мест занимает именно проблема «системы органов государственной власти», которая имеет конституционное закрепление (ст. 12; п. «н» ст. 72).
К сожалению, в Конституции РФ 1993 г. не раскрывается содержание этого института, что в известной мере затрудняет его интерпретацию, характеристику. Подчас даже возникает вопрос: что
же, какое конкретное содержание вложено в Конституции РФ в
термин «система органов государственной власти»?
Если исходить и руководствоваться ст. 10 Конституции РФ,
провозглашающей принцип разделения властей, и ст. 129, в соответствии с которой прокуратура РФ включена в гл. 7, посвященную
статусу судебной власти — одной из ветвей государственной власти,
то прокуратура может рассматриваться как институция государственной власти.
Поэтому, с учетом ранее высказанных нами и коллегами суждений, система органов государственной власти — это функционально и организационно объединенная взаимосвязанная в единое целое совокупность органов законодательной, представительной власти; органов исполнительной власти; органов судебной власти, а
также органов прокуратуры.
Понятно, что данное утверждение-определение не исчерпывает
все возможные элементы этого феномена, имеет существенные резервы расширения и совершенствования. Это — самая общая, первоначальная и одновременно базовая, основанная на Конституции
РФ 1993 г. характеристика понятия «система органов государствен-
6. Органы государственной власти
165
ной власти», вариант ее общего определения. Но данное положение
не может заменить развернутого и всестороннего определения этого
института.
Поэтому рассмотрим проблему в широком и полигранном плане. Вначале выделим следующее
1
. Данную проблему либо отдельные ее аспекты анализировали конституционалисты-государствоведы, административисты, теоретики права и государства. В самом общем виде система органов государства есть некая органиче-
2
ская совокупность государственных органов и институций
.
Наиболее значимыми либо, по крайней мере, доминирующими
для признания определенных совокупностей государственных органов в качестве системы или подсистемы должны быть такие признаки: функциональная, т.е. предметная (в широком смысле слова)
общность, единство стратегических целей, задач, реализуемых в
разветвленных вариантах разнообразий, и многогранность конкретных полномочий; устойчивые организационные (координационные,
иерархические, субординационные и иные этого рода) отношения и
связи; деятельность систем (подсистем) как самостоятельных образований; другие специфические черты и особенности.
Возможны разные варианты понятия и тем более построения
системы органов государственной власти. Начнем с характеристики
этой проблемы в Конституции РФ. В ней содержится ряд правовых
норм, посвященных регулированию этой многогранной проблемы.
В то же время в Конституции РФ используются разные по
смыслу и значению, хотя и близкие, понятия: единство системы
государственной власти (ч. 3 ст. 5); система органов государственной власти (ст. 12); система федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); общие принципы
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления (п. «н» ст. 72).
В связи с этим обращает на себя внимание ч. 2 ст. 77, о которой
уже ранее упоминалось. Все вышеперечисленные нормы и положения, содержащиеся в Конституции РФ, важны, но не равнозначны,
требуют разъяснения, соответствующей интерпретации.
Прежде всего, самый общий термин: система органов государственной власти. Конституция РФ не дает четкого ответа на вопрос
1
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной
России. М., 2003.
2
Ñì. îá ýòîì: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской
Федерации. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 2, 11—13, 15 и др.
166
II. Теория государственной власти
о том, какое конкретное содержание вкладывается в это фундаментальное понятие.
Исходя из анализа ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, можно полагать,
что приведенная формулировка имеет в виду совокупность органов
государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Если же основываться на норме о единстве системы государственной власти, а также ст. 10 Конституции РФ, то следует иметь в
виду совокупность органов законодательной (представительной)
власти, исполнительной власти, судебной власти. Возможны и иные
подходы к понятию «система органов государственной власти».
В этой связи представляет интерес теоретический подход, использованный Б.П. Елисеевым при анализе данной проблемы, —
разделение проблемы на определенные «блоки»
1
.
Ê теоретическому «блоку» автор относит:
1) системообразующие принципы и определение системы органов государственной власти в Российской Федерации как сочетание
трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по
выполняемым функциям и занимаемым уровням), вместе с тем связанных интегрирующим институтом главы государства, правовыми
нормами и реализующих функции государства;
2) комплексное определение органа государственной власти как
составной части механизма государства, действующего в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, выступающего по поручению государства и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего собственной компетенцией,
имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и
методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах
своей компетенции и издающего нормативные акты.
 конституционно-правовой «блок» Б.П. Елисеев включает поло-
жения о:
• необходимости разработки правового механизма, обязываю-
щего главу государства при определении основных направлений внутренней и внешней политики учитывать мнение Федерального Собрания Российской Федерации и позволяющего
эффективно реализовывать согласованные политические установки через систему органов исполнительной власти;
• приостановлении практики регулирования федеративных от-
ношений путем заключения двусторонних договоров до при-
1
Елисеев Б.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12—14.
6. Органы государственной власти
167
нятия Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации», в
котором следует предусмотреть более детальное распределение предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Федерации и ее
субъектов; одновременном анализе исполнения обязательств
по ранее заключенным договорам и приведении их в соответствие с вышеупомянутым законом;
• необходимости разработки правовой основы, позволяющей
субъекту РФ самостоятельно назначать (избирать) своего
представителя (не являющегося главой исполнительной власти субъекта Федерации) для работы в Совете Федерации на
постоянной основе.
 административно-правовом «блоке» формулируются следую-
щие направления по совершенствованию системы органов государственной власти:
• создание устойчивого механизма взаимодействия контроль-
ных органов власти путем принятия Федерального закона
«О государственном контроле» и образования федерального
контрольного органа в системе исполнительной власти на основе ликвидируемых Главного контрольного управления Президента РФ и института полномочных представителей Президента РФ в регионах с возложением руководства таким органом на Президента РФ в порядке, установленном ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»;
• укрепление вертикали исполнительной власти за счет созда-
ния в субъекте РФ органа федеральной исполнительной власти как элемента, интегрирующего территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти;
• уточнение конституционных положений о статусе органов
местного самоуправления, позволяющих субъектам Федерации создавать органы местной государственной власти на
уровне административно-территориальных единиц, т.е. расширить территориальные пределы действия государственной
власти.
Чрезвычайно важным элементом анализа проблемы в данной
плоскости является создание федеральных округов и в них, помимо
полномочных представителей Президента РФ, органов соответст-
168
II. Теория государственной власти
вующих федеральных министерств — МВД России, Минюста России и др.
Конституция РФ 1993 г. внесла существенный научно-теоретический и терминологический вклад в разработку и перечень понятий, категорий теории органов государственной власти при делении
органов государственной власти на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Существенными в этом плане новеллами являются, на наш
взгляд, следующие положения и нормы.
Первое: народ осуществляет свою власть непосредственно, а
также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. речь идет не о государственной власти, а о более
широком, всеобъемлющем понятии — о народовластии, о формах,
инструментах его осуществления, реализации.
Второе: фундаментальное деление органов государственной власти на:
1) органы государственной власти Российской Федерации;
2) органы государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации.
В результате анализа конституционных положений и норм, относящихся к данной проблеме, материалов теоретико-правовых исследований, учебных изданий полагаем правильным применить
широкий подход к проблеме трактовки вопроса об элементах —
составных частях системы органов государственной власти. Представляется, что это четырехструктурная совокупность:
1) органы законодательной, представительной власти;
2) органы исполнительной власти;
3) органы судебной власти;
4) органы прокуратуры.
В этой части учебника дается целостная и в основном конституционно-правовая характеристика указанных четырех частей системы органов государственной власти.
1. Органы законодательной, представительной власти. Это Феде-
ральное Собрание — российский парламент, законодательные собрания, государственные думы, другие виды органов законодательной, представительной власти.
В Конституции РФ, в конституциях республик в составе РФ, в
уставах (законах) других субъектов РФ — краев, областей, автономных округов — содержатся нормы об органах законодательной,
представительной власти, например, в Конституции РФ ст. 10, 66
(обращаем внимание на ч. 2 данных статей — статус края, области,
6. Органы государственной власти
169
города федерального значения, автономной области, автономного
округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации).
В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ упомянуты общие принципы организации представительных органов государственной власти, а
ст. 94 устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодатель-
1
ным органом Российской Федерации
.
На основе анализа ст. 94 Конституции РФ, подчеркивая концептуальный характер ее формулировок и распространяя их на общую характеристику принципиальных черт и особенностей в целом
всех органов законодательной, представительной власти, можно
сделать итоговый вывод: в характеристике этой составной части
системы органов государственной власти следует выделить прежде
всего две основополагающие черты в следующей последовательности: во-первых, представительные органы власти; во-вторых, законодательные органы власти.
Разумеется, данными характеристиками далеко не исчерпывается анализ принципиальных начал и особенностей указанной составной части. Однако именно на них сосредоточила внимание ст.
94 Конституции РФ.
Так, в ст. 94 Конституции подчеркивается, что Федеральное Собрание — представительный орган РФ. В такой же мере, но применительно к масштабам субъекта РФ, можно сказать, что законодательное собрание, Дума или иной соответствующий орган — это представительные органы власти республики, края, области и т.д.
В масштабе субъектов РФ выборные представительные органы
власти — это мини-парламенты республик и иных субъектов РФ:
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Причем характеристика этих небольших парламентов как представительных органов власти имеет ключевое значение для последующей развернутой их характеристики, в
том числе как органов законодательной власти.
Ведь именно представительные начала, качества выборных органов — мини-парламентов — предполагают и обусловливают воз-
1
Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юриди-
ческий центр Пресс, 2003. С. 750; Любимов А.П. Парламентское право России:
Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый
центр «Маркетинг», 2002. С. 368.
170
II. Теория государственной власти
можность и реальность их функционирования как органов законодательной власти.
В известном смысле представительный характер государственного органа первичен, а свойство осуществлять законодательные
власть, функции и деятельность — вторично.
Специфика парламентов как органов законодательной власти
зиждется на их специфическом качестве — выборности представительных органов власти.
2. Органы исполнительной власти обладают наиболее существен-
ными особенностями в системе государственной власти.
Проанализируем подробнее эти вопросы: исполнительная
власть в России, а конкретнее — конституционно-правовое регулирование; система органов исполнительной власти; виды органов
исполнительной власти; роль органов исполнительной власти в
правотворчестве.
Вначале рассмотрим конституционно-правовое регулирование
исполнительной власти. Исполнительная власть — это разновидность государственной власти, одна из ее ветвей. Такой общий
вывод следует на основе анализа ст. 10 и других статей Конституции РФ.
В ст. 10 Конституции РФ закреплены и следующие концептуальные положения: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной власти и судебной власти самостоятельны».
Подчеркивание этих принципиальных положений-норм чрезвычайно важно, однако они являются лишь одной из составляющих
такого объемного и сложного феномена, каким в современном мире является исполнительная власть.
К исследованию ее природы, характера, специфики, места в
системе государственной власти приковано и не ослабевает внимание не только юристов-государствоведов-конституциалистов, административистов, но и политологов, экономистов, теоретиков государственного и муниципального управления, других близких родственных специальностей и отраслей гуманитарного знания
1
.
1
Габричидзе Б.Н., Чернявский А Г. Административное право Российской Федерации. М.: ДИС, 2001. С. 13—24, 54—65 и др.; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998;
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997; и
другие работы.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]