Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
2. Конституционные основы органов государственной власти…
71
законодательство Грузии устанавливает принцип несовместимости
депутатского мандата с иной деятельностью или с занятием иной
должности. На уровне Конституции (ст. 53) к такого рода деятель-
ности относятся предпринимательская деятельность, а к должностям — должности на государственной службе. Конкретизация этих
должностей или деятельности делегирована текущему законодательству. Член Парламента вправе заниматься научной, педагогической
или искусствоведческой деятельностью, если эта деятельность не
предусматривает выполнения административных функций, он вправе заниматься партийной деятельностью, занимать любые должности в партийных или неправительственных, некоммерческих организациях.
С момента признания его полномочий член Парламента приоб-
ретает право на материальные гарантии своей деятельности.
За свою деятельность член Парламента получает денежное вознаграждение, кроме того, из бюджета Парламента ассигнуются связанные с его депутатской деятельностью жилищные, транспортные,
коммуникационные (встречи с избирателями) расходы, расходы по
медицинскому обслуживанию, почтово-телеграфные и компьютерные расходы, расходы на содержание помощника, на консультации
и экспертизы приглашенных лиц. Также из бюджета Парламента
осуществляется страхование жизни и здоровья членов и пенсионное
обеспечение бывших членов Парламента.
Статус члена Парламента предполагает наделение его определенными правами и возложение на него определенных обязанностей.
Одно из основных его прав — право законодательной инициативы, которое он может осуществить индивидуально (в отношении
органических или текущих законопроектов) или вместе с другими
членами Парламента (в отношении конституционных законопроектов и законопроектов о пересмотре Конституции).
Член Парламента вправе участвовать в парламентских дебатах,
высказывать свои замечания и предложения, выбирать или быть
избранным в соответствующие органы Парламента и т.д.
Достаточно весомы полномочия члена Парламента в сфере парламентского контроля. Он может (с правом совещательного голоса)
участвовать в заседаниях госорганов и органов местного самоуправления, ставить на них вопросы о нарушении законодательства, обращаться с устным или письменным вопросом к членам правительства, к другим подотчетным Парламенту органам и должностным
лицам, вправе потребовать от них ответа в 10-дневный срок и сделать ответ темой парламентского обсуждения.
72
I. Кратология: органы государственной власти
Для успешного выполнения депутатских полномочий законодательство наделяет его правом беспрепятственного получения необходимой для этого информации.
Видимо, исходя из особенностей современного криминогенного
состояния грузинского общества, законодатель закрепил за членами
Парламента право посещения учреждений исполнения наказаний
без специального разрешения.
Наряду с обширными правами статус депутата предполагает и
его определенные обязанности. Одна их часть возлагает на члена
Парламента обязанность активного участия в его работе, другая
предостерегает от возможного злоупотребления своим статусом,
третья возлагает обязанность всеми своими действиями способствовать проведению в жизнь требований Конституции и других законов, соблюдая при этом стандарты поведения, установленные для
государственно-политических должностных лиц.
Срок полномочий члена Парламента Грузии — 4 года, возможно-
сти повторного переизбрания не ограничены. Решением Парламента полномочия его члена могут быть досрочно прекращены:
• на основании личного заявления;
• если в отношении него вступил в законную силу обвинитель-
ный приговор суда;
• если суд признал его недееспособным, без вести пропавшим
или умершим;
• если нарушено правило несовместимости;
• в случае утраты гражданства Грузии;
• если член Парламента по неуважительной причине не участ-
вовал в его работе более четырех месяцев;
• в случае смерти депутата.
Конституция (ст. 54) предусматривает возможность обжалова-
ния решения Парламента о досрочном прекращении полномочий в
1
Конституционный суд Грузии
.
Полномочия членов Парламента досрочно прекращаются и в
случае досрочного роспуска Парламента Президентом Грузии, но в
этом случае решение главы государства окончательно и обжалованию не подлежит.
Компетенция Парламента Грузии. Если исходить из понимания
компетенции как совокупности предметов ведения и возможностей
(полномочий) по регулированию этих вопросов, надо признать, что
1
В этой статье, по-видимому, нужны оговорки, ибо абсурдно предполагать, что
будет обжаловано решение Парламента о прекращении полномочий, например,
в связи со смертью депутата.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
73
Парламент Грузии обладает достаточно обширной компетенцией.
Это относится преимущественно к законотворческой сфере
1
.
Основными правовыми актами, принимаемыми Парламентом,
являются конституционный закон, конституционное соглашение,
органический закон, обычный закон, постановление нормативного
характера. Для принятия каждого из них установлены свои требования, однако в целом регулирование законодательного процесса в
Грузии по сравнению с другими странами особой оригинальностью
не отличается.
Правом законодательной инициативы обладают Президент Грузии (в особых случаях), Правительство (органические и обычные
законы), член Парламента (группа парламентариев для внесения
конституционного законопроекта), парламентская фракция (кроме
конституционных законопроектов и соглашения), парламентский
комитет (кроме конституционных законопроектов и соглашения),
высшие представительные органы автономных образований и в порядке народной инициативы группа избирателей (200 тыс. человек — для пересмотра Конституции, 30 тыс. — для остальных законопроектов).
Пройдя ряд предварительных инстанций (аппарат Парламента,
бюро Парламента, ведущий (головной) комитет, для конституционного законопроекта — месячное всенародное обсуждение), законопроект выходит на парламентские слушания. На первом слушании
обсуждаются лишь общие принципы и основные положения проекта, во втором чтении законопроект рассматривается детально по
пунктам, подпунктам, частям и т.д., во время третьего чтения возможны лишь редакционные изменения текста и голосование по проекту в целом. Принятый таким образом законопроект передается для
подписания и опубликования Президенту. О том, как продолжается
процесс с этой стадии, будет сказано в разделе «Президент Грузии».
Парламентский контроль. Практически контроль Парламента
Грузии охватывает все высшие звенья государственного механизма,
хотя формы, способы и объем контроля разнообразны и во многих
случаях отличны друг от друга.
В отношении ряда государственно-политических должностных
лиц парламентский контроль осуществляется посредством процеду-
1
Единственное, что формально-юридически ограничивает пределы законотворчества Парламента Грузии, это ст. 3 Конституции Грузии, которая содержит
перечень вопросов, относящихся к ведению высших государственных органов
Грузии, и устанавливает возможность определения вопросов, относящихся к
совместному ведению (в этой части статья практически не действует).
74
I. Кратология: органы государственной власти
ры импичмента. Суть его заключается в том, что в случае нарушения Конституции Грузии, совершения измены Родине или другого
преступления Парламент Грузии вправе возбудить процесс о смещении с должности Президента Грузии, члена Правительства,
Председателя Верховного суда Грузии, Генерального прокурора
Грузии, Председателя Палаты контроля Грузии, членов Совета Национального банка Грузии.
Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит
членам Парламента Грузии общей численностью не менее одной
трети полного состава Парламента.
Получив заключение Конституционного Суда Грузии о наличии
нарушения Конституции (если инициаторы процедуры считали, что
нарушен основной закон) или заключение Верховного Суда Грузии
о совершении преступления (или оба вместе), в Парламенте сначала решается вопрос о том, ставить ли вопрос о смещении на голосование (только в отношении импичмента Президента Грузии), а
затем вотируется вопрос о смещении с должности. Президент считается смещенным с должности, если за это проголосовало не менее двух третей от полного состава Парламента Грузии, остальные
должностные лица — если за решение проголосовало большинство
от полного состава Парламента Грузии.
Своеобразной формой контроля является обязанность Президен-
та Грузии в первый рабочий день весенней сессии парламента представить ему доклад о положении дел в стране. После кратковременных
выступлений руководителей парламентских фракций, парламентского большинства и меньшинства Парламент вправе принять соответствующего содержания резолюцию.
Объектом повседневного парламентского контроля является Правительство, что недвусмысленно и логически вытекает из консти-
туционного принципа разделения властей. Контроль осуществляется и в процессе формирования и существования Правительства и
применительно к его конкретной деятельности.
Согласно Конституции (ст. 78) Правительство ответственно и
перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя совершенно очевидно, что в процессе формирования Правительства
последнее слово остается за Президентом, который может сформировать Правительство и вовсе без участия Парламента.
Традиционной формой парламентского контроля за деятельностью правительства являются вопросы, с которыми члены Парламента индивидуально или коллективно могут обратиться как к Правительству в целом, так и к отдельным его членам. Ответы, как
2. Конституционные основы органов государственной власти…
75
правило, зачитываются во время правительственного часа в Парламенте, который по регламенту проводится ежемесячно в последний
пленарный четверг.
Ежегодно в первую рабочую неделю осенней сессии премьерминистр обязан представить Парламенту ежегодный отчет о выпол-
нении правительственной программы. По требованию одной пятой
части членов Парламента член Правительства обязан представить
Парламенту устный или письменный доклад о своей деятельности. В
обоих случаях по докладам могут состояться парламентские дебаты,
не исключается и постановка вопроса о недоверии Правительству.
Конституция предусматривает несколько процедур выражения
недоверия Правительству со стороны Парламента. В соответствии с
первой Парламент выражает недоверие большинством от полного
состава парламента. Президент вправе либо отправить Правительство в отставку, либо отказаться от этого. Если Парламент не ранее
90 и не позднее 100 дней вновь выразит недоверие Правительству,
Президент либо отправит Правительство в отставку, либо распустит
Парламент и назначит внеочередные парламентские выборы.
Более эффективен для Парламента второй вариант — процедура
безусловного выражения недоверия Правительству (ст. 81.2). Первая стадия этой процедуры заключается в том, что Парламент постановляет о возбуждении процедуры безусловного выражения недоверия Правительству. Если не ранее 15 и не позднее 20 дней со
дня принятия данного постановления Парламент выразит недоверие Правительству тремя пятыми от полного состава членов парламента, Президент обязан отправить Правительство в отставку.
Парламентский контроль действует и в отношении других подотчетных Парламенту органов и должностных лиц.
Ежегодно не позднее 1 июня отчет о своей деятельности долж-
íà представить Палата Контроля Грузии. Кроме того, по требова-
нию Парламента или одной из расследовательских комиссий она
обязана представить материалы конкретных ревизий или проверок,
провести внеплановые ревизии или проверки.
Ежегодно не позднее трех месяцев по окончании финансового
года Национальный Банк Грузии обязан представить Парламенту отчет о денежно-кредитной и валютной политике, по которому Парламент принимает соответствующего содержания постановление.
Контроль за деятельностью Национального банка осуществляется в
различных формах и в течение финансового года.
По истечении каждых 6 месяцев Народный защитник Грузии обязан
представить в Парламент доклад о состоянии защиты основных прав в
Грузии, а также специальный ежегодный доклад по этой же тематике.
76
I. Кратология: органы государственной власти
Любое избранное, назначенное или утвержденное Парламентом
должностное лицо
гласия Парламента
1
, а также должностные лица, назначенные с со-
2
, по его требованию обязаны присутствовать на
заседаниях Парламента, его комитетов, расследовательских и иных
временных комиссий, парламентского большинства или меньшинства, в установленные сроки представлять соответствующие документы или заключения, давать объяснения по обсуждаемым во-
3
просам
.
Парламент наделен важными полномочиями в финансово-
бюджетной сфере, хотя, как будет показано ниже, их реализация
сопряжена с целым рядом конституционных и политических ограничений. Только Парламент может принять ежегодный закон о государственном бюджете и утвердить отчет о его исполнении. Вместе
с тем при определенных условиях Президент Грузии может утвердить государственный бюджет своим декретом. Если Парламент в
течение трех месяцев не утвердит бюджет, Президент может либо
отправить в отставку Правительство, либо распустить Парламент,
назначить внеочередные парламентские выборы, утвердить бюджет
своим декретом и представить его для утверждения вновь избранному Парламенту.
Возможности Парламента в бюджетной сфере несколько ограничены и тем, что премьер-министр может увязать принятие бюджета с вопросом о доверии. Если Парламент откажет в доверии,
Президент и в этом случае либо отправит в отставку Правительство
(менее вероятный исход), либо распустит Парламент и назначит
внеочередные парламентские выборы.
Важнейшим полномочием Парламента в финансово-бюджетной
сфере является определение путем принятия соответствующих зако-
нов основ финансово-кредитной, валютной и налоговой политики.
Из статуса Парламента как высшего представительного органа
логически вытекают его внешнеполитические полномочия. К компетенции Парламента в этой области относятся ратификация, денонсация или отмена международных договоров и соглашений, дача согласия Президенту на назначение послов или иных диплома-
1
К ним относятся: члены Совета Национального банка Грузии, Председатель
Палаты контроля Грузии, Народный защитник Грузии, 3 члена Конституционного суда Грузии, Председатель и члены Верховного суда Грузии, Генеральный
Прокурор Грузии, члены Высшего совета юстиции.
2
Это послы и другие дипломатические агенты Грузии.
3
По нашему мнению, законодатель должен сделать здесь оговорку в отношении
судей Конституционного и Верховного судов, а также членов Высшего совета
юстиции.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
77
тических агентов, непосредственное участие в международных отношениях.
Основными организационно-правовыми формами работы Парламента Грузии являются очередные и внеочередные сессии и заседания.
На очередные сессии Парламент собирается дважды в год.
Осенняя сессия открывается в первый вторник сентября и закры-
вается в третью пятницу декабря, весенняя сессия открывается в
первый вторник февраля и закрывается в последнюю пятницу
июня.
Сессия Парламента состоит из пленарных заседаний и заседаний
комитетов, которые проводятся в двухнедельном режиме, т.е. за неделей пленарных заседаний следует работа (заседания) в комитетах.
В период между очередными сессиями могут проводиться âíå-
очередные сессии, а в течение сессии — внеочередные заседания, которые созываются Президентом Грузии по собственной инициативе,
по требованию Председателя Парламента Грузии или не менее чем
одной четвертью членов парламента.
Внеочередные заседания проводятся строго по заранее установленной (в указе Президента) повестке дня.
Президент Грузии. Наибольший интерес в системе центральных
государственных органов как при разработке ныне действующей
Конституции, так и в настоящее время вызывает институт Прези-
1
дента Грузии
. Статус Президента в Конституции за 13 лет существования нынешнего режима претерпел определенные изменения.
До конституционной реформы 2004 г. Президент являлся и главой
государства, и главой исполнительной власти, после ее осуществления его статус определяется как «глава государства». Парадоксально: изменив статус (был и главой государства, и главой исполнительной власти, остался только главой государства), авторы конституционной реформы оставили за Президентом все прежние функции. В соответствии со ст. 69 Конституции Президент по-прежнему
выполняет своеобразную функцию арбитра
2
, являясь высшим
должностным лицом, направляющим и осуществляющим внутреннюю и внешнюю политику государства, высшим представителем
1
Со ссылкой на Конституцию Грузии 1921 г. и на неудачное президентство
конкретных персон, по мнению оппозиционных партий, ими предлагалось и
предлагается отказаться от поста единоличного главы государства или же существенно ограничить его роль.
2
Президент «…обеспечивает… деятельность государственных органов в соответствии с Конституцией» (ст. 69.2 Конституции Грузии).
78
I. Кратология: органы государственной власти
государства во внешних сношениях, гарантом единства и целостности страны, верховным главнокомандующим вооруженных сил.
Видимо, не будет ошибкой предположить, что все названные
выше функции органически вытекают из своеобразно понимаемого
статуса Президента как главы государства. Значимость этих функций повышается в условиях определенной конфигурации политических сил в Парламенте, что является решающим при определении
реальной роли Президента в системе центральных государственных
органов.
Выборы Президента Грузии. Президент Грузии избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Одно и то же лицо подряд может
быть избрано Президентом только дважды. Конституция устанавливает следующие цензы: Президентом Грузии может быть обладающий избирательным правом гражданин Грузии по рождению, достигший возраста 35 лет, проживший в Грузии не менее 15 лет и ко
дню назначения выборов проживающий в Грузии. На основе действующей Конституции президентские выборы проводились четырежды. В 1995 и в 2000 г. Президентом был избран Э. Шеварднадзе, в
2004 и в 2008 гг. (оба раза проводились досрочные выборы) победу
одержал М. Саакашвили.
Временное исполнение обязанностей Президента Грузии может
иметь место в двух случаях: в случае невозможности исполнения
действующим Президентом своих полномочий и в случае досрочного прекращения его полномочий. В обоих случаях обязанности
Президента исполняет Председатель Парламента Грузии, а в случаях невозможности исполнения этих обязанностей председателем
Парламента, а также в том случае, когда Парламент распущен, обязанности Президента временно исполняет Премьер-министр.
Ни Конституция, ни текущее законодательство не конкретизируют содержания обстоятельств, препятствующих исполнению Президентом своих полномочий, также как ничего не говорят о процедуре установления этих обстоятельств. Можно предположить, что
этими обстоятельствами могут быть временная нетрудоспособность
Президента, его длительное отсутствие в стране и т.п.
Большая ясность существует в отношении досрочного прекращения полномочий. Оно может иметь место в случае добровольной
отставки Президента на основании его личного заявления, в случае
отрешения от должности в порядке процедуры импичмента и в случае его смерти.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
79
В компетенции временно исполняющего обязанности Президента установлены определенные ограничения. Это лицо, в частности, не может отправить в отставку Правительство в целом или министров внутренних дел и обороны, приостановить деятельность
или распустить представительные органы самоуправления, назначить референдум и распустить Парламент и назначить досрочные
парламентские выборы.
Компетенция Президента Грузии. Как по кругу решаемых им во-
просов и регулируемых им отношений, так и по возможностям для
этого Президент Грузии занимает особое место в системе государственных органов. Для установления его действительной роли обратимся к обзору его полномочий в различных направлениях государственной деятельности и во взаимоотношениях с другими высшими
органами госвласти.
Первоначально отметим типичные для главы государства полно-
мочия. Президент Грузии решает вопросы гражданства и предоставления убежища, обладает правом помилования, присвоения высших
воинских, специальных и почетных званий и высших дипломатических рангов, присуждает государственные награды, осуществляет
представительские функции, назначает выборы в представительские
учреждения, назначает определенных должностных лиц, обладает
иммунитетом от правового преследования, имеет ряд гарантий
функциональной независимости в своей деятельности и т.д.
Прерогативы Президента Грузии в отношениях с законодательной
властью весьма характерны для государств с полупрезидентской
формой правления. Прежде всего отметим его право роспуска Парламента, которое вытекает из его конституционной функции обес-
печения деятельности органов государства в соответствии с Конституцией. Президент Грузии распускает Парламент, если тот: в
течение трех месяцев не утвердит государственный бюджет; если
трижды подряд не выразит доверия формируемому составу Правительства и его программе; если откажет в доверии Правительству в
связи с внесенным в Парламент государственным бюджетом, налоговым кодексом или законопроектом о структуре, полномочиях и
порядке деятельности Правительства; если Парламент с интервалом
не менее 100 дней по одним и тем же основаниям дважды выразит
недоверие Правительству.
Президент не вправе распустить Парламент в течение первых
6 месяцев после его выборов, во время процедуры импичмента
Президента, во время чрезвычайного или военного положения, в
течение последних 6 месяцев президентского срока. Правом роспуска Президент Грузии в 2004—2008 гг. не пользовался.
80
I. Кратология: органы государственной власти
Президент Грузии — активная фигура в законотворческом процессе, что нетипично для президента-арбитра. Прежде всего, отме-
тим его право-обязанность предоставления Парламенту ежегодного
доклада о положении страны. Несмотря на кажущийся в современных условиях формализм этого действа, Президент при желании
может обратить доклад в программу законодательной деятельности
представительного органа.
Видимо, чувствуя некоторое неудобство, авторы конституционной реформы 2004 г., наделив Президента правом законодательной
инициативы, сделали весьма туманную оговорку — обладает правом
законодательной инициативы лишь в исключительных случаях
(ст. 67.1), которая ни в Конституции, ни в Регламенте Парламента
не нашла свой конкретизации. Добавим, что законопроекты Президента по его требованию Парламент рассматривает вне очереди, что
было бы естественно для исключительных законопроектов.
Исходя из единства политического спектра нынешних Парламента и Президента, нетрудно предсказать позитивное обсуждение
его законопроекта в Парламенте, но и в том случае, если воззрения
и интересы Парламента и Президента не совпадут, у последнего
имеется весомое средство преодолеть упрямство Парламента —
право отлагательного вето. Преодолеть вето Президента Парламент
может только квалифицированным большинством — тремя пятыми
от списочного состава Парламента для законов и органических законов и двумя третями от полного состава Парламента — для конституционных законов.
Достаточно важно для определения политики посредством законодательства право Президента по своей инициативе назначить
референдум. Несмотря на то, что Конституция (ст. 74) не допускает
проведения референдума для принятия или отмены закона, по вопросам амнистии и помилования, ратификации и денонсации международных договоров и соглашений, а также по вопросам, ограничивающим основные права, органический закон (в этой части сомнительного конституционного качества) обязывает органы законодательной и исполнительной власти привести законодательство в
соответствие с референдальным решением. И хотя грузинские Президенты не часто обращались к этому институту, это президентское
правомочие при определенных условиях может способствовать установлению режима личной власти.
Полномочия Президента Грузии в исполнительно-распорядительной
сфере весьма обширны и создают ему благоприятные возможности
для эффективного государственного управления. Несмотря на то,
что конституционное законодательство не определяет его как главу
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]